论检察机关在民事公益诉讼中检察权的规范行使

    刘昱琪

    【摘 要】 为了在民事公益诉讼中规范检察机关行为、维护公共利益，必须对检察权行使方式进行说明与完善。本文从该角度出发，明确了检察权介入民事公益诉讼的路径，提出扩大案件范围、完善内外监督制度等意见。

    【关键词】 民事公益诉讼 检察权 检查监督

    引 言

    2017年6月27日，检察机关提起公益诉讼制度以全国人大修法的方式正式确认下来。随着该制度的确立，由检察机关作为诉讼主体，对国家利益与社会公共利益的保护进入了新的历史时期。

    《民事诉讼法》第五十五條新增第二款中，明确了检察机关作为民事公益诉讼的主体资格。但是，法条并未对检察机关提起的民事公益诉讼与其他诉讼存在多大程度上的差异、检察机关在民事公益诉讼中的身份与地位，以及在民事公益诉讼中检察权如何规范行使作出具体规定。只有明确了这些，才能更好地发挥检察机关的职能和作用，维护国家利益与社会公共利益。

    一、基本原则

    针对民事公益诉讼兼“由检察机关提起”这两大特点，检察机关在民事公益诉讼行使检察权要遵循以下原则：

    第一，公共利益维护原则。检察机关在只有是被诉行为侵害了国家、社会公共利益时，才作为公益诉讼人，以公权力之身，代表国家进行诉讼。否则会导致公益诉讼权利的滥用。

    第二，诉讼权利平等原则。民事诉讼诉讼价值和基本原则决定了双方当事人之间的地位是平等的。

    第三，有限参与原则。检察机关提起民事公益诉讼的范围是破坏生态环境和资源保护与食品药品安全领域。超出此领域的社会公共利益受到侵犯时，则仍应由其他社会团体和个人提出。

    第四，最后救济原则。即检察机关以公益诉讼人身份参与民事公益诉讼，必须以其他诉讼主体的起诉受阻为前提。

    二、民事公益诉讼中检察权行使方式

    （一）受案范围

    新《民事诉讼法》第五十五条已经将检察机关提起民事公益诉讼的案件范围做出了界定，即“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。此范围包含两个含义：一是，必须是破坏生态环境和资源保护或食品药品安全领域侵犯众多消费者合法权益的范围;二是，该范围下必须是损害了社会的公共利益。

    （二）检察权介入民事公益诉讼之路径

    1.支持起诉

    当法人、自然人有损害国家、集体或者个人合法权益，受损害的单位或个人不能、不敢或不便诉诸法院时，检察机关行使民事检察监督权，以支持起诉的方式维护其合法权益。同时，在有关机关或个人提起诉讼时，检察机关也可以以支持起诉的方式参与民事公益诉讼，以更好地维护国家、社会公共利益。

    2.督促起诉

    督促起诉是指，针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或有关单位不行使或者怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。

    3.直接起诉

    当国家或社会公共利益受到损害，受害人不愿、不敢或不能诉或难以确定受害人，有关机关监管不力，且在检察机关提出监察建议后逾期不处理的，由检察机关以公益诉讼人身份直接提起民事公益诉讼。

    （三）证明责任分配

    检察机关提起民事公益诉讼的案件范围是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”类案件。第一，破坏生态环境和资源保护案件。由于检察机关自身专业局限性与环境类案件举证难度大，且行为人不会主动提供相关证据。因此，应当使用环境污染类案件的“举证责任倒置”原则。所以，检察机关只需证明有客观损害事实存在即推定行为人与损害事实之间存在因果关系。第二，食品药品安全领域侵犯众多消费者合法权益案件。在此类案件中，对于食品药品的样品取证相较于环境类案件更为简单，因此，在此类案件中适用“谁主张，谁举证”原则。

    （四）调查取证

    民事公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼人负有证明责任。所以，在诉讼之前，检察机关对案件事实应当享有调查核实的权利。由检察机关提起的公益诉讼往往是案情重大复杂，取证困难，一般性调查手段恐怕难以解决问题，因此，笔者认为，在民事公益诉讼中，检察机关应当有权强制行使调查权，被调查单位与个人应当积极配合，否则，检察机关有权采取强制措施以实现对国家、社会公共利益的保护。

    （五）调解与和解

    学界对检察机关提起的民事公益诉讼能否和解与调解存在较大争议，笔者更倾向于一种观点，检察机关提起的民事公益诉讼不能参与和解与调解。理由有三：一是，检察机关提起的民事公益诉讼代表的是社会公共利益，调解与和解容易导致社会公共利益受损;二是，检察机关不具有完整的处分权，检察机关与民事公益诉讼案件的具体利益没有实际关系;三是，检察机关与被诉单位和个人在诉讼实力上不均衡，被诉单位和个人容易因畏惧检察机关的权威而妥协，难以实现真正的调解与和解，违背民事诉讼基本价值规范。

    三、补充与完善

    （一）完善检察机关提起民事公益诉讼案件范围

    从限制检察权的角度考虑，将制度“关进笼子里”有利于防止检察权的滥用。但是，从检察监督的角度来看，检察机关提起民事公益诉讼的案件范围过于狭窄，不利于对社会公共利益的维护。首先，案件范围必须是在检察院履行职责中。我国国家机关分为权力机关、行政机关、司法机关。而检察机关只是司法机关的其中之一，其履行职责所涉范围并非涵盖各个方面，因此，仅仅在其履行职责过程中发现有侵犯国家、社会公共利益的情形时，才可以提起民事公益诉讼，未免过于狭窄;其次，新法将案件范围限制在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵犯众多消费者合法权益的领域，会使得部分公共利益难以得到有效保护。例如产品安全责任等。

    因此，笔者认为，在修法过程中应当扩大案件适用范围，不局限于检察机关履行职责中，而是当有严重危害国家、社会公共利益，有关机关和组织不积极行使权力或职责提起诉讼时，由检察机关提起诉讼。使检察机关能够以监督者的身份更好地参与到民事公益诉讼中来，发挥其作为法律监督机关的诉讼专业性及权威性。更好地保护国家及社会公共利益。

    （二）建立诉讼监督制度

    监督是使制度得以顺利运行的必要手段。检察机关无论是督促起诉、支持起诉或者是以公益诉讼人身份直接提起民事公益诉讼，其程序和过程都应当由有关部门或组织对其进行有效的监督。

    1.人大监督

    監督权是中华人民共和国宪法赋予各级人民代表大会的权力，检察机关受人大监督是符合宪法要求的。检察机关在提起民事公益诉讼中，应当及时向人大汇报诉讼进程，积极沟通，听取人大的批评与建议。对于社会影响较大的案件，设立人大联络专员与检察机关实时沟通，帮助检察机关与其他单位进行协调。

    2.内设机构监督

    人大监督可能存在着案件信息掌握与反馈不及时的情况，采取机构内部的监督更能起到及时监督的效果。根据检察机关工作的内部特点，需要监督的环节主要集中于诉讼程序、不起诉、撤诉等环节。检察机关内部可以设立专门的监督部门，对以上环节进行全面监督。

    3.群众监督

    人大监督、内设机构监督从根本上来讲都是国家机关的内部监督。外作为民事公益诉讼切实的利益相关者，人民群众的监督往往更具有透明度。民事公益诉讼受害人涉及范围广，群众关注度高，对于公益诉讼的开展，检察机关可以多接受社会舆论监督，通过媒体宣传提高办案透明度。切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权与监督权。既能使人民群众增强对自身权益的参与度，又能促进群众对检察机关工作的理解与肯定。

    结束语

    文章对检察机关在民事公益诉讼中检察权的规范行使各个环节做了详细说明。同时，也对该制度的完善进行了阐述。一是扩大案件范围，以更大程度保护公共利益;二是，完善内外监督制度，以规范检察机关提起诉讼的行为。通过上述手段，使制度更具有合理性、可操作性，能够切实有效地维护国家与社会公共利益。

    【参考文献】

    [1] 汤维建：《新民事诉讼法适用疑难问题新释新解》，中国检察出版社2012年版，第28页;

    [2] [意]卡佩莱蒂：《福利国家与接近利益》，刘俊翔译，法律出版社2000年版，第69页。