云南国际公路困境调查

    尹鸿伟

    建设支持乏力，投入难以为继，云南“编织亚洲公路网”的蓝图始终面临重重挑战。相关人士表示，“国家应该考虑到云南这些国际大通道的特殊性质，在贷款政策、公路建设专项补助等方面继续给予云南帮助。”

    “去年政府宣布通车的时候，我们以为温家宝总理会像传说中一样坐车从寨子前经过。”云南省西双版纳州橄榄坝的傣族老人岩猛说。

    傣族老人所讲述的背景是：2008年3月21日，昆(明)曼(谷)国际大通道中国段全线贯通仪式在云南昆明举行，当时云南人都在高兴地传说，温家宝总理随后将会作为庆祝嘉宾坐汽车从云南进入老挝，然后出席在老挝首都万象举行的大湄公河次区域经济合作第三次领导人会议。

    但想象中那个激动人心的场面并没有在昆曼公路中国段出现，3月31日，温家宝总理与老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、越南等国领导人一道，在万象参加了昆曼公路老挝段的通车仪式。温总理对昆曼公路评价很高，他在出席剪彩仪式前曾说，昆曼公路是“大湄公河次区域经济合作中的一个重要组成部分和标志性工程”。

    随后，温总理乘飞机从万象赶赴云南省德宏州，3月31日至4月1日先后考察走访了傣族、景颇族、德昂族三个少数民族村寨，并召开了基层少数民族群众座谈会。值得注意的是，新华社等国家级随同媒体在总理的云南行程报道中没有再提到“昆曼公路中国段通车”的内容。

    “大通道”一再被堵

    昆曼国际大通道由中国云南段、老挝段和泰国段三个部分组成，是中国连接东南亚、南亚国家的四条陆路通道之一，起于昆明，止于曼谷，全长1800余公里，中国境内路段有688公里。全长187公里的小磨高速(高等级)公路是昆曼国际大通道中国境内的最后一段，于2005年1月正式动工开建，在西双版纳州景洪市小勐养与思小高速公路连接，终点止于中国通向东盟的陆路大门国家级一类口岸磨憨，与老挝北部边境相连。

    昆曼公路项目的建成，对促进东盟自由贸易区的建立，促进云南发展具有十分重要的意义，由于该项目因工程特点突出，路网功能明确，被国家交通部确定为部省联合组织实施的勘察设计典型示范工程。

    “尽管2008年3月21日举行了昆曼国际大通道中国段全线贯通仪式，但是许多人都不清楚，那一天其实公路并没有真正通车。”西双版纳州勐腊县的一名知情人士回忆说，“公路是修好了，但是有许多修路的工人堵在藤密山隧道和勐远一带的路上，所以汽车根本走不了。”

    “堵路的情况的确是存在的，发生在贯通仪式前几天，先后持续了大约20多天。”小磨高速公路建设指挥部相关人员表示，“主要原因是施工单位的部分包工头在刚刚完成工程后，就想拿到全部工程款，他们担心贯通以后拿到工程款的周期太长，所以采取极端方式，组织部分民工和社会闲杂人员用堵断公路、阻挠通车的方法，来达到扩大影响面、索要工程款的目的。”

    堵路讨要工资的事件迅速引起了云南省、西双版纳州和公路建设部门的重视，各方迅速出动人员到现场协商解决，但是双方一直没有达成共识，工人们和他们搬来的许多水泥板一直停留在路面上。

    云南省交通系统的一名有关人士透露，以往类似的国家重点公路建设项目，除交通部给予一定支持外，大部分资金由省交通厅负责统贷统还。由于交通厅是政府职能部门，所以银行一般都愿意供给资金。2006年5月，云南省进行了公路投融资体制改革，成立了云南省公路开发投资有限责任公司，该公司随后负责起了云南省内所有公路建设项目，而省交通厅不再直接负责具体项目，只实施行业管理。

    “银行在发放贷款时是很慎重的，云南省公路投资开发公司是一家企业，显然比不上云南省交通厅那么可靠了。”云南省一家商业银行的信贷人员表示，“我们自然需要更谨慎地评估贷款的风险，以及各种公路工程的效益回报大小与周期。”

    他透露，由于了解到云南省在2006年前后同时开始了多条公路建设，资金缺口非常大，也预示着云南省公路投资开发公司将同时承担巨大的经济风险，所以银行决定暂缓或者停止对其发放贷款。

    由于银行对云南公路建设贷款紧缩，使得云南省公路投资开发公司融资面临前所未有的困难，导致不能根据工程进度顺利、按时，足额拨款给各公路建设指挥部，这样的情况一节节往下转移，致使建设单位无法及时支付给施工单位，所以后来10多条公路都不同程度出现资金链断裂。“这些情况是大家都不愿意面对的，但是也很难迅速解决。”小磨高速公路建设指挥部相关人员表示。

    小磨高速公路堵路事件发生时，整个项目主体工程已经基本完成，但当时到位资金只有40.23亿元，还有20多亿元的缺口，“所以22个土建合同段，5个路面合同段及后期施工单位，统一招标采购材料供货商，都不同程度地存在欠款问题”。

    随后，建设指挥部紧急与施工责任方之一的中铁二十二局联系，后者也积极派出人员，安排了490万元资金协助解决堵路事件，云南省公路开发投资公司也千方百计筹集了数百万元资金支付给堵路人员。最后，在耐心细致、长达10多天的艰苦努力和劝说下，堵路人员同意先撤离，但是时间已经过了20多天。

    西双版纳州的一名记者表示：“小磨高速公路原定2007年年底正式建成通车，但由于各种原因一再被推迟。2008年3月21日，昆曼大通道贯通仪式后，由于部分路段仍在进行扫尾工程，由勐仑至勐远40余公里的路段还不能通行，其余路段的附属设施也还没有完全建成完工，因此，小磨路至2008年6月还没有对社会车辆正式放行。”

    路面上的障碍撤除，汽车终于可以行驶了，但是新的意外又发生了，公路再度被堵。至2008年5月底，小磨高速公路在试运行两月间已发生交通事故20余起，夺去了21条生命，数十人受伤，仅5月19日至28日10天内，连发10起交通事故，造成3人死亡8人受伤。随后，沿线的景洪市橄榄坝部分少数民族群众和农场职工三次上路堵车阻断交通，要求相关部门采取保证公路沿线群众出行和生活安全的措施，昆曼公路再次陷于断交的尴尬。

    当时由于北京奥运会即将召开，这样的情况已经影响到了国家形象，云南省方面丝毫不敢怠慢，派出大量人员迅速、有效地处理了后期事务，恢复了正常的通车秩序。“可以预见，如果不是奥运会的原因，也许那些由交通事故引起的堵路行为不会那么快解决好，不过昆曼公路的通车安全问题仍然令人担忧。”西双版纳州的一名记者说。

    “吃人的路口”

    2009年3月30日，记者乘车进入了小磨公路。来到景洪市勐罕镇五乡的勐宽平交路口，由于附近村寨，学校密集，人员、车辆往来频繁，这里被当地群众称为“吃人的路口”。曼列新寨的岩腊说：

    “这一带出车祸死伤了许多人，我们非常害怕，所以一直要求政府再修一座人行天桥，再修一个地下通道，或者安装红绿灯，但是一直都没有如愿，我们很担心还会继续出现交通事故。”

    沿途中，有一些后期工程仍然在继续，工人们表示要赶在雨季前完成。而当地许多老百姓认为公路没有完全修好就通车，成为了交通事故的安全隐患。由于小磨公路正好从橄榄坝农场五分场的橡胶林地穿过，将一条由分场部通往两个生产队和两个村寨的生产、生活便道截断，而这些地带每日有上千名职工、村民上山割胶，还有上百名孩子上学要从这条便道经过，公路下方仅有的一个人行通道并不适用，当地人就将公路两边的隔离栏各截开一个口子，方便两边村民，车辆过往。

    “高速路修通好是好，就是我们这些世代居住在这儿的老百姓的安全却没有保障了。”每当有外人去了解情况，当地人都会这样说。他们多次向政府相关部门提出要求，但由于没有得到肯定的答复，当地村民先后几次上公路堵车阻断交通，虽然后来都撤离了公路，但是问题一直没有得到解决。

    小磨高速公路建设指挥部相关人员表示，施工都是按照设计进行的，在不具备条件的地方增加天桥、地下通道显然不现实，但建设指挥部在坚持以人为本的前提下，已经专门进行了一系列的“人性化”设计，例如在全线新增了7座人行跨线天桥，对现场存在的80个平交道口进行了优化，同时对12个大的平交道口增加了左转等待车道，专项渠化设计，在所有平交路口增加震荡减速带和黄闪灯等安全设计措施，力图从建设方面全力保障人民群众的出行安全。

    目前小磨公路的资金仍然有近14亿元的缺口，其中主要是欠施工单位的工程计量款，另外还有一部分材料款，银行贷款利息和征地拆迁包干经费，其中包干使用的2.8亿元征地拆迁款还欠地方政府2000多万元。

    由于中央政府要求各地逐步取消二级公路收费，小磨公路已经被列为云南省第一批取消二级公路收费的项目，所以在2009年4月20日前，建设指挥部的所有工作人员都在加班加点，按照上级要求完成工程结算工作，待审计完成后移交给政府，“之后资金的问题就是政府统筹了，指挥部的建设管理的主要工作可以告一个段落了”。

    相关人员表示：“目前资金缺口仍然是大问题，没有拿到全额工程款的人还有许多，他们肯定还会想办法请求上级尽快落实资金，采用极端手段的隐患依然存在，但是近期堵路的情况应该不会再发生，因为各级政府及相关部门已经做了大量工作。”

    事实上，云南多条公路的建设都面临这样的问题。云南属于西部欠发达的省份之一，地质情况复杂，工程建设难度大，充分的资金保障是修好公路的关键所在，而云南又地处国家公路网的末端，公路建设成本高和车流量小是众所周知的事实，在这样的情况下，想靠商业投资来修成一条路，顺利偿还贷款几乎是不可能的。

    云南省交通系统的一名专家建议：结合云南的实际情况，修公路只能是政府投资，即作为公益性建设，资金方面要由政府出面“统贷统还”，而不能像沿海发达地区一样完全走商业化运作模式，否则类似小磨公路的资金困境将无法避免。

    “太太讨薪队”

    2008年2月26日，全长56公里的新街至河口高速公路建成通车，成为云南对接东盟的首条高速公路。按照原来的计划，其与即将建成通车的新街至蒙自高速公路(全长85公里)相接。从这条路的两端分别延伸，将把中国昆明与越南河内连成一线。按计划，昆明至河内公路有望在2012年全程高等级化，实现一天内到达。

    但是被称为“蒙新高速”的那一段道路一直也没有通车。2009年3月31日下午，在蒙自县新安所镇旁，“蒙新高速”的入口处仍然被障碍物阻挡，身着路政制服的工作人员守护在栏杆后，只是偶尔有一些工程车辆及办理了《通行证》的特殊车辆能够进入。路政人员对记者说“由于一些后期工程还没有完成，尤其是一些交通标志还没有安装结束，所以还不能通车，目前也不清楚什么时候会正式通车。”

    也许情况并没有这么简单。2007年9月，一支由20多名川籍妇女组成的“太太讨薪队”从四川广安市出发，赶赴个旧市蔓耗镇一道沟村。两年前，广安市武胜，岳池两县的200多名农民工跟随包工头来到蒙新高速公路建设工地，参与了中铁二局第四工程公司承包的第十四合同段的建设。2006年5月双方合同终止，中铁二局一方应付440万元劳务费，但后者只拿到200多万元，余下的200多万元一直未付。

    经过10多天的艰难辗转，“太太讨薪队”到达工地后，在当地派出所、项目部之间奔走，但都不得要领，饱尝辛酸，甚至有成员被打受伤。随后全国的媒体和网站都转发了有关消息，舆论无不谴责资方无良而对“太太”们寄予同情和悲悯。在云南，四川两省媒体、地方政府和中铁二局等相关部门的积极协调下，双方终于达成还款协议：鉴于公司资金紧张，“太太讨薪队”、欠薪民工同意对方暂付80万元；公司保证余款在10月10日、11月10日分两次付清。“太太”们终获“惨胜”，出手打伤讨薪队成员的相关责任人也受到了处理，妇女们获得8万元医疗赔偿。

    值得注意的是，蒙新公路上出现资金困难的时间、情形与小磨公路如出一辙。知情人士指出：虽然不能完全说是责任，但是都可以从云南省公路开发投资公司那里找到原因，从缺乏资金上找到原因。

    “太太讨薪队”的故事虽然已经结束，但蒙新公路资金困难的情况并没有结束。4月1日，一名知情者对记者表示：“由于工钱不到位，许多施工单位都在磨磨蹭蹭，所以根本不知道工期哪天是尽头，另外还出现一些情况，即对当地农民的征地赔偿没有达成共识，有的是没有得到钱，有的是没有拿到全额的钱，有的人则被别人冒领了钱。”

    而蒙新公路最大的问题出在了建设指挥部本身。2008年3月前后，原指挥长潭光荣由于涉及经济犯罪被司法机关抓捕，新指挥长张汝文接任，此事件令这条公路的建设遭到重创。

    对于具体的通车时间，蒙新公路指挥部的工作人员表示，“原计划2009年4月通车，之前曾经有媒体多次报道过通车时间，但都不准确，应该说准确时间目前仍然没有决定”。

    一名长期在云南省内进行工程承包建设的老板对记者表示：“作为行业内人士，对于类似蒙新公路上出现资金缺乏情况并不会觉得奇怪，因为目前所有的工程建设都是需要承包方先垫资才能进行，建设方只会逐步拨款，工程结束结算后才会全部付款。如果一项工程完成两三年后能够拿到大部分工程款，已经是比较好的情况了。”

    他透露，现在承包方和民工们也“越来越聪明”，有了对付建设方的各种方法，拿不到工钱他们就会想办法怠工、拖

    工期，逼迫建设方就范，“总之，如果强行宣布通车，昆曼公路中国段的各种事件极有可能在蒙新公路上重演，甚至更严重”。

    尴尬不该延续

    2008年3月，云南省交通厅厅长杨光成在北京参加人代会期间表示，总长2500多公里的中国通往东南亚和南亚的国际大通道年底将现雏形，建成后将促进中国与东盟以及大湄公河次区域合作。规划建设中的云南省四条出境国际公路通道分别是中越公路通道(昆明—河口—河内)、中老泰公路通道(昆明—磨憨—老挝—曼谷)、中缅公路通道(昆明—瑞丽—仰光)、经缅甸至南亚公路通道(昆明—腾冲—密支那—印度雷多)。

    不过，现实与理想的差距似乎总是很大；除了早已使用的昆瑞公路外，腾密公路通车一年多来成绩平平，小磨公路上则麻烦不断，蒙新公路何日通车更是不得而知。一名刚从老挝境内驾车回中国的驾驶员则告诉记者，昆曼公路老挝境内段由于雨水、地质等原因已经损坏很严重，而相关的维护工作并没有跟上；同时，由于泰国清孔与老挝会晒之间的跨湄公河大桥尚未建成，车辆、人员过河仍需使用轮渡，尽管大桥计划于2011年完工，但是这条南北走廊能不能真正实现全线贯通还有待观察。

    作为承担云南全省90％以上的高等级公路建设和管理的云南公路投资公司，对资金严重跟不上建设步伐的困境感受更深。2009年4月1日，该公司一名有关人员对记者表示：”2006年公司成立之初，历史遗留的负债率已接近警戒线，由于建设资本金供给严重短缺，绝大部分建设投资要靠借贷融资，同时云南高等级公路通行费年收入仅达到银行贷款年利息的一半左右，仅靠公路收费难以支撑建设和发展，建设投入与通行费收益比例失衡，通行费收入远不够偿还银行利息，更不可能支撑后续建设和发展。”

    他强调，外界对云南公路投资公司有着许多不了解甚至误解，“云南省公路开发投资公司成立近三年来，共筹集建设资金600多亿元。其中，用于支付银行贷款本息多达400多亿元，以确保云南公路建设的资金链不断，投入公路建设的资金不足200亿元。这是造成云南公路建设项目资金不到位的根本原因，也是造成工程款和农民工工资拖欠的根本原因。”

    “目前云南公路收费偏低，比如2007年全省高等级以上公路收费合计仅20多亿元，还不如东部地区一条路的收费。”他说，“国家应该考虑到云南这些国际大通道的特殊性质，在贷款政策、公路建设专项补助等方面继续给予云南帮助。”

    “既然作为国际大通道，云南省包括中央政府就应该更加关心昆曼公路的问题，而不应该将其当作普通工程、普通公路来对待。”西双版纳州的一名官员表示，“影响了地区交通往来和经济发展是小问题，但是影响到国家的国际战略就是大事情了。修建这些公路是中国政府对国际社会做出的承诺，千万不能半途而废。”

    曾经，“中国正在编织以自己为重心的亚洲公路网“一直是西方观察家们注意的焦点，他们普遍认为中国的这些动作具有很强的前瞻性，连接东南亚和南亚地区的云南省应该拥有举足轻重的地位。

    而就云南省几条国际公路上目前所发生的各种不尽人意的情况来分析，目前以公路为主的云南国际大通道建设支持乏力，甚至已陷入难以为继的投入困境。而对于“编织亚洲公路网”和“云南大发展”等愿望来说，似乎一切都还刚开始，言利尚早。