使用者付费PPP模式内部控制研究

    王志勇 张能鲲

    摘 要：按使用者付费类型付费模式的PPP项目，核心点在于消费者购买公共服务，这个是实现回收成本和合理收益的关键。因此，针对采用使用者付费ppp模式，在有效实现内部控制实施落地问题上，结合内部控制五要素在ppp项目的风险识别与防范，提出落实具体内部控制实施的操作建议。

    关键词：PPP项目;使用者付费;内部控制

    中图分类号：F285? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）29-0130-02

    一、研究背景

    PPP項目按不同付费主体主体进行分类，包括政府和使用者付费以及可行性缺口补助三种类型。针对使用者付费层面，财政部《PPP 合同指南》确定的核心要素是消费者通过购买公共服务并付费，来实现项目公司的收益，并实现社会资本合理的回报和为此提供的建设成本。铁路轻轨、能源供给是主要落地项目，此类项目投资额度大、回收周期长，项目运营面临政策和管理风险较大，需要匹配有效的内部控制管理体系。由于制定健全的内部控制制度是新时期项目转型升级发展的必然要求（张能鲲，赵兰芳，高岩，2019），也是ppp项目在使用者付费模式下有效改善的必然要求，因此，本文围绕内控五要素，探究使用者付费模式下ppp项目内部控制业务循环面临的新情况，以及在此新情况下落实在业务循环角度进行有针对性的修改实施方略，为社会资本有效保障收回成本和实现合理收益，并为与地方政府有效合作建立一套可行的内部控制理体系提供参考。

    二、使用者付费ppp内部控制实施重点

    （一）重点内部环境

    内部环境是ppp项目公司实施内部控制的基础。制定针对使用者付费模式ppp项目的内部控制制度，构建内部控制体系，梳理相应流程，并及时迭代更新，是PPP项目面临投资大、周期长、政策面变化的必然要求。从内控环境层面，基于地方政府与社会资本合作的项目，由于是消费者最终付费作为项目回本实现收益的模式，需要建立规范的法人结构，构建有效的决策与经营管理体系以及将有关决策结合项目本身具有的公益性并承担社会职能，同时，为有效的推进，ppp项目公司董事会也需要将部分日常职责授予相关的专业委员会。在股东和董事会层面提高运营效率和效能，从环境层面前置解决使用者付费特征的ppp项目管控问题。

    （二）重点风险评估

    风险评估是ppp项目公司识别各项投资运营等活动与目标偏离风险的应对方案和措施，包括合理量化和确定项目风险，以及合理进行项目风险的分配策略。

    国家不断深化改革，推动中国经济发展从量到质的转型升级。由于通过降杠杆来化解金融风险，为此，使用者付费ppp项目面临外部环境的巨大变化。原来的政策变化无法由合适的固化的法律法规来规范与约束，项目面临国际高标准冲击的风险，涉及到项目公益性和项目涉及到引入创新研发落地风险，项目发展规模和收入规模不达预期的风险，项目建设质量和运营质量监管不到位的失控风险，运营成本随市场不断变化外部环境导致的成本不断提高收入无法有效覆盖成本带来的调价风险;也存在由于ppp政策和法律法规，针对具体不同模式，尤其是使用者付费模式下，推进低于预期带来的整个行业的系统性风险。因此，在有效结合外部环境变化和社会资本以及地方政府承压能力之内，快速匹配和落实风险隔离机制并规避ppp项目落地断崖式风险和终止风险。

    （三）重点控制活动

    控制活动是使用者付费ppp项目公司根据风险评估得到的结论，采用妥当的控制措施，将风险控制好。控制活动是实现ppp项目战略目标，是实现各方平稳推动项目的重要部分。为应对使用者付费ppp项目在发展过程中实现项目建设过程有效控制，项目运营有效控制、项目预算有效实施、项目收益分配的有效落实，形成ppp项目在使用者付费层面落地。一方面项目本身公益性得到有效控制，另一方面运营规模和收费标准来涵盖成本并实现合理回报的有效匹配，最后是在外部标准化运营涉及的招投标、价格维护、政策变化、法律法规完善以及经济因素变化之下，ppp项目从落实价格调整到定价机制的落地，业务量与风险控制层面的结构调整和优化，来确保目标持续性落实和结合政策环境来推动管控模式的落地。

    （四）重点信息与沟通

    信息与沟通层面，针对使用者付费ppp项目公司非常重要，对及时准确传递内部控制相关的信息，确保信息在项目公司内部、社会资本以及地方政府之间进行有效衔接协调。基于各类oa和信息系统、移动应用等平台为基础，建立覆盖ppp项目业务领域的信息平台，针对使用者付费层面的使用者层面推动大数据整理和分析，推进使用者付费特征的ppp项目的业务流程不断随项目运营和转型升级要求实现逐步的程序化、统一化，打通整个ppp项目的全环节业务链条，实现全过程管理的业务管理信息化，实现数字业务化、业务数字化的业财驱动创造价值。此外，为有效推动ppp项目在使用者付费层面的供应链信息平台建设，减少信息沟通中，由于数据错误和信息流程不畅导致的不可挽回的损失。

    （五）重点内部监督

    内部监督是使用者付费ppp项目中，对内部控制有效性的监督和检查，针对使用者付费环节、运营管理环节、内部成本控制环节、建设落地环节进行有效的实施。因此，这几个关键环节的评价和监督，以及针对项目运营公益性和合理投资回报的可控性，结果的评价。同时，通过有效的监督管理模式，及时发现ppp项目在阶段性运营中的控制缺陷，及时提示和反馈并加以督促和提示改进，建立有效的审查风险管理监控系统，并保证ppp项目本身系统工作的有效性，涵盖使用者付费环节和成本费用支出环节、建设成本管控环节在合规层面履行有效的监控。有效的监控本身自我完善功能很重要。这个自我完善功能系统应该能够在ppp项目接受内部和外部监控压力下，推动业务流程、管理制度进行及时的修订和整改，结合监督机制的改进，来满足和匹配外部环境变化带来的内部管理变革的诉求。

    三、使用者付费ppp内部控制操作策略

    （一）内部环境应对策略

    使用者付费模式涉及到风险分担和收益回报，选择这个付费模式主要是基于项目本身的性质，由项目回款主要的付款方、项目本身合作周期的长短、运作方式采取的具体措施来确定的。因此，从内控制度建设层面，从制度建设本身，需要在使用者付费层面，在内控环境层面进行内控制度的明确规范，并重点关注这个使用需求层面的流程编制和整理。

    （二）风险评估应对策略

    从使用需求层面，确保进入项目之前，这个项目的需求需要确保能够得到科学合理的预测的。因此，内控制度从这个角度来说需要结合使用者付费特征，ppp项目的长周期和高投入特征，从制度层面明确这个科学合理的预测的基础。在这个制度层面的明确上，基于通过收费的使用者的数量和增长趋势，国家和地方政府按照公益性确定的收费限额或是收费标准，明确得出的收入与项目公司本身建设成本以及为运营项目必须支付的固定成本与变动成本，在测算得出实现盈利的前提下，社会资本才有参与的最低可行性要求。这个原则性问题需要得到有效的内控制度的明确。

    因此，这个风险评估层面的内控方案落地上，最重点在于进入项目之前的估计与测算。内控制度层面，针对使用者付费ppp项目定价中涉及到的政府定价或政府指导价以及市场竞争定价两大类定价模式，需要在内控制度的检查层面列作最重要事项之一，并在内控检查层面，确保在项目进入之前做好制度规范的明确，确保项目公司针对使用者进行收费的服务价格能够涵盖成本和合理利润。

    （三）控制活动应对策略

    社会资本在确定参与项目并竞标成功之后，针对项目建设的工程造价等过程需要进行严格把关。因此，内控管理的实施层面，为确保ppp项目过程的可控性，内控制度要重点建设此类管控制度，明确相关流程，确保工程造价在合理范围和可控范围，避免由于监督管理失控导致的工程造价突破合理造价的上限。通过内控制度的有效实施，确保施工过程中社会资本参与时的合理利润，并为之后长周期的运营阶段分摊折旧成本等打下合理的基础。

    （四）信息与沟通应对策略

    在内控制度落实信息与沟通环节层面，这个内控制度的落地，一方面需要落實内控制度在法律和政策符合性的规定，另一方面需要落实价格调整机制下的规范性要求。在使用者付费ppp项目公司是否参与并决策阶段，内控制度从制度层面就需要加入社会资本对项目公司在运营环节可能需要的调价进行明确。在内部控制制度层面做好上述的规定，并在信息化系统和沟通层面打通沟通环节做好制度性的规范。同时，将信息沟通在制度层面做好落实，确保适用使用者付费ppp模式在材料价格、运营维护费用、劳动力价格及通货膨胀水平变化的影响下的调整及时性。同时，在此层面，在内控制度约束方面明确地方政府和社会资本各方承担项目公司市场运营风险的具体分解和要求。在内控制度的检查层面，结合制度要求，从检查ppp项目是否科学、合理角度，对社会资本预期实现的投资回报与风险合理分配等从信息化建设和内部沟通的内控制度角度进行有效的建设。

    （五）内部监督应对策略

    内部监督层面的内部控制制度建设和实操层面，对业务量的检查非常重要，需要在内控制度中重点明确，尤其需要明确针对业务量多寡来选择是否使用使用者付费ppp模式或采取其他模式，结合项目还需要进行有效的实地调查的内控制度的强制性规定。

    此外，内控制度层面还需要针对使用者收费是否具有操作可行性做明确规定，确保项目能采取有效的使用者付费模式，还能具备成本效益原则来落地。内控制度还需要结合项目编制合理的财务分析及时按期调整，并检查是否动态达到社会资本的合理的回本和合理回报的目标。最后，内控制度还需要结合项目实施过程中，对项目风险分配进行明确，确保项目按照财政部[2014]76号文、发改委[2014]2724号文规定的最有控制力一方承担进行有效落实。

    结语

    综上，结合ppp项目在使用者付费模式下，在明确内控各要素实施重点和操作策略基础上，不断结合项目特点，完善与优化内控标准体系建设，梳理内控风险化解的内控实施方案，确保使用者付费PPP项目有效且运作合法合规。

    参考文献：

    [1]? 张能鲲，赵兰芳，高岩.新时期医药企业内部控制实施方案探析[J].财务与会计，2019，（2）：79-80.

    [2]? 汪立鑫，左川，李苍祺.PPP项目是否提升了基础设施的产出效率？ [J].财政研究，2019，（1）：90-102.

    [责任编辑 柯 黎]

    收稿日期：2019-08-09

    作者简介：王志勇（1968-），男，辽宁人，高级会计师，从事财务管理、税务咨询研究;张能鲲（1976-），男，福建人，高级会计师，博士，从事产业经济学、工业投资与市场研究。