行政法视野下的环境责任之生态补偿

    【摘 要】 为了遏制生态破坏和资源衰竭，维持生态平衡从而实现人与自然整体利益最优化，政府作为社会秩序的调度人对恶化的生态环境进行管理，生态补偿的本质即在于此。这也是解决亦或是阻止生态环境继续恶化的一项重要探索。本文从政府角度出发，对现有环境问题作简要阐述，同时就生态补偿机制进行探索，并对生态补偿的主要措施作简要分析。

    【关键词】 政府 生态补偿 环境责任 行政

    一、前言

    “人类既是他的环境的创造物，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生命的东西，并给他提供了在智力、道德、社会和精神等方面获得发展的机会”[1]作为人类生存发展的基础，生态环境越来越受到人们的重视。为实现可持续性发展，打破人与自然和谐共处的瓶颈以便在调和生态保护的同时更好地利用环境为人类发展谋福利，着力完善生态补偿体系尤为重要。但环境问题并非是某一个或某几个主体的责任，本文的重点是从政府角度出发，对环境现状进行分析并对生态补偿展开论述。

    二、生态补偿概述

    环境侵权损害赔偿一般都是事后补偿性的救济。[2]在当前社会环境保护中，某些地区由于具有特殊的生态价值要严格保护，如自然保护区、水源保护区等。这些重要的生态功能区如果保护好了能造福一方，反之可能带来灾难。在我国，这些地方大都是经济较为落后的地区，人口贫穷且偏少。为了维持必要的生活条件，对天然资源进行利用必不可少，但不正当的开发极易导致脆弱的生态环境濒临崩溃，因而必须致力于这些生态功能区域的保护和生态恢复，生态行政补偿制度构建势在必行。

    （一）概念界定

    “生态补偿”源于环境科学或生态学领域，最初只是一个生态学意义的概念，随着环境保护的需要，人们的环保意识不断提高，对生态补偿的定义也上升到学术研究层面，多学科视野下对生态补偿有不同的理解。生态学意义上的生态补偿又称自然生态补偿，指自然生态系统的自我净化能力和自我恢复能力。这是从自然生态系统角度提出的具有代表性的概念。而生态补偿的经济学概念则将其定义为一种生态系统提供的生态服务，这是一种生态资源、一种基本的生产要素，而这种生态服务或者我们称之为生态价值的载体即生态资本。将生态服务视为“公益事业”，随着生态资本的增值，生态服务的投资者将得到相应的利益回报。

    实践中，生态补偿面临诸多的困境，如何明确补偿主体，界定补偿对象以及补偿标准等会因区域的发展水平或补偿类型的不同而各有所异。法学意义上的生态补偿被认为是“国家或者社会主体之间的一项约定，并通多此项约定实施的补偿性措施，其运用一定的法律手段来惩罚生态环境破坏者，通过对环境破坏者收取一定的费用给予保护生态环境者一定补偿，从而体现生态责任和生态利益的公平分批额，实现生态正义，并达到维护生态系统平衡和稳定性的目的。”[3]

    本文的补偿主体是国家行政机关，因而我们可以将生态行政补偿定义为政府基于环境正义及环境公平的要求，为解决环境权、发展权之间的矛盾，通过税收和财政转移支付等方式，对生态保护地区及保护者予以合理的经济回报。

    （二）理论保障

    正如施韦泽所言，“人类在自然共同体中所享有的举足轻重的特殊地位所赋予他的，不是掠夺的权力，而是保護的责任。”[4]生态补偿的保护意义即在于此。

    （1）可持续发展理念

    可持续发展的核心就是“发展”，既要求为人类谋福祉，促进社会经济发展，改善人们的生活水平，又要保护好生态环境，维持生态系统的平衡性与稳定性。可持续发展是一个全面协调的发展演变过程，体现在生态补偿领域就是要保持自然的持续性、经济的持续性和社会的持续性。它追求的不仅是同代人在资源上的合理公平分配，还要将对后代人的资源权利的生存发展纳入到生态成本之内。

    （2）生态安全理念

    生态环境是一切生物赖以生存的基础，只有在保障生态安全的前提下才能从根本上解决自身生存安全问题，要实现人类社会和生态系统的可持续发展必须树立生态安全理念，将维护国家生态安全的各项措施纳入法制轨道，以生态安全理念指导生态补偿法律体系构建。

    （3）生态平衡理论

    生态平衡是指在一定时间内生态系统中的生物和环境之间、生物各个种群之间，通过能量流动、物质循环和信息传递，使他们相互之间达到高度适应、协调和统一的状态。[5]实施生态补偿就是将生态环境当作一个整体，协调协内部各相关要素，保障其自动调节和恢复能力从而促进生态系统良性循环。

    （三）目前困境

    现阶段，我国也有相应的生态补偿机制约束。如：制定相关补偿制度或经济鼓励，对为保护环境做出贡献的人以经济补偿或利益补助;制定有关资源开发的禁止或限制等相关事宜;构建资源有偿使用机制与生态破坏补偿、赔偿机制。但所有能以文字表达的意思都不可能是完善的，生态补偿机制在实践中也面临了不少困境。

    （1）生态补偿管理体制混乱

    我国《环境保护法》中并没有明确政府在环境保护中的职责，这就导致了行政主管部门与其他业务部门分工不明确，缺乏统一的环境监管部门使得生态补偿的管理变得相当不规范，生态补偿金的使用及分发具有相当大的随意性，尤其在落后地区。其次，各个部门以严格行政区域划分的环境管理模式切割了生态补偿的协调性，同时也加大了区域之间分配不平衡。

    （2）缺乏完善的经济激励和奖惩制度

    不能说个体都是自私的，但激励奖惩确能激发人们的积极性。生态补偿机制的缺失主要表现在：收费制度设置不合理，有些企业宁愿花钱排污也不愿花钱治污，这在一定程度上就纵容了企业的排污行为;缺乏有效的财政资金绩效机制，就是我们所说的罚过于赏，激励性的奖励制度处于劣势地位，人们缺乏保护环境的主观积极性;税收制度在节约资源保护环境方面没有发挥有效作用;政府对环境基础设施的准入控制过硬，不利于社会公众的广泛参与。

    （3）公众意识欠缺

    我国公民的公众环境意识较为落后，对于生态补偿知之甚少，就加大了生态补偿机制的有效实施。环境资源作为公共财产，人人都可以享有并随心支配且无需支付费用，但这一自由财产并非取之不尽用之不竭的。

    三、政府环境责任的现实基础

    （一）环境法治

    环境法治就是要将环境的开发、利用、保护和完善纳入环境法律规范。环境法偏重于对行政相对人的行为规制，突出强调政府对企业、公众的环境管理制裁，对政府的环境责任并未有较为完善的规范。这就相当于政府在环境法中以主体自居，但这是不正确的。正如有的学者所说的“任何社会里的法律皆有权威，法治所要求的法律权威是立于政府之上的权威。任何社会里的政府皆有权威，法治所要求的政府权威是置于法律之下的权威。”[6]环境法治的重心应该放在政府身上。

    （二）政府职责

    康德认为，责任就是由于认识规律并尊重规律而产生的行为上的必要性，只有基于责任而做出的行为才具有道德价值。[7]权力与职责是相伴而生的，享有权力必然要履行职责。政府享有越来越多的权力，这也意味着其必承担的社会责任也将随之增加。“在行政职权和职责的对立统一关系中，职责是第一位的、更基本的，职权是由职责所决定和界定的，是为履行职责提供手段和保证。也就是说，职责是‘体，职权是‘用，职责是本位，职权是其衍生。”[8]

    （三）公众需求

    环境权作为一种基本权利，在现代愈显重要。对良好环境的需求也逐渐演变成一种公共需求，而环境的公共性意味着其提供者也只能是政府。一个管的多的政府不一定是好政府，但服务多、质量好的政府一定是好的政府。保障公民的基本环境权，满足民众的高质量环境需求要求政府承担对公众服务的环境责任。

    四、完善行政生态补偿的关键

    （一）生态补偿机制法律体系构建

    1、制定专门的生态补偿条例

    宪法保障是前提，确定生态补偿的宪法地位是基础。本文是从行政角度出发，故重点分析生态补偿条例。现如今，已经有越来越多的人认识到环境资源的巨大价值以及生态保护的重要性，但对生态补偿本身而言并没有太多的了解，故而制定《生态补偿条例》存在现实必要性，其中应涉及生态效益为主兼顾经济效益原则、公平补偿原则等。

    2、完善环境保护单行法

    这是以宪法和环境保护法为基础，针对特定的保护对象或污染防治对象而制定的单项法律规范。当前《环境保护法》在实践中也暴露出不少问题，难以应对建设生态补偿机制的需要。国内单行法对生态补偿所作的规定呈零散状态，如《森林法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》，其中涉及到的生态补偿，要么是原则性规定，要么只字不提，这相当不利于生态补偿实践。

    3、生态补偿政策

    较之刚性法律，政策更具有灵活性。现如今，生态补偿已经纳入我国相关政策之中，重视生态补偿政策的辅助作用，就要重视政府的引导工作，加强政策的延续性。因地制宜，根据各个地区的不同经济条件制定相应的补偿标准，同时打破传统以财政支付为主的补偿管理，开通多元的融资渠道调动公众的积极性，吸引更多利益相关者参与其中。

    4、生态补偿法制宣传

    加强生态补偿的法治宣传是一个长期渐进的过程，这是实现可持续发展的必经之路。生态补偿法制宣传是一项社会化活动，但就目前国内的生态补偿法制观念而言，现状并不乐观。民众对生态补偿的概念、作用及重要性缺乏认识。创新宣传手段，加强落后地区，尤其是生态保护区域的生态法制宣传，避免宣传流于形式。

    5、财政税收

    生态补偿包括资金补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿等。最常见的便是资金补偿，如减免税收、补偿金、退税。财政的意义也在于此。前文我们谈到，財政税收是生态补偿的主要资金来源，也就是说，政府是生态补偿工作的管理者和组织者。环境问题的社会性以及环境保护的公益性要求政府成为生态补偿的主要给付主体，发行环境彩票、环境债券包括社会捐赠在很大程度上也为政府环境管理提供了较大助力。

    （二）落实环境民主

    民众享有环境基本权利，同样也应履行环境构建义务。公众参与是环境法的一项基本原则，是指在环境保护领域，公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。[9]政府作为服务型存在，不可能面面俱到，环境民主的落实也是对政府责任的监督与制约。公众参与是民主落实的主要途径，这一参与不仅仅是简单的环境保护落实，还包括环境立法，以主人翁形态切实加入到行政领域，与政府并行。

    五、政府生态补偿实现的保障

    政府实现生态补偿即政府承担环境职责的切实履行，健全政府环境责任问责制度是政府生态补偿实现的现实保障。就立法机关而言，立法对行政规制是极其重要的一环。确立专门的问责机构并赋予其独立的监督权来监督政府是否履行环境责任，是否合理有效地进行生态补偿。听取利益相关者的建议并对政府行为实时监察。其次，确立生态补偿的可诉性，扩大受案范围。对于不当补偿亦或是政府的不当政策有请求建议权，毕竟每个人都有为自己利益争取的机会。就行政机关而言，完善内部监察机构建立政府生态补偿审计，强化环保部门的绩效考核。关于民众监督，公民作为政府管理的客体更有言语权。将群众纳入政府监督行列更能有效发现政府实践的漏洞从而使政府能够更好地为民服务。

    政府行政生态补偿有效解决了环境权、生存权及发展权之间的矛盾，但环境与人类的调和是一个长期演变的过程。为保护和恢复环境，政府作为“第一买单人”是职责使之然。本文对生态行政补偿的分析只是沧海一粟，为了更好地协调经济发展与生态保护，我们尚需作更大的努力。

    【参考文献】

    [1] 张雷：《政府环境责任问题研究》，知识产权出版社，2012年，第1页。

    [2] 贾爱玲：《环境侵权损害赔偿的社会化制度研究》，知识产权出版社，2011年，第168页。

    [3] 张峰，生态补偿法律保障机制研究，北京：中国环境科学出版社，2010，第6页。

    [4] 张雷：《政府环境责任问题研究》，知识产权出版社，2013年，第8页。

    [5] http：//kb.kkyuyin.com? 访问时间：2017.8.12? 16：11.

    [6] 夏勇：《法治是什么.法治与21世纪》，北京：社会科学文献出版社，2004，第55页。

    [7] 张雷：《政府环境责任问题研究》，知识产权出版社，2012年，第31页。

    [8] 张建伟：《政府环境责任论》，北京：中国环境科学出版社，2008，第51页。

    [9] 姬振海：《环境权益论》，人民出版社，2009年，第95页。

    作者简介：张学敏（1993.8），女，研究生在读，上海政法学院，研究方向：宪法与行政法学