普惠金融的调查与思考

    李小凡　李思跃

    [摘 要] 普惠金融，即不论经济水平或地区差异的人群都可以享受到的金融服务。普惠金融发展在促进金融改革、助推经济转型升级发展、增进社会公平和谐、助力脱贫攻坚等方面均有积极作用。文章从国家普惠金融的有关要求出发，以新田县为例，概述了当前新田县银行业和保险业等金融机构普惠金融的主要做法，针对发展中存在的乡镇网点偏少、人均覆盖率不高、产品不够丰富、创新机制不够健全、风险大收益低、普惠金融动力不足等问题进行分析，提出了相关建议。

    [关键词] 普惠金融；可持续；问题；建议

    [中图分类号] F724.6

    普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。大力发展普惠金融是我国全面建成小康社会的必然要求，对促进经济发展方式转型升级、促进金融业的可持续均衡发展、促进社会公平与和谐具有重要意义。

    世界银行扶贫协商小组（CGAP）为当今研究普惠金融相关问题的源头，极力创建使贫困人群获益的金融体系。他们倡导的理念与普惠金融高度一致：排斥于金融服务之外的大规模群体受益。由于普惠金融是小额信贷的延伸和发展，根据茅于轼在聚焦领域集中在微型金融运行、监督等方面，他认为农村对金融的需求程度大大超过我们的想象，农村发展的根本问题之一就是农村金融的衰败，因此信贷的目标就是帮助贫困人口脱贫致富。周猛亮、张国政认为发展普惠金融要注重金融机构的可持续性。王曙光认为股份制地区性商业银行以农村发展为方向，坚持给农民和农村各个企业提供金融服务。赵志刚认为村镇银行的经营目标应该是便利“三农”，一切业务的开展应该使农民获益、使农业发展、使农村壮大，同时凭借金融创新，发展针对化业务，与农行、建行等大型银行进行不同领域竞争。

    1 新田县基本情况及开展普惠金融的现实需求

    1.1 新田县基本情况

    新田县位于湖南省南部，总面积1022.4平方千米，总人口44.6万人，截至2017年年末，全县金融机构各项存款余额1186564万元，各项贷款余额563644万元。半个世纪前，新田县人民凭借一副副铁肩、一双双铁手，大修水利、大办农业，赢得一代伟人毛泽东“南有新田”的高度赞誉。

    1.2 开展普惠金融的现实需求

    2013年，党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略。2015年年末，习近平总书记主持中央深改组审议通过，由国务院出台了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，首次从国家层面确立了普惠金融实施战略，为推动金融向“小而美”发展，金融“惠”及普通大众、小微企业及农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体等从政府的顶层设计和制度保证上为普惠金融提供了保障。国家在普惠金融上要求：一是建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系；二是要提高服务覆盖率；三是要切实提高金融服务可得性；四是要提高小微企业和农户贷款覆盖率，切实提高满意度。

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围内打响了脱贫攻坚战。新田县作为国家级贫困县，地理位置偏僻，交通环境闭塞，资源禀赋贫瘠，金融覆盖率较低，要想打赢脱贫攻坚战，引领困难群众致富奔小康，亟须大力发展普惠金融。

    2 新田县普惠金融工作主要做法

    新田县认真研究普惠金融政策，通过推进金融产业扶贫惠民工程、提升银行普惠金融创新及服务能力、发挥保险公司保障優势、落实惠民减免政策、加大金融信用体系建设等举措，积极推进普惠金融建设，普惠金融服务和保障体系逐渐健全，服务覆盖率逐步提高，基本实现乡乡有机构，村村有服务，户户有账户，人民群众幸福感、满意度持续增强。

    2.1 以农商银行为代表的银行方面

    2.1.1 提高普惠金融创新及服务能力，薄弱领域和弱势群体有效需求得到满足

    2015年以来，以新田农村商业银行为代表的金融机构在上级党委、政府的正确领导和原银监会、人民银行的有效监管和悉心指导下，专注主业、专注实体经济、立足服务三农本源，稳健创新，全力支持民营企业和小微企业，缓解民企和小微企业融资难和融资贵。一是依托“富硒”特色产业，积极进行金融创新。在风险可控的前提下，积极进行金融创新，充分挖掘原有不易在金融机构融资的林权、土地流转权等“三农”资源，大力支持新型农业经营主体，与县就业局、财政局签订高校毕业生、返乡创业人员、农村创业妇女等群体创业就业信贷支持三方协议，开通创业就业信贷绿色通道，助力大众创业、万众创新。特别是在2015年12月新田县被确定为全国59个农村承包的土地经营权贷款试点县之一以来，新田县农村商业银行主动作为，与政府相关职能部门一道积极探索、大胆实践，成功设计出“农村土地经营权流转证”，有效破解了利用土地经营权进行融资抵押的问题，并在利率执行上体现普惠金融的福利主义（利率按基准上浮20%执行），使新型农业经营主体“贷款难、贷款贵”的问题迎刃而解。截至2018年11月末，对农村承包土地的经营权抵押贷款累计授信393户，累计授信金额26068.9万元，涉及流转土地40536亩，涉及流转农户10112户，农地抵押贷款不良率为零；累计发放农村返乡创业贷款126笔，金额8600万元；累计发放高校毕业生、农村创业妇女等小额担保贷款180笔，金额1765万元；累计向烟农以福祥便民卡品种形式授信3685万元，支持烟草种植面积18485.5亩。 二是单列小微企业信贷投放计划，确保完成小微企业贷款“三个不低于”及“两增两控”工作目标。新田县各银行金融机构紧紧围绕“三个不低于” 及“两增两控”管理目标，认真梳理和用好现有各项小微企业金融服务政策，加大对小微企业业务的管理及资源配置力度，完善了小微企业贷款及续贷管理办法。2018年新田县农村商业银行单列小微企业信贷投放计划7000万元，截至11月末，小微企业贷款户数437户，比上年同期增加127户，申贷获得率100%。新田县近三年来均达到“三个不低于”的小微企业贷款考核目标。三是提高金融覆盖率，全面打通普惠金融“最后一公里”。通过自助银行建设、助农POS机具布放、物理网点建设等方式逐步扩大基础金融服务。截至2018年11月，新田县辖区内共有银行金融机构9 家，其中新田农村商业银行有营业网点22个，自助设备33台，商户POS机211台，建设贫困村金融服务站75个，布放助农POS机具13台，县内大多数乡镇基本实现了基础金融服务不出村、综合金融服务不出镇的目标，满足了人民群众日益增长的金融服务需求。

    2.1.2 优化服务“三农”机制，金融产业扶贫惠民工程扎实推进

    “全面建成小康社会不能让困难群众掉队”。要实现农业增效、农民增收、乡村振兴的目标，必须优化三农服务机制，加大对三农的普惠金融建设及信贷投入。一是在优化金融机构布局的同时，优化服务三农机制。政府整合涉农资金，搭建村级财务收支平台，统一村级资金集中支付；农商银行全力推进整村评级授信工作，增加三农信贷投放，持续提升服务三农的特色化、专业化和精细化水平；人民银行帮助新田县农村商业银行等涉农金融机构克服各种障碍，增加对三农的信贷供给，仅2018年新田农村商业银行获得中国人民银行扶贫再贷款资金2.8亿元，并创建扶贫再贷款示范点四家，其中申报省级示范点一家，市级示范点三家。二是积极落实中央精准扶贫政策，着力开展金融产业扶贫惠民工程。金融扶贫，关键在于提升贫困村和贫困人口的“造血功能”和创富能力，为贫困地区发展经济和改善民生注入“活水”。截至11月末，新田县贫困人口21373户，在新田农村商业银行参评户数21373户，参评率为100%， 累計发放金融产业扶贫贷款31679万元；累计发放产业带动经济组织扶贫贷款6户，金额4340万元，带动贫困农户1905户，实现贫困户年人均增收效益1000元左右，为推动新田县金融产业扶贫工作作出了突出贡献。三是积极稳妥开展楼盘按揭授信业务，着力保障惠民安居工程。 在风险可控的前提下，积极对接“易地扶贫搬迁”“棚户区改造项目”，着力保障民生安居信贷资金需求。截至2018年11月末，累计发放“易地扶贫搬迁”贷款316笔，金额8696万元。累计发放“棚户区改造项目”个人安居贷款152笔，金额4453万元，有效保障了弱势群体的资金需求。

    2.1.3 降本让利惠民，信用环境持续好转

    一是积极落实中央惠民减负政策。积极向县委、政府汇报，协调房产、国土部门取消抵押物房产中介评估报告书及收费，切实降低小微企业及广大农户、个体工商户的融资成本。2018年以来新田县农村商业银行累计为小微企业让利776.3万元，减少费用18.63万元。二是提升金融素质和安全意识。用好惠民减免政策，构建良好的金融环境。围绕金融消费者的八项基本权利，重点加强对金融广告基本知识、常见非法金融广告行为及识别办法的普及，引导金融消费者选择适当的金融产品和服务，增强风险防范意识，远离非法金融活动，避免盲目投资；通过开展金融知识宣传，着力提升社会公众的金融素质和安全意识，助力普惠金融建设。三是全面清收不良贷款。政府牵头成立了由银行、法院、公安等部门组成的强有力清收工作组，通过集中人员力量，对辖区内个人类不良贷款“赖账户”逐户上门清收，打响了一场向不良贷款“亮剑”的战斗，为普惠金融开展营造了良好的金融生态环境。

    2.2 保险方面

    农业保险是强农惠农富农的一项系统工程，新田县作为农业县，农业基础设施薄弱，靠天吃饭局面还未彻底改变，开展农业保险对减灾丰产增效、促进农民增收意义重大。保险扶贫亦是金融精准扶贫的重要手段，提高保险覆盖率，有效化解农业风险，为打赢脱贫攻坚战保驾护航。

    第一，政府和保险公司联合推出具有“突出精准，有效对接贫困户需求、突出特惠，体现惠民特性、突出效益，切实保障可持续发展”的普惠保险产品“扶贫特惠保”，并通过政府出资为建档立卡贫困户全覆盖购买等方式，用保险有效缓释贫困人口生产生活风险，从机制上为贫困户脱贫和发展提供保障。

    第二，新田县县政府及时调整政策性农业保险工作领导小组，农业委、财政、民政、林业、烟草、金融办、烤烟办、气象、畜牧水产和承保机构为成员单位，相关部门积极落实承保规模，按时拨付配套资金，持续完善基层服务网络，加大三农理赔力度，有效地化解了农户生产、经营中可能面临的各种风险。

    3 新田县开展普惠金融存在的问题

    3.1 乡镇网点偏少，人均覆盖率不高

    调查发现，在新田县银行金融机构中，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、长沙银行仅在县城设立物理网点，邮储银行只在个别乡镇设立分支机构，本应服务乡镇为主的农村新型金融组织如小额贷款公司、典当行等基本在城区设立机构，保险、证券等金融机构在乡镇基本空白，农村推广普惠金融的重担基本落在农商银行肩上。同时金融机构缺乏特色化、差异化的市场定位，市场细分不清晰，只注重优质客户，服务对象同质化现象比较严重，“小额贷款公司不贷小，村镇银行不进村”现象不同程度的存在，少数银行开展普惠金融只是以普惠的名义攫取普惠政策，只是应对上级的行政机制。

    3.2 产品不够丰富，创新机制不够健全

    农村中小企业和农民对金融的需求在于满足存取款业务，但产品丰富度不够，金融理财产品少，抵押贷款多、信用贷款少，普惠金融较难在福利主义与商业化之间平衡发展。同时农商银行在开展业务时，需依托省联社科技平台或使用省联社研发的互联网金融产品，难以实现自主金融创新和以较低的成本精准滴灌“三农”和小微企业，在服务实体经济上心有余而力不足。

    3.3 风险大收益低，普惠金融动力不足

    农村金融生态环境相对恶劣，信息不对称，无较好的约束机制。一是有的客户信用观念淡薄，有能力偿还贷款却不按时归还，有的客户随意为他人借款或担保，有不良记录后无法贷款，普惠金融获取率低，有的客户信用记录空白，信贷业务中的恶意违约、逃废债等情况时有发生；二是县域经济总量偏少，网点运营成本高，盈利能力有限；三是缺乏较好的与普惠金融挂钩的考核机制，发放同等金额的小额普惠金融贷款与大额贷款比，存在成本高、收益低、逾期压力大等现实情况，导致客户经理不敢、不愿全身心投入普惠金融工作，进一步挤压普惠金融发展空间；四是市场良莠不齐，有的新型业态打着普惠金融的旗号，干着非法集资的勾当，压榨银行存款市场，切断普惠金融的输血管。

    4 新田县普惠金融发展的建议

    4.1 必须继续深化制度改革，加强金融创新

    改善金融服务理念，推动建立符合中国百姓的普惠金融制度。须在福利主义与商业化间寻求平衡，探寻有本国特色的为低收入群体及小微企业融资的市场化机制及支持城乡金融要素流转的机制。金融创新要充分借助互联网金融的发展，充分发掘更多的普惠金融新产品，提高普惠金融服务质效；要创新服务模式和手段，有效对接农村金融服务需求；要提高普惠金融容忍度，健全与普惠金融挂钩的考核机制；要完善普惠金融定向降准政策，切实将支小再贷款政策向农商银行倾斜，加快出台小微企业授信尽职免责的指导性文件；要建立适当的补偿机制，对承担空白乡镇金融服务的金融机构给予政策倾斜。

    4.2 持续加大金融基础设施建设，突出重点服务人群

    一方面，因地制宜加强基础性设施建设，增加物理网点，扩大金融机构的服务半径，提高乡镇覆盖率，提升金融服务的可得性。在不具备建设网点的地方，通过布设机具，利用科技手段，让千家万户尤其是贫困人口享受到普惠金融的发展成果；另一方面，要突出农民、小微企业、自主创业者以及低收入人群等目前金融服务薄弱环节中的重点群体，切实提高普惠金融的精准度；要持续扩大金融服务覆盖率，扩展普惠金融服务的深度和广度；要在信贷市场上拓宽金融服务渠道，使金融资源向弱势群体倾斜，让信贷投放更加精准。

    4.3 加强金融知识宣传教育，提升消费者金融素养

    要有效发挥金融机构信贷员、客户经理、柜员等与消费者密切接触从业人员的作用，从自身的机构布局、网点数量、业务特长出发，结合农村实际情况，利用现有的“村村通”广播，宣讲金融政策，有针对性地开展“滴灌式”的精准宣传，普及金融知识，精准地将金融知识送到农村老百姓身边，有效提升金融知识宣传的整体性和实效性。

    要有效加大惩戒力度，对违法失信行为实施联合惩戒，优化普惠金融信贷营商环境。

    参考文献：

    [1]孙秀清，冯婷婷.普惠金融国内外研究综述[J]. 农村经济与科技， 2017，28（15）.

    [2] 银保监会.中国普惠金融发展情况报告[EB/OL].[2018-09-28].http：//www.wdzj.com/news/hydongtai/3159642.html.

    [3]国务院.推进普惠金融发展规划（2016—2020年）.国发〔2015〕74号[EB/OL].（2015-12-31）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/15/content_10602.htm.

    [4]新田縣人民政府.永州市新田县2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2018-03-16）.http：//www.xt.gov.cn/c24/20180316/i28409.html.

    [5]张毅，杨辉，田华杰.基于湖南“新田模式”的农地金融信贷政策创新研究[J].海南金融，2018（3）.

    [作者简介] 李小凡，女，长沙麓山国际实验学校；指导老师：李思跃。