煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效评价与区域差异研究
曾贤刚 段存儒
摘要
选择16个煤炭资源枯竭型城市作为研究对象，构建了煤炭资源枯竭型城市绿色转型评价指标体系，运用熵值法进行绿色转型绩效评价，并通过聚类分析法对每一类城市绿色转型绩效结构进行比较分析。在研究中，将转型得分的变化率界定为转型速度，同时引入全国平均转型速度作为基准，对城市的转型速度进行了对比分析，并选取其中两座典型城市做了进一步的评价。结果表明：①不同城市之间绿色转型绩效差别很大，一些城市的绿色转型取得了比较明显的进展，相对而言有的城市转型效果不佳。②不同类型城市的经济转型绩效、社会转型绩效和环境转型绩效存在明显的不平衡，绿色转型绩效的结构差异与各个城市转型路径的选择密切相关。③从经济转型速度来看，除了辽源之外其他城市都低于全国平均增长速度；从社会转型速度来看，所有城市的社会转型速度都低于全国的平均水平；从环境转型速度来看，各个城市差异较大，有半数城市环境转型速度好于全国平均水平。④综合来看，仅有枣庄、焦作、韶关绿色转型速度快于全国平均速度，这说明煤炭资源枯竭型城市在绿色转型进程中普遍较慢；从煤炭资源枯竭型城市内部对比看，枣庄综合转型速度最高，转型相对最快，而阜新、抚顺、双鸭山转型速度弱于其他城市最多，显示出转型相对较慢。基于上述结果，本文对中国煤炭资源枯竭型城市的绿色转型提出以下三点建议：①找准城市定位，发扬自身优势。②政府为城市转型需要提供充分的政策和资金支持。③城市应逐步地推进转型，尽量减少转型对城市发展带来的冲击。
关键词煤炭资源枯竭型城市；绿色转型；熵值法；聚类分析
中图分类号F062.1
文献标识码A文章编号1002-2104（2018）07-0127-09DOI：10.12062/cpre.20180304
在工业化的初期，以煤炭为支柱产业的新兴资源城市不断出现。但过度开发、地下采空使得这类城市目前正面临资源耗竭、生态退化和大量污染的困境，经济发展陷入停滞，同时带来了严重的社会问题。为增强城市的可持续发展能力并改善当地人民生活质量，煤炭资源枯竭型城市的绿色转型已经迫在眉睫。当前与煤炭资源枯竭型城市转型直接相关的文献还较少，但是国内外都对资源型城市转型问题进行了广泛研究。Papyrakis[1]认为自然资源对经济增长负面的间接影响超过了正面的直接影响。Tonts[2]认为对资源的依赖往往使得城市转向对资源的单一利用，多元化的发展相对较难。方杏村等[3]利用数据包络分析模型对我国23个资源衰退城市的经济转型效率进行了测算，认为我国目前资源城市转型效率不高。许亚宣等[4]基于中国城市绿色发展指数，对中原经济区资源环境的绩效进行了评价。杨显明等[5]运用熵值法评估了10年来淮北市的转型绩效，认为生态和社会转型贡献最大。孙威等[6]利用DEA及Malmquist生产率指数分析了我国资源城市的转型效率，发现达到综合效率最优的城市较少，规模效率是转型最主要的影响因素。王学军等[7]利用TOPSIS评价模型对焦作市进行了低碳转型评价。我国目前已经公布了69座资源枯竭型城市，其中和煤炭相关的资源枯竭型城市有38个。本文从中筛选出16个地级市作为研究对象，分别为萍鄉市、乌海市、抚顺市、阜新市、七台河市、鹤岗市、辽源市、枣庄市、新余市、焦作市、韶关市、铜川市、石嘴山市、淮北市、白山市、双鸭山市。由于2006年到2010年为我国“十一五”规划实行时间，2011年到2015年为“十二五”规划实行时间，考虑到中国城市发展特质与阶段是和国家规划紧密联系的，因此选取2006到2015年这两个五年规划期作为评价经济转型的时间跨度。在此基础上，笔者通过构建针对煤炭资源枯竭型城市的评价指标，以期对中国煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效进行评价，并研究区域间转型绩效的差异性。
1评价指标体系和方法
1.1指标体系构建
根据《全国资源城市可持续发展规划》（2013—2020），结合煤炭资源枯竭型城市的发展特征，依据绿色转型理论和可持续发展理论，本文建立了煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效评价指标体系，具体如表1所示。
指标体系中的数据来源于2006年到2015年间的中国城市统计年鉴、中国城市建设统计年鉴、中国区域经济统计年鉴以及16个目标城市的城市统计年鉴。
经济转型指标体系主要用于评价煤炭资源枯竭型城市在经济方面转型的效果。根据产业结构理论和生命周期理论，煤炭资源枯竭型城市的经济转型主要是对于主导产业的调整，即在政府的干预和资金投入下，使得产业进入新的周期，经济恢复发展。因而在评价经济转型时，需要对经济的结构做重点的评价，以反映煤炭资源枯竭型城市主导产业的切换；此外，还需要评价政府的投入状况，以显示政府对于产业结构转型所做的努力；同时需要评价经济发展的状态，度量出转型后经济发展的水平有无改观。所以对于煤炭资源枯竭型城市经济转型效果的衡量可以分为三个二级指标：经济状态指标、产业结构指标和经济转型投入指标。
社会转型指标体系主要用于评价煤炭资源枯竭型城市在转型过程中社会发展状况的变化。在可持续发展理论中，社会的向好发展意味着整体社会不仅发展而且更加公平和谐，即在城市发展加快，人民生活水平有所提高的同时，社会阶层结构也有所改善。目前规划中的社会评价指标主要反映的是收入水平和生活环境水平，即人们的生活水平的变化。因此需要对规划进行扩充，建立三个二级指标：生活水平指标、社会结构指标、城市发展指标。型要实现的是实现经济与环境的协调发展，在发展中加强对于环境的保护，减少对环境破坏和消耗。因而评价环境转型时，在对规划中的对资源消耗和污染减排的衡量指标的基础上，还应当引入环境污染排放作为评价环境转型状况的补充，建立了三个二级指标：资源消耗指标、环境污染指标、污染治理指标。
1.2评价方法
1.2.1熵值法
本文采取熵值法对煤炭资源枯竭型城市经济转型绩效进行评价。熵值法就是根据信息熵的大小对信息不确定性进行度量。熵值法具有客观赋权的作用，其根据指标相对整体的变化来决定指标权重，信息熵值越小，说明信息量越多，其在评价中起到的作用就越大，权重也就越大。在综合评价方法中，通过将熵值法得出的权重相应和标准化的指标相乘，就可以得出相应指标的综合得分。
如果我们需要对某个煤炭资源枯竭型城市近m年的转型的效果进行评价，评价指标体系将由n个具体指标构成，那么对该城市的评价就形成了一个包含m个样本和n个评价指标的转型效果评价问题。据此建立模型：
评价矩阵为X=（xij）m×n，其中i=1，2，…，m；j=1，2，…，n。
在模型的实际运用中，各评价指标都具有各自不同的贡献特征，对于工资水平、人均GDP等正向指标来说，其数值越大越优，称为正向指标；而对于煤炭就业依存度、煤炭产出依存度这类负向指标来说，其数值越小越优，称为反向指标。为了能够消除各指标量纲方面的差异，用可比的数值来描述煤炭资源枯竭型城市发展状况的优劣，本文在运用模型进行评价之前对原始数据做归一化，将原始数据转化为同级的、正向的、无量纲的标准数据。此外，为了避免求熵值时对数的无意义，數据统一平移一个单位。
对于正向指标：
yij=xij-min xjmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）
对于反向指标：
yij=max xij-xijmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）
将归一化后的数据表示成Pij。
下一步是计算指标熵值：
Hj=-1/lnm∑nj=1PijlnPij（1≤j≤n）
在得出熵值后，根据熵值计算指标权重：
ωj=（1-Hj）/∑nj=1（1-Hj）
ωj必须满足以下条件：
∑nj=1 ωj=1且0≤ωj≤1
由指标权重矩阵和归一化矩阵，可以算出绿色转型绩效得分的归一化加权矩阵。
V=（Vij）m×n=（ωjYij）m×n
根据最终转型绩效的评价得分得出16个煤炭资源枯竭型城市10年以来的转型情况，分析转型变动趋势[8]。
得分的变化反映出的煤炭资源枯竭型城市各方面在时间进程中转型的绩效，对于城市自身来说，得分变化越快说明了城市转型后的表现更好，显示转型效果也越好。根据得分与转型表现的联系，我们可以将一定时间内转型绩效得分的平均年度变化率定义为绿色转型速度，并可以按照一定时间段对城市绿色转型绩效得分进行分解。
转型速度为：
S=1/ΔmVm2-Vm1-1
1.2.2聚类分析法
根据不同个体的特点，将性质较为接近的个体归为一类，可使同一类别中的个体呈现高度同质性[9]。通过聚类分析法对16座城市进行分类，从而对我国不同类型煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效进行更清晰的观察。
在固定年份下，对指标加权后的得分值Ckj进行多要素聚类分析，其代表第k座城市第j项一级指标的绩效得分。
Ckj=Zkj·Wj（k=1，2，…，16；j=1，2，3）
其中，Zkj表示第k座城市第j项一级指标的绩效得分，Wj表示第j项一级指标的权重。为了衡量各个城市之间的接近度，计算欧式距离，运用组间联接法进行聚类分析。
2煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效评价
2.1总体评价
将上述16座城市2006年至2015年的指标数据，按照经济转型、社会转型、环境约束的分类分别运用MATLAB进行熵值法运算，可以得到各个指标的权重，进而得出各城市绿色转型绩效得分（见表2）。
表2将各城市按照2015年的转型绩效得分降序排列。由表2可见，枣庄市2015年绩效得分最高，达到了5.655；焦作、韶关的转型绩效得分也较高，均在5.59分以上；乌海、淮北的转型绩效得分也在5.5以上，说明在绿色转型方面也有比较明显的进展。相对而言，双鸭山、鹤岗2015年的得分是最低的，说明仍需继续增强绿色转型驱动力。并且，得分最低的鹤岗与得分最高的枣庄之间的差距达到0.742，体现出不同城市之间绿色转型绩效差别是很大的。
另外，由各个城市转型前后得分排名的变化情况可知，枣庄市在2006年时转型绩效在16城市中排名最末，
但是2015年已经跃升至头名，绿色转型成效十分明显。此外，焦作市、韶关市相对于2006年来看，绿色转型同样取得较大进步。乌海市在2006年时绩效得分排名第一，至2015年虽然排名略有下降，但依然维持在前列。而阜新市与2006年相比排名下降12名，相对而言转型效果不佳。鹤岗市在2006年排名第13，到2015年则排名第16，转型尚未取得明显成效。
2.2聚类分析
采用组间联接法对上述16城市2015年的一级指标加权后的得分进行多要素聚类分析。选择距离10，将16座城市分为四类（见图1）。计算各类城市各一级指标平均得分，并作出相应雷达图（见图2）。
第一类城市为焦作、新余、韶关、石嘴山、抚顺。此类城市的特点是经济、社会和环境指标对转型绩效的贡献较为平均，雷达图接近呈现正三角形，环境指标得分在其中相对稍弱。这表明此类城市的转型绩效主要是通过推动经济增长、增加财政收入、加大转型投入、促进城市化和提升就业来实现的，同时推进污染排放治理、环境质量改善的相应政策措施也起到了一定效果。而且，与其他几类城市对比来看，第一类城市的社会转型指标得分最高，这说明这类城市的基础设施建设、社会保障体系和城市化水平相对处于较高水平。譬如，焦作市推进开通郑焦城际、连通郑州航空港等加强城市交通建设的措施，力图实现与河
南省首位城市郑州的对接，有力地促进了城市转型的进度。
第二类城市为枣庄、乌海、萍乡、铜川、阜新、辽源。这类城市经济指标得分好于第一类，环境指标得分与第一类相似，但社会指标得分远低于第一类。这表明尽管这类城市正逐步实现产业结构的调整和驱动力的更新，但由于转型带来的社会问题也依然存在。原有煤炭行业的人力资
本可能不符合新型接续产业的需求，由此产生的失业以及原有煤城的基础设施建设不到位等问题，共同导致了较低的社会转型得分[10]。在此类城市中也有两种分类：以枣庄、乌海、萍乡为代表的转型速度较快的城市和以阜新、铜川、辽源为代表的转型速度较慢的城市。参考表1可以看出，枣庄市等第一分类城市转型绩效得分的提升相对比较明显，但阜新市等第二分类城市则提升不显著。但由于相似的绿色转型绩效结构，他们依然被同样归为第二大类城市。
第三类城市为淮北。这类城市的特点是经济转型绩效远高于其他三类，但环境和社会转型得分与经济相比都较低，其中环境得分更是四组最低。这与淮北市转型路径选择有关。淮北市选择的是依托原有煤电产业，延伸产业链、运用高新技术改进传统工业的思路，与此同时加快建设新矿区以延长采掘业周期。因此在转型带来经济增长动力的同时，资源开发带来的環境成本没有降低，而且基础设施建设重视程度不足，这些原因使淮北市环境转型绩效得分不高。
第四类城市为白山、七台河、鹤岗、双鸭山。这类城市环境转型绩效得分高于其他三组，但经济和社会转型得分在四组中是最差的。这其中有两方面原因：第一是转型路径的选择，在这四座城市的转型路径选择中，旅游业等现代服务业的发展占据重要地位，白山市依托长白山、双鸭山市围绕双鸭山等山体绿核、鹤岗依托界江旅游、七台河建设“森林城市”等，旅游业的发展要求环境的改善。第二是原有经济水平相对不高。而建设现代服务业是一个必须使经济增长与煤炭产业逐渐脱钩的长期过程，在经济基础相对有限的情况下，实现在环境转型的同时经济和社会的转型，是不太可能在短期体现出来的[11]。
3煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效动态
3.1整体趋势分析
计算各城市每年各一级指标得分进行平均，并对绿色转型总体得分在各指标上进行平均，做图3。可以看出，各城市一级指标得分整体呈现上升趋势，说明总体来看我国煤炭资源枯竭型城市转型绩效明显增加。在前5年各个城市的环境转型得分显著高于经济和社会转型得分，而后5年经济和社会转型得分则高于环境转型得分。这主要是由于环境转型得分出现了一次十分明显的波动。在三个指标中，社会转型得分提升最为明显，增幅达到53.2%，经济转型增幅也达到46.2%。相对来说环境转型进展最为缓慢，得分增幅仅有27.9%。
3.2城市绿色转型速度差异分析
煤炭资源枯竭型城市绿色转型的目的就是解决目前发展所遇到的问题，使得城市能够恢复发展，在经济、社会和环境的各项指标接近甚至超越其他非资源依赖型城市。因此在对比煤炭资源枯竭型城市转型状况时，不应当仅仅在煤炭资源枯竭型城市之间进行转型速度对比，而需要引入城市发展和转型的一般情况作为基准分析。
因此本文将全国各城市的数据代入到指标体系及模型中，并求出转型的绩效得分及转型速度，以此作为“十一五”及“十二五”这十年间全国城市转型的平均速度，并作为煤炭资源枯竭型城市转型速度的评价基准进行对比分析。
通过采用全国各个城市的平均转型速度，可以消弭城市间不同特质的影响，其速度代表了社会整体发展和转型的趋势，也代表了不存在明显的经济结构劣势和生态环境约束的情况下，经济、社会和环境的改善所能到达到的一般水平。
作为转型的一般情况来说，全国平均情况下的转型
是出于正常发展的需求，和煤炭资源枯竭型城市相比，在转型的力度上和紧迫性上都是较弱的，煤炭相关的指标也不会有大幅的变动。因此在使用全国城市平均转型速度与煤炭资源枯竭型城市进行对比时，全国城市的转型速度应当是作为煤炭资源枯竭型城市转型速度的下限，即若煤炭资源枯竭型城市转型速度高于全国转型速度，则说明其处于正常的发展和转型进程中，未来能够逐渐接近普通城市，实现经济的正常发展。若煤炭资源枯竭型城市转型的转型速度低于全国转型速度，则说明其转型明显过慢，与普通城市经济间的差距将会越来越大。
将各个城市的绿色转型速度进行分解，并对比全国平均速度，结果见表3～表6。
在经济转型方面，除了辽源之外其他城市的经济转型速度都低于全国平均增长速度，这一方面显示出的是煤炭资源枯竭型城市在十年间经济转型明显较慢。出现这种情况的原因可能在于煤炭资源枯竭型城市过度依赖在产业生命周期中已经陷入衰退期的煤炭行业，煤炭行业的整体亏损使得城市的经济发展缺少向上的动力，也导致经济转型速度受到经济发展的停滞的拖累；同时发展新兴产业以实现经济发展与煤炭资源脱钩的过程需要大量的资金投入和时间，这也会导致经济转型速度不快。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄市和辽源经济转型速度较快，而白山、阜新、抚顺、双鸭山等城市经济转型速度明显低于其他城市。
从社会转型速度来看，所有煤炭资源枯竭型城市的社会转型速度都低于全国的平均水平。这表明煤炭资源枯竭型城市的社会转型明显过慢。这主要是由于在煤炭资源枯竭型城市经济转型的过程中，产业结构调整导致企业的破产倒闭，大量的工人下岗、返贫。同时人民生活环境受到采煤沉陷区的影响，居民生活环境迟迟难以改善，也降低了社会转型的速度。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄和焦作转型速度较高，而鹤岗转型则明显慢于其他城市，在“十二五”期间鹤岗社会转型的得分甚至出现了下降，这显示出其社会转型较慢。
从环境转型速度来看，各个城市差异较大，有半数城市环境转型速度快于全国平均水平，说明此类煤炭资源枯竭型城市的环境转型处于正常进程中，而另一半的环境转型则相对较慢。环境转型表现相对较好的原因是因为煤炭资源衰竭情况下，煤炭资源枯竭型城市对煤炭产业退出的尝试会明显降低煤炭资源的消耗量，同时对原有粗放发展方式进行改革的过程中环境污染的排放也有所减少，使得煤炭资源枯竭型城市的环境转型绩效增长相对较快。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄、焦作、白山、韶关转型环境速度较快；阜新、铜川环境转型速度明显低于其他城市，特别是阜新，十年间环境质量的改善趋于停滞，环境转型效果不明显。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄市综合转
型速度最高，转型相对最快；阜新、抚顺、双鸭山转型速度弱于其他城市最多，表明其转型相对较慢。
3.3典型个案分析
3.3.1枣庄市转型特征分析
枣庄市之所以能在绿色转型过程中取得较好的效果，主要是因为其具有以下转型特征。第一，延长产业链条，发展煤化工。枣庄在煤炭资源陷入枯竭后，开始着力于延长产业链长度，并且大力开发煤化工产品，将产业从低附加值的采掘业逐步延长至向高附加值的煤化工业。目前，煤化工的产业占比在枣庄市的产业结构不断提升，煤化工产业也初具规模，成为了国家规划的7个煤化工基地之一，其主要的产品甲醇、醋酸等产能位居全国前列，有望成为千亿级别的产业集群。第二，明确城市规划方向，大力发展接续产业。枣庄市除了大力发展煤化工之外，在后续产业的选择上也遍地开花，在《西部经济隆起带发展规划》的指引下，枣庄市以化工和装备两个千亿产业集群带动，进一步发展传统产业模式，将煤电、建材、纺织服装、橡胶轮胎、食品、造纸这6个传统的产业，打造成产业收入超过500亿元集群，同时另一方面也不忘推动产业升级，将新医药、新能源、新材料、新信息、节能环保产业这五个新兴产业发展成为营收超过300亿元的新兴产业支柱。目前，枣庄非煤产业增加值高达88%，从事煤炭产业的职工比例从27%下降到了17%，以往的煤炭主导的产业结构已经彻底转变。第三，以台儿庄古城为核心，发展以旅游业为主导的第三产业。枣庄市政府组织筹资，重建古城，在政府积极的推广和宣传配合下，带动了枣庄市旅游业的迅速发展。在旅游业的积极带动下，枣庄市第三产业占GDP比例从27%升至39.7%，明显扭转了枣庄重工业城市的定位。第四，实施棚户区及沉陷区改造项目。政府将原本的政府全资修建棚改工程的思路，改为政府出资、融资和招商投资共用的方式，将市场手段纳入到了棚户区改造中来，并将棚户区改造纳入到城市规划中去，预计在2020年就能基本完成所有棚户区改造项目。在环境改造和民生工程实施后，枣庄市的环境有了明显的改善，十年间人均公园面积和道路面积基本翻番，城市人口有较大的增长，社会明显向好发展。
3.3.2阜新市转型特征分析
阜新市绿色转型相对较慢，与其转型特征也有十分密切的关联。阜新市转型主要特征如下。第一，产业转型失利。阜新市支柱产业是煤炭和发电，煤电工业产值超过全市工业总量的70%。在十年的转型过程，阜新尝试发展了多种替代产业，但是未能确立主导产业，接续产业发展薄弱。2015年阜新市依旧有超过20%的人口直接从事煤炭产业，表明其产业结构未摆脱对于煤炭相关产业的依赖。第二，社会问题突出。产业周期的下行叠加产业转型的不明确使得阜新经济增长受到制约，到2015年，阜新GDP增长率已经降至负值，较上年减少6%。产业调整带来的企业破产又增加了失业，降低市民生活水平。2015年阜新市的最低生活保障人口占城市居民的17%，远高于辽宁省平均水平。第三，环境压力巨大。由于经济的滑坡，阜新市政府难以筹措有效的资金进行沉陷区改造，城市环境破坏严重。
4结论和建议
由于煤炭行业的外部性和煤炭资源的不可再生性，实现煤炭资源枯竭型城市绿色转型是该类城市发展的重要目标。根据本文的评价结果，可以得出以下结论。①煤炭资源枯竭型城市绿色转型目前还处于初级阶段，虽然已经取得一定成效，但各个城市间转型绩效差距明显，转型速度普遍不快。②基于聚类分析结果可以看到，不同类型城市之间具有非常明显的转型结构和绩效差异，这与各个城市转型路径选择有着十分密切的联系。③煤炭资源枯竭型城市的各项问题还没有得到完全解决，城市发展过程中产业结构不协调、经济发展停滞、社会矛盾突出、环境恶化等问题依然严峻，绿色转型还存在较多障碍。
要使城市能够在生态环境约束条件下实现最大限度的发展，就需要持续推进绿色转型进程。为了确保绿色转型的顺利实现，本文提出如下建议：
（1）找准城市定位，发扬自身优势。煤炭资源枯竭型城市绿色转型时，需要政府站在城市发展的战略高度，发掘城市自身的优势，找准城市的定位。我国各个煤炭资源枯竭型城市分布较为分散，虽然目前面临的环境、社会和经济问题是类似的，但是由于自身区位、经济特征、资源禀赋的不同，其经济转型的破局方式也有所差异。要实现城市绿色转型，政府应当立足于城市自身优势，首先要了解目前城市的产业特征，可以从有一定基础的产业中选择煤炭的接续产业，为城市的发展和转型提供持续动力。
（2）政府提供充分的政策和资金支持。在绿色转型的过程中，存在着市场、制度、环境等各方面的阻力。要实现城市的转型，就要求政府提供政策和资金的双重支持。从政策方面来看，在煤炭产业退出的过程中，需要政府对煤炭企业进行引导和干预，对于不符合要求的采煤企业，坚决予以关停。从而实现煤矿的去产能，并且推动优质煤炭产能的兼并与重组。同时政府需要加大对于新兴产业的扶持，给予新兴产业税收、土地等各方面优惠，降低其发展门槛，通过宏观规划、开设工业园区、积极招商引资和项目建设等政府手段，吸引外来投资，承接产业转移，加快新兴产业的发展进程，早日实现产业结构中主导产业的替代和切换。从资金方面来看，煤炭资源枯竭型城市应当将转型项目纳入到政府预算和收支中去，调动政府的财政力量，分别以垫息、贴息、资本金投入、无偿资助等方式調整资金的供给范围和方式，为转型项目设立综合治理、基础设施建设已经产业转型升级的专项资金，对接续产业和新兴产业给予财政资金的补贴和支持。在发挥政府本身的力量之外，政府还可以积极调动社会资本为经济转型贡献力量，对于大型的需要建设的基础设施，政府可以通过PPP等方式进行社会融资，为转型提供资金支持。对于大型的城市改造和公共项目，政府可以借助金融体系，发行政府债券和城市改造专项债券，实现政府和金融体系、社会资本的有效对接，为城市转型提供资金保障。
（3）逐步推进转型，减少转型冲击。由于经济的转型势必带来旧产业的衰落和企业的退出，转型政策的实施往往以大量劳动力的下岗和经济的衰退为代价，如果不能快速建立新的经济模式，会使得城市明显陷入衰败，社会剧烈波动。因此，对于社会稳定差、产业基础羸弱的城市来说，要逐步推进过渡政策，一步步实现转型。渐进式的转型意味着对难以维系的煤炭企业，不要一次性关停，而是逐步减少采煤行业的企业和就业人数，妥善处置好下岗职工和破产企业，建立好完善的再就业制度，积极将煤炭产业人员分散到其他行业中去，同时在产业转移的进程中也应当进一步拉长采煤产业链的链条，逐步进行产业结构改革和转移，缓冲产业调整的冲击。这种转型方式速度相对较慢，但是从长期来看相对有效。对于社会稳定度高，产业基础丰厚的城市来说，良好的产业基础能够在产业结构调整中缩短产业替代的时间，促使新的主导产业迅速发展。
（编辑：李琪）
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摘要
选择16个煤炭资源枯竭型城市作为研究对象，构建了煤炭资源枯竭型城市绿色转型评价指标体系，运用熵值法进行绿色转型绩效评价，并通过聚类分析法对每一类城市绿色转型绩效结构进行比较分析。在研究中，将转型得分的变化率界定为转型速度，同时引入全国平均转型速度作为基准，对城市的转型速度进行了对比分析，并选取其中两座典型城市做了进一步的评价。结果表明：①不同城市之间绿色转型绩效差别很大，一些城市的绿色转型取得了比较明显的进展，相对而言有的城市转型效果不佳。②不同类型城市的经济转型绩效、社会转型绩效和环境转型绩效存在明显的不平衡，绿色转型绩效的结构差异与各个城市转型路径的选择密切相关。③从经济转型速度来看，除了辽源之外其他城市都低于全国平均增长速度；从社会转型速度来看，所有城市的社会转型速度都低于全国的平均水平；从环境转型速度来看，各个城市差异较大，有半数城市环境转型速度好于全国平均水平。④综合来看，仅有枣庄、焦作、韶关绿色转型速度快于全国平均速度，这说明煤炭资源枯竭型城市在绿色转型进程中普遍较慢；从煤炭资源枯竭型城市内部对比看，枣庄综合转型速度最高，转型相对最快，而阜新、抚顺、双鸭山转型速度弱于其他城市最多，显示出转型相对较慢。基于上述结果，本文对中国煤炭资源枯竭型城市的绿色转型提出以下三点建议：①找准城市定位，发扬自身优势。②政府为城市转型需要提供充分的政策和资金支持。③城市应逐步地推进转型，尽量减少转型对城市发展带来的冲击。
关键词煤炭资源枯竭型城市；绿色转型；熵值法；聚类分析
中图分类号F062.1
文献标识码A文章编号1002-2104（2018）07-0127-09DOI：10.12062/cpre.20180304
在工业化的初期，以煤炭为支柱产业的新兴资源城市不断出现。但过度开发、地下采空使得这类城市目前正面临资源耗竭、生态退化和大量污染的困境，经济发展陷入停滞，同时带来了严重的社会问题。为增强城市的可持续发展能力并改善当地人民生活质量，煤炭资源枯竭型城市的绿色转型已经迫在眉睫。当前与煤炭资源枯竭型城市转型直接相关的文献还较少，但是国内外都对资源型城市转型问题进行了广泛研究。Papyrakis[1]认为自然资源对经济增长负面的间接影响超过了正面的直接影响。Tonts[2]认为对资源的依赖往往使得城市转向对资源的单一利用，多元化的发展相对较难。方杏村等[3]利用数据包络分析模型对我国23个资源衰退城市的经济转型效率进行了测算，认为我国目前资源城市转型效率不高。许亚宣等[4]基于中国城市绿色发展指数，对中原经济区资源环境的绩效进行了评价。杨显明等[5]运用熵值法评估了10年来淮北市的转型绩效，认为生态和社会转型贡献最大。孙威等[6]利用DEA及Malmquist生产率指数分析了我国资源城市的转型效率，发现达到综合效率最优的城市较少，规模效率是转型最主要的影响因素。王学军等[7]利用TOPSIS评价模型对焦作市进行了低碳转型评价。我国目前已经公布了69座资源枯竭型城市，其中和煤炭相关的资源枯竭型城市有38个。本文从中筛选出16个地级市作为研究对象，分别为萍鄉市、乌海市、抚顺市、阜新市、七台河市、鹤岗市、辽源市、枣庄市、新余市、焦作市、韶关市、铜川市、石嘴山市、淮北市、白山市、双鸭山市。由于2006年到2010年为我国“十一五”规划实行时间，2011年到2015年为“十二五”规划实行时间，考虑到中国城市发展特质与阶段是和国家规划紧密联系的，因此选取2006到2015年这两个五年规划期作为评价经济转型的时间跨度。在此基础上，笔者通过构建针对煤炭资源枯竭型城市的评价指标，以期对中国煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效进行评价，并研究区域间转型绩效的差异性。
1评价指标体系和方法
1.1指标体系构建
根据《全国资源城市可持续发展规划》（2013—2020），结合煤炭资源枯竭型城市的发展特征，依据绿色转型理论和可持续发展理论，本文建立了煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效评价指标体系，具体如表1所示。
指标体系中的数据来源于2006年到2015年间的中国城市统计年鉴、中国城市建设统计年鉴、中国区域经济统计年鉴以及16个目标城市的城市统计年鉴。
经济转型指标体系主要用于评价煤炭资源枯竭型城市在经济方面转型的效果。根据产业结构理论和生命周期理论，煤炭资源枯竭型城市的经济转型主要是对于主导产业的调整，即在政府的干预和资金投入下，使得产业进入新的周期，经济恢复发展。因而在评价经济转型时，需要对经济的结构做重点的评价，以反映煤炭资源枯竭型城市主导产业的切换；此外，还需要评价政府的投入状况，以显示政府对于产业结构转型所做的努力；同时需要评价经济发展的状态，度量出转型后经济发展的水平有无改观。所以对于煤炭资源枯竭型城市经济转型效果的衡量可以分为三个二级指标：经济状态指标、产业结构指标和经济转型投入指标。
社会转型指标体系主要用于评价煤炭资源枯竭型城市在转型过程中社会发展状况的变化。在可持续发展理论中，社会的向好发展意味着整体社会不仅发展而且更加公平和谐，即在城市发展加快，人民生活水平有所提高的同时，社会阶层结构也有所改善。目前规划中的社会评价指标主要反映的是收入水平和生活环境水平，即人们的生活水平的变化。因此需要对规划进行扩充，建立三个二级指标：生活水平指标、社会结构指标、城市发展指标。型要实现的是实现经济与环境的协调发展，在发展中加强对于环境的保护，减少对环境破坏和消耗。因而评价环境转型时，在对规划中的对资源消耗和污染减排的衡量指标的基础上，还应当引入环境污染排放作为评价环境转型状况的补充，建立了三个二级指标：资源消耗指标、环境污染指标、污染治理指标。
1.2评价方法
1.2.1熵值法
本文采取熵值法对煤炭资源枯竭型城市经济转型绩效进行评价。熵值法就是根据信息熵的大小对信息不确定性进行度量。熵值法具有客观赋权的作用，其根据指标相对整体的变化来决定指标权重，信息熵值越小，说明信息量越多，其在评价中起到的作用就越大，权重也就越大。在综合评价方法中，通过将熵值法得出的权重相应和标准化的指标相乘，就可以得出相应指标的综合得分。
如果我们需要对某个煤炭资源枯竭型城市近m年的转型的效果进行评价，评价指标体系将由n个具体指标构成，那么对该城市的评价就形成了一个包含m个样本和n个评价指标的转型效果评价问题。据此建立模型：
评价矩阵为X=（xij）m×n，其中i=1，2，…，m；j=1，2，…，n。
在模型的实际运用中，各评价指标都具有各自不同的贡献特征，对于工资水平、人均GDP等正向指标来说，其数值越大越优，称为正向指标；而对于煤炭就业依存度、煤炭产出依存度这类负向指标来说，其数值越小越优，称为反向指标。为了能够消除各指标量纲方面的差异，用可比的数值来描述煤炭资源枯竭型城市发展状况的优劣，本文在运用模型进行评价之前对原始数据做归一化，将原始数据转化为同级的、正向的、无量纲的标准数据。此外，为了避免求熵值时对数的无意义，數据统一平移一个单位。
对于正向指标：
yij=xij-min xjmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）
对于反向指标：
yij=max xij-xijmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）
将归一化后的数据表示成Pij。
下一步是计算指标熵值：
Hj=-1/lnm∑nj=1PijlnPij（1≤j≤n）
在得出熵值后，根据熵值计算指标权重：
ωj=（1-Hj）/∑nj=1（1-Hj）
ωj必须满足以下条件：
∑nj=1 ωj=1且0≤ωj≤1
由指标权重矩阵和归一化矩阵，可以算出绿色转型绩效得分的归一化加权矩阵。
V=（Vij）m×n=（ωjYij）m×n
根据最终转型绩效的评价得分得出16个煤炭资源枯竭型城市10年以来的转型情况，分析转型变动趋势[8]。
得分的变化反映出的煤炭资源枯竭型城市各方面在时间进程中转型的绩效，对于城市自身来说，得分变化越快说明了城市转型后的表现更好，显示转型效果也越好。根据得分与转型表现的联系，我们可以将一定时间内转型绩效得分的平均年度变化率定义为绿色转型速度，并可以按照一定时间段对城市绿色转型绩效得分进行分解。
转型速度为：
S=1/ΔmVm2-Vm1-1
1.2.2聚类分析法
根据不同个体的特点，将性质较为接近的个体归为一类，可使同一类别中的个体呈现高度同质性[9]。通过聚类分析法对16座城市进行分类，从而对我国不同类型煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效进行更清晰的观察。
在固定年份下，对指标加权后的得分值Ckj进行多要素聚类分析，其代表第k座城市第j项一级指标的绩效得分。
Ckj=Zkj·Wj（k=1，2，…，16；j=1，2，3）
其中，Zkj表示第k座城市第j项一级指标的绩效得分，Wj表示第j项一级指标的权重。为了衡量各个城市之间的接近度，计算欧式距离，运用组间联接法进行聚类分析。
2煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效评价
2.1总体评价
将上述16座城市2006年至2015年的指标数据，按照经济转型、社会转型、环境约束的分类分别运用MATLAB进行熵值法运算，可以得到各个指标的权重，进而得出各城市绿色转型绩效得分（见表2）。
表2将各城市按照2015年的转型绩效得分降序排列。由表2可见，枣庄市2015年绩效得分最高，达到了5.655；焦作、韶关的转型绩效得分也较高，均在5.59分以上；乌海、淮北的转型绩效得分也在5.5以上，说明在绿色转型方面也有比较明显的进展。相对而言，双鸭山、鹤岗2015年的得分是最低的，说明仍需继续增强绿色转型驱动力。并且，得分最低的鹤岗与得分最高的枣庄之间的差距达到0.742，体现出不同城市之间绿色转型绩效差别是很大的。
另外，由各个城市转型前后得分排名的变化情况可知，枣庄市在2006年时转型绩效在16城市中排名最末，
但是2015年已经跃升至头名，绿色转型成效十分明显。此外，焦作市、韶关市相对于2006年来看，绿色转型同样取得较大进步。乌海市在2006年时绩效得分排名第一，至2015年虽然排名略有下降，但依然维持在前列。而阜新市与2006年相比排名下降12名，相对而言转型效果不佳。鹤岗市在2006年排名第13，到2015年则排名第16，转型尚未取得明显成效。
2.2聚类分析
采用组间联接法对上述16城市2015年的一级指标加权后的得分进行多要素聚类分析。选择距离10，将16座城市分为四类（见图1）。计算各类城市各一级指标平均得分，并作出相应雷达图（见图2）。
第一类城市为焦作、新余、韶关、石嘴山、抚顺。此类城市的特点是经济、社会和环境指标对转型绩效的贡献较为平均，雷达图接近呈现正三角形，环境指标得分在其中相对稍弱。这表明此类城市的转型绩效主要是通过推动经济增长、增加财政收入、加大转型投入、促进城市化和提升就业来实现的，同时推进污染排放治理、环境质量改善的相应政策措施也起到了一定效果。而且，与其他几类城市对比来看，第一类城市的社会转型指标得分最高，这说明这类城市的基础设施建设、社会保障体系和城市化水平相对处于较高水平。譬如，焦作市推进开通郑焦城际、连通郑州航空港等加强城市交通建设的措施，力图实现与河
南省首位城市郑州的对接，有力地促进了城市转型的进度。
第二类城市为枣庄、乌海、萍乡、铜川、阜新、辽源。这类城市经济指标得分好于第一类，环境指标得分与第一类相似，但社会指标得分远低于第一类。这表明尽管这类城市正逐步实现产业结构的调整和驱动力的更新，但由于转型带来的社会问题也依然存在。原有煤炭行业的人力资
本可能不符合新型接续产业的需求，由此产生的失业以及原有煤城的基础设施建设不到位等问题，共同导致了较低的社会转型得分[10]。在此类城市中也有两种分类：以枣庄、乌海、萍乡为代表的转型速度较快的城市和以阜新、铜川、辽源为代表的转型速度较慢的城市。参考表1可以看出，枣庄市等第一分类城市转型绩效得分的提升相对比较明显，但阜新市等第二分类城市则提升不显著。但由于相似的绿色转型绩效结构，他们依然被同样归为第二大类城市。
第三类城市为淮北。这类城市的特点是经济转型绩效远高于其他三类，但环境和社会转型得分与经济相比都较低，其中环境得分更是四组最低。这与淮北市转型路径选择有关。淮北市选择的是依托原有煤电产业，延伸产业链、运用高新技术改进传统工业的思路，与此同时加快建设新矿区以延长采掘业周期。因此在转型带来经济增长动力的同时，资源开发带来的環境成本没有降低，而且基础设施建设重视程度不足，这些原因使淮北市环境转型绩效得分不高。
第四类城市为白山、七台河、鹤岗、双鸭山。这类城市环境转型绩效得分高于其他三组，但经济和社会转型得分在四组中是最差的。这其中有两方面原因：第一是转型路径的选择，在这四座城市的转型路径选择中，旅游业等现代服务业的发展占据重要地位，白山市依托长白山、双鸭山市围绕双鸭山等山体绿核、鹤岗依托界江旅游、七台河建设“森林城市”等，旅游业的发展要求环境的改善。第二是原有经济水平相对不高。而建设现代服务业是一个必须使经济增长与煤炭产业逐渐脱钩的长期过程，在经济基础相对有限的情况下，实现在环境转型的同时经济和社会的转型，是不太可能在短期体现出来的[11]。
3煤炭资源枯竭型城市绿色转型绩效动态
3.1整体趋势分析
计算各城市每年各一级指标得分进行平均，并对绿色转型总体得分在各指标上进行平均，做图3。可以看出，各城市一级指标得分整体呈现上升趋势，说明总体来看我国煤炭资源枯竭型城市转型绩效明显增加。在前5年各个城市的环境转型得分显著高于经济和社会转型得分，而后5年经济和社会转型得分则高于环境转型得分。这主要是由于环境转型得分出现了一次十分明显的波动。在三个指标中，社会转型得分提升最为明显，增幅达到53.2%，经济转型增幅也达到46.2%。相对来说环境转型进展最为缓慢，得分增幅仅有27.9%。
3.2城市绿色转型速度差异分析
煤炭资源枯竭型城市绿色转型的目的就是解决目前发展所遇到的问题，使得城市能够恢复发展，在经济、社会和环境的各项指标接近甚至超越其他非资源依赖型城市。因此在对比煤炭资源枯竭型城市转型状况时，不应当仅仅在煤炭资源枯竭型城市之间进行转型速度对比，而需要引入城市发展和转型的一般情况作为基准分析。
因此本文将全国各城市的数据代入到指标体系及模型中，并求出转型的绩效得分及转型速度，以此作为“十一五”及“十二五”这十年间全国城市转型的平均速度，并作为煤炭资源枯竭型城市转型速度的评价基准进行对比分析。
通过采用全国各个城市的平均转型速度，可以消弭城市间不同特质的影响，其速度代表了社会整体发展和转型的趋势，也代表了不存在明显的经济结构劣势和生态环境约束的情况下，经济、社会和环境的改善所能到达到的一般水平。
作为转型的一般情况来说，全国平均情况下的转型
是出于正常发展的需求，和煤炭资源枯竭型城市相比，在转型的力度上和紧迫性上都是较弱的，煤炭相关的指标也不会有大幅的变动。因此在使用全国城市平均转型速度与煤炭资源枯竭型城市进行对比时，全国城市的转型速度应当是作为煤炭资源枯竭型城市转型速度的下限，即若煤炭资源枯竭型城市转型速度高于全国转型速度，则说明其处于正常的发展和转型进程中，未来能够逐渐接近普通城市，实现经济的正常发展。若煤炭资源枯竭型城市转型的转型速度低于全国转型速度，则说明其转型明显过慢，与普通城市经济间的差距将会越来越大。
将各个城市的绿色转型速度进行分解，并对比全国平均速度，结果见表3～表6。
在经济转型方面，除了辽源之外其他城市的经济转型速度都低于全国平均增长速度，这一方面显示出的是煤炭资源枯竭型城市在十年间经济转型明显较慢。出现这种情况的原因可能在于煤炭资源枯竭型城市过度依赖在产业生命周期中已经陷入衰退期的煤炭行业，煤炭行业的整体亏损使得城市的经济发展缺少向上的动力，也导致经济转型速度受到经济发展的停滞的拖累；同时发展新兴产业以实现经济发展与煤炭资源脱钩的过程需要大量的资金投入和时间，这也会导致经济转型速度不快。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄市和辽源经济转型速度较快，而白山、阜新、抚顺、双鸭山等城市经济转型速度明显低于其他城市。
从社会转型速度来看，所有煤炭资源枯竭型城市的社会转型速度都低于全国的平均水平。这表明煤炭资源枯竭型城市的社会转型明显过慢。这主要是由于在煤炭资源枯竭型城市经济转型的过程中，产业结构调整导致企业的破产倒闭，大量的工人下岗、返贫。同时人民生活环境受到采煤沉陷区的影响，居民生活环境迟迟难以改善，也降低了社会转型的速度。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄和焦作转型速度较高，而鹤岗转型则明显慢于其他城市，在“十二五”期间鹤岗社会转型的得分甚至出现了下降，这显示出其社会转型较慢。
从环境转型速度来看，各个城市差异较大，有半数城市环境转型速度快于全国平均水平，说明此类煤炭资源枯竭型城市的环境转型处于正常进程中，而另一半的环境转型则相对较慢。环境转型表现相对较好的原因是因为煤炭资源衰竭情况下，煤炭资源枯竭型城市对煤炭产业退出的尝试会明显降低煤炭资源的消耗量，同时对原有粗放发展方式进行改革的过程中环境污染的排放也有所减少，使得煤炭资源枯竭型城市的环境转型绩效增长相对较快。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄、焦作、白山、韶关转型环境速度较快；阜新、铜川环境转型速度明显低于其他城市，特别是阜新，十年间环境质量的改善趋于停滞，环境转型效果不明显。
从煤炭资源枯竭型城市内部对比来看，枣庄市综合转
型速度最高，转型相对最快；阜新、抚顺、双鸭山转型速度弱于其他城市最多，表明其转型相对较慢。
3.3典型个案分析
3.3.1枣庄市转型特征分析
枣庄市之所以能在绿色转型过程中取得较好的效果，主要是因为其具有以下转型特征。第一，延长产业链条，发展煤化工。枣庄在煤炭资源陷入枯竭后，开始着力于延长产业链长度，并且大力开发煤化工产品，将产业从低附加值的采掘业逐步延长至向高附加值的煤化工业。目前，煤化工的产业占比在枣庄市的产业结构不断提升，煤化工产业也初具规模，成为了国家规划的7个煤化工基地之一，其主要的产品甲醇、醋酸等产能位居全国前列，有望成为千亿级别的产业集群。第二，明确城市规划方向，大力发展接续产业。枣庄市除了大力发展煤化工之外，在后续产业的选择上也遍地开花，在《西部经济隆起带发展规划》的指引下，枣庄市以化工和装备两个千亿产业集群带动，进一步发展传统产业模式，将煤电、建材、纺织服装、橡胶轮胎、食品、造纸这6个传统的产业，打造成产业收入超过500亿元集群，同时另一方面也不忘推动产业升级，将新医药、新能源、新材料、新信息、节能环保产业这五个新兴产业发展成为营收超过300亿元的新兴产业支柱。目前，枣庄非煤产业增加值高达88%，从事煤炭产业的职工比例从27%下降到了17%，以往的煤炭主导的产业结构已经彻底转变。第三，以台儿庄古城为核心，发展以旅游业为主导的第三产业。枣庄市政府组织筹资，重建古城，在政府积极的推广和宣传配合下，带动了枣庄市旅游业的迅速发展。在旅游业的积极带动下，枣庄市第三产业占GDP比例从27%升至39.7%，明显扭转了枣庄重工业城市的定位。第四，实施棚户区及沉陷区改造项目。政府将原本的政府全资修建棚改工程的思路，改为政府出资、融资和招商投资共用的方式，将市场手段纳入到了棚户区改造中来，并将棚户区改造纳入到城市规划中去，预计在2020年就能基本完成所有棚户区改造项目。在环境改造和民生工程实施后，枣庄市的环境有了明显的改善，十年间人均公园面积和道路面积基本翻番，城市人口有较大的增长，社会明显向好发展。
3.3.2阜新市转型特征分析
阜新市绿色转型相对较慢，与其转型特征也有十分密切的关联。阜新市转型主要特征如下。第一，产业转型失利。阜新市支柱产业是煤炭和发电，煤电工业产值超过全市工业总量的70%。在十年的转型过程，阜新尝试发展了多种替代产业，但是未能确立主导产业，接续产业发展薄弱。2015年阜新市依旧有超过20%的人口直接从事煤炭产业，表明其产业结构未摆脱对于煤炭相关产业的依赖。第二，社会问题突出。产业周期的下行叠加产业转型的不明确使得阜新经济增长受到制约，到2015年，阜新GDP增长率已经降至负值，较上年减少6%。产业调整带来的企业破产又增加了失业，降低市民生活水平。2015年阜新市的最低生活保障人口占城市居民的17%，远高于辽宁省平均水平。第三，环境压力巨大。由于经济的滑坡，阜新市政府难以筹措有效的资金进行沉陷区改造，城市环境破坏严重。
4结论和建议
由于煤炭行业的外部性和煤炭资源的不可再生性，实现煤炭资源枯竭型城市绿色转型是该类城市发展的重要目标。根据本文的评价结果，可以得出以下结论。①煤炭资源枯竭型城市绿色转型目前还处于初级阶段，虽然已经取得一定成效，但各个城市间转型绩效差距明显，转型速度普遍不快。②基于聚类分析结果可以看到，不同类型城市之间具有非常明显的转型结构和绩效差异，这与各个城市转型路径选择有着十分密切的联系。③煤炭资源枯竭型城市的各项问题还没有得到完全解决，城市发展过程中产业结构不协调、经济发展停滞、社会矛盾突出、环境恶化等问题依然严峻，绿色转型还存在较多障碍。
要使城市能够在生态环境约束条件下实现最大限度的发展，就需要持续推进绿色转型进程。为了确保绿色转型的顺利实现，本文提出如下建议：
（1）找准城市定位，发扬自身优势。煤炭资源枯竭型城市绿色转型时，需要政府站在城市发展的战略高度，发掘城市自身的优势，找准城市的定位。我国各个煤炭资源枯竭型城市分布较为分散，虽然目前面临的环境、社会和经济问题是类似的，但是由于自身区位、经济特征、资源禀赋的不同，其经济转型的破局方式也有所差异。要实现城市绿色转型，政府应当立足于城市自身优势，首先要了解目前城市的产业特征，可以从有一定基础的产业中选择煤炭的接续产业，为城市的发展和转型提供持续动力。
（2）政府提供充分的政策和资金支持。在绿色转型的过程中，存在着市场、制度、环境等各方面的阻力。要实现城市的转型，就要求政府提供政策和资金的双重支持。从政策方面来看，在煤炭产业退出的过程中，需要政府对煤炭企业进行引导和干预，对于不符合要求的采煤企业，坚决予以关停。从而实现煤矿的去产能，并且推动优质煤炭产能的兼并与重组。同时政府需要加大对于新兴产业的扶持，给予新兴产业税收、土地等各方面优惠，降低其发展门槛，通过宏观规划、开设工业园区、积极招商引资和项目建设等政府手段，吸引外来投资，承接产业转移，加快新兴产业的发展进程，早日实现产业结构中主导产业的替代和切换。从资金方面来看，煤炭资源枯竭型城市应当将转型项目纳入到政府预算和收支中去，调动政府的财政力量，分别以垫息、贴息、资本金投入、无偿资助等方式調整资金的供给范围和方式，为转型项目设立综合治理、基础设施建设已经产业转型升级的专项资金，对接续产业和新兴产业给予财政资金的补贴和支持。在发挥政府本身的力量之外，政府还可以积极调动社会资本为经济转型贡献力量，对于大型的需要建设的基础设施，政府可以通过PPP等方式进行社会融资，为转型提供资金支持。对于大型的城市改造和公共项目，政府可以借助金融体系，发行政府债券和城市改造专项债券，实现政府和金融体系、社会资本的有效对接，为城市转型提供资金保障。
（3）逐步推进转型，减少转型冲击。由于经济的转型势必带来旧产业的衰落和企业的退出，转型政策的实施往往以大量劳动力的下岗和经济的衰退为代价，如果不能快速建立新的经济模式，会使得城市明显陷入衰败，社会剧烈波动。因此，对于社会稳定差、产业基础羸弱的城市来说，要逐步推进过渡政策，一步步实现转型。渐进式的转型意味着对难以维系的煤炭企业，不要一次性关停，而是逐步减少采煤行业的企业和就业人数，妥善处置好下岗职工和破产企业，建立好完善的再就业制度，积极将煤炭产业人员分散到其他行业中去，同时在产业转移的进程中也应当进一步拉长采煤产业链的链条，逐步进行产业结构改革和转移，缓冲产业调整的冲击。这种转型方式速度相对较慢，但是从长期来看相对有效。对于社会稳定度高，产业基础丰厚的城市来说，良好的产业基础能够在产业结构调整中缩短产业替代的时间，促使新的主导产业迅速发展。
（编辑：李琪）
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