民事检察监督制度的现状与完善建议

    【摘 要】 作为平衡当事人与法院之间地位不平等性的重要杠杆， 民事检察监督制度的框架已初步建立，但是检察监督案件数量剧增、监督效率持续不高，抗诉功能弱化、检察建议效果又不佳，检察监督被更多的当做救济工具、监督和控制的本质削弱都是近些年来出现的应受到高度重视的现象，因此树立正确的监督理念，完善立法并学会利用大数据这一时代产物来完善检察监督制度成为当下的重要工作。

    【关键词】 民事检察监督 控制权 大数据

    一、民事检察监督制度的实施现状及存在的问题

    （一）受理案件总量剧增与处理程序不科学之间的矛盾

    2012年修改后的《民事诉讼法》中民事检察监督的对象由审判活动扩大至诉讼活动，检察监督的范围也由事后监督扩大至诉前、诉中、诉后和执行阶段。受此影响近些年来民事检查监督的案件数量也逐年增多，据数据显示，2013年1月至2018年9月共办结各类民事申请监督案件57.9万件，其中通过抗诉、检察建议等方式提出监督意见27.1万件。[1]其中检察监督案件的来源渠道主要有三种，即当事人向人民检察院申请监督，当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报，人民检察院依职权发现案件，其中人民检察院依职权发现案件的数量增加的尤为明显，这主要是因为当事人申请检察监督的条件相对较为严格，进而求助信访来试图表达自己的意见，然而这些信访案件也通过各种转换最终由检察机关办理。同时，由于对民事检察监督案件的提起和受理的程序缺乏科学的设定，使得检察监督案件的处理的效率大大降低，如现行的《民事诉讼法》并没有明文规定当事人就某一类案件应向哪一级法院申请再审，而根据之后出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》也仅仅是概括性的规定，即当事人往往应当先申请同级监督然后再申请抗诉监督。这就意味着会出现本来检察院对部分案件能够行使抗诉权，但是却先要将这些案件移交下级检察院审查，经审查认定确有必要提起抗诉的，再将案件提交至上级检察院，如此以往，检察监督案件的处理效率明显大大降低。因此，检察监督的案件数量不断增多而检察监督案件的处理效率却没有随之提高，二者之间的不同步性，必然加大检察机关和审判机关的办案压力，影响检察机关的监督效果，进而影响司法的权威性。同时，案件数量增多和处理程序的不科学性使得案件在各级检察机关和审判机关分布不均衡，如省级检察院的受案数量明显多于市级检察机关的受案数量。

    （二）抗诉监督弱化与检察建议监督效果差之间的矛盾

    修改后的《民事诉讼法》第209条明确规定了当事人申请抗诉和检察建议的条件，从设定的条件中可以看出，对于那些明显错误的案件已经先有法院进行处理，所以进入到检察监督的案件中当事人可以申请抗诉和再审检察建议的数量明显减少，据数据调查显示，2013年全国抗诉案件数量较2012年也平均下降了40多个百分点。[2]抗诉监督力度的减弱有部分原因是为了平衡不同层级检察机关受理检察监督案件数量悬殊，同时，立法机关在削弱抗诉监督的同时也加大了检察建议监督的力度，但遗憾的是，目前的《民事诉讼法》并没有赋予同级检察建议具有强制效力，这就使得检察建议的效果大大削弱。由此可知，具有强制力的抗诉监督在逐渐消退，而不有强制力的检察建议监督却在加大，加之检察监督已经成为当事人最后的司法救济环节，这就使得许多当事人不敢也不愿意冒险，当她们有申请检察監督的需求，但是又没有足够的确凿证据加以证明以保障能够申请到抗诉时，她们更愿意选择其他渠道来表达意愿，如信访，信访是近些年来“成长”很快的一种民意表达渠道，基于信访特有的成本低、政治性强等特点，当事人往往通过信访来给检察机关和审判机关施加压力。然而，这些信访案件最终的流向仍然是检察机关，所以，对于检察机关自身而言，办案压力非但没有减轻，反到有加重的趋势，同时，通过信访这一中间环节来实现检察监督的效果，显然要比直接申请检察监督费时费力，既浪费了司法的资源也增大了当事人的救济成本。除了信访案件增多外，缠诉、闹诉现象也明显增多。当事人申请不到抗诉监督，同时检察建议又缺乏强制力，使得当事人开始寻求通过缠诉、闹诉的途径来表达自己的意愿。

    （三）检察监督权的实际功能与其控制权性质之间的矛盾

    检察监督权在权能分类上属于监督权的一种，而监督权的本质应当是控制权，其最终的目的是保障诉讼活动的合法性和最后裁判结果的公平正义，然而实际中的检察监督权更多的是充当当事人权利救济的工具，救济权能非常突出，在很大程度上是继任审判机关的角色，即一方当事人认为审判机关对案件的处理结果没有达到自己的预期，试图通过检察监督将案件交由检察机关再次进行审理以获取对自己有利的结果。根据现行《民事诉讼法》第209条的规定可知申请检察监督实际上已经成为当事人寻求救济的重要渠道之一，又因为检察监督具有国家公权力的性质，其干预私权纠纷的效果明显要强烈一些，因此这就不可避免的会出现当事人故意滥用检察监督权，来试图获得对自己有利的裁判结果。因为检察监督权在本质上区别于审判权，其信息来源主要依靠当事人，而且更多的是依靠申请检察监督的一方当事人。[3]受各种因素的影响，显然一方当事人提供的信息是靠不住的，这就使得检察监督的效果受到了质疑，加之近些年来抗诉监督功能的弱化，同级检察机关的检察建议又缺乏强制力，这就使得当事人一旦被法院驳回抗诉或者再审检察建议，同时同级检察机关的检察建议又不能够引起审判机关的重视的情况下，当事人为了自己利益的考量就会寻求其他途径来表达自己的意愿，使得大量的缠诉、闹访现象频频发生，这些都无形之中给检察机关增加了压力，在各种压力之下，检察机关很难站在中立的立场做出公正的决定。同时，检察监督权作为一项公权力，其过多的介入私权纠纷也会有国家干预私权之嫌，从而使司法的权威性受到质疑。

    二、民事检察监督制度的完善建议

    （一）强化监督理念对检察监督制度进行完善

    首先应当在意识上对民事案件的检察监督予以高度重视，树立民事检察监督与刑事检察监督并重的理念，刑事案件一旦出现错误可能关乎性命，固然对其应当给予高度的监督，但是民事案件一旦审理错误，其所带来的社会危害性和对司法的破坏性并不比刑事案件少，所以要对二者予以同等程度的重视。其次树立程序监督理念，逐渐将监督的重点由实体层面转到程序层面。之前检察监督仅仅局限在事后监督，这就使得诉讼过程中的很多违法行为得不到有效的监督，只要结果不出当事人的预期，她们往往会忽略掉过程的违法性，这显然不利于法治的进步，所以修改后的《民事诉讼法》将检察监督的范围由事后扩展到国诉前、诉中、诉后和执行阶段，监督对象也由审判活动扩大到诉讼活动，这样使得检查监督更加具有全面性，强化程序监督理念也有利于发挥检查监督的新功能，以往检察监督更多的是被当做当事人权利的一种救济途径，其展现出来的更多的是救济的功能，而诉中监督的强化，则为检察监督增加了更多的监督属性，如对违法行为的监督。最后，树立和谐的监督理念，检察机关对审判机关的监督应当是和谐的，更应该是双方主动的，而不是被动和强迫性的。这就要求改变监督两极绝对化的现状，即要么监督正确，要么监督错误，应当将监督的效果融入到整个诉讼活动中，避免太过刚烈的监督。为此要将检察监督的力量消融于整个诉讼过程中，将点滴的审判错误或程序瑕疵消除在诉讼结果最终定型之前。这样做可以减少审判机关的敌对情绪，缓和检察机关与审判机关之间的紧张关系，也使检察机关的监督意见更容易被审判机关接受。

    （二）在立法层面对检察监督制度予以完善

    一方面，根据立法可知抗诉和检察建议是检察机关目前两种最为重要监督方式，但是根据现行《民事诉讼法》第208条的规定来看，抗诉和检察建议二者在监督的对象和范围上并没有本质的区别，唯一的不同就在于提出主体和接收主体之间是平级关系还是上下级关系，其实之所以将检察建议作为检察监督的方式之一与抗诉并列规定在民事诉讼法中，是出于申请检察监督的效率考量，平级的监督申请理论上要比跨层级的监督申请所费时间要短一些，但是立法却忽略了赋予检察建议强制效力，使得检察建议的效果远不及抗诉的效果，这就使得一些最先试图通过同级检察建议以获得检察监督的当事人，在被驳回后或者长期未得到答复的情况下，不得不再次寻求抗诉监督以获得救济。为此，立法应当区分抗诉和检察建议两种监督方式分别适用于什么情形，将二者分流。同时，赋予同级检察机关提出的检察建议以一定的强制效力，如同级审判机关对同级检察机关提出的检察建议必须在一定时间段内予以回复，如果在这个时间段内没有回复并且没有正当的理由，则构成失职要接收相应的惩罚。再者，据之前调查的数据显示2013年到2016年期间，甘肃省检察机关向审判机关提出抗诉案件约330件，人民法院虽对此依法全部裁定再审，但实际审结的案件只有220件左右，大概占抗诉案件的66.7%。为此立法中应明确规定审判机关对检察机关提出的抗诉和再审检察建议的审结期限，以减少审判机关的故意拖延和裁而不审、审而不判的现象。另一方面，根据前文可知近些来检察监督案件数量剧增，而检察监督案件的处理程序又缺乏科学性，使得检察监督的效率很低，为此，应当在立法上对检察监督的处理程序予以明确，如明文规定哪一类案件由哪一层级的检察机关受理。

    （三）利用大数据对民事检察监督进行完善

    大数据是近几年来的新兴起并且快速成长的事物，其所具有的便捷快速和系统的优点使得它备受各行各业的青睐，司法领域也不例外，所以充分利用大数据来改进和完善检察监督是接下来的重点工作之一。其中浙江省绍兴市人民检察院已经起到了先锋带头作用，积極探索“大数据+检察工作新模式”，绍兴市人民检察院借助其自己研发的智慧民行系统，助推民事检察监督工作的有序开展，形成了一套“智能排查+人工审查+深入调查+移送侦查”的四步式虚假诉讼监督模式，实现了由传统民事诉讼监督向智慧民事诉讼监督的转型升级。[4]因此检察监督应充分利用大数据的特点来提高监督的效果。首先利用大数据将碎片式的个案监督整理成系统式的类型监督，检察监督不再局限在当事人申请的个案上，因为这样很难进行经验总结，也不利于监督效果的提升，所以可以将案件归类整理，在大数据系统中设置输入特定的关键词就会自动导入某一类案件，进而实现对案件的分类监督，提高监督效率，值得注意的是这种理想已经不再是无法启迪的，至少绍兴市人民检察院已经初步做到了。其次在利用大数据将案件分类整理系统化的同时也要提高人工的审核力度，智能和人工的双向配合，使检察监督更加精准化，通过人工审核发现那些复杂，不易通过大数据系统检索出来的案件，弥补智能化的漏洞。最后充分利用大数据系统实现不同层级、不通部门机关的通力合作，如上下级检察机关之间，检察机关和权力机关、审判机关之间的联系合作，实现一旦某一检察机关对该案没有管辖权，将会以最快的速度移交给有管辖权的检察机关，减少移转途中的时间成本，尽可能追求检察监督案件处理效率的最高化。借助大数据便捷快速和系统的特点弥补检察监督案件数量逐年剧增、监督效率低下的缺点。

    【注 释】

    [1] 张军：《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告（摘要）》，载《检察日报》2018年10月26日第3版。

    [2] 最高人民检察院：《中国检察年鉴2013》，中国检察出版社2013年版，第56页。

    [3] 张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，载《政法论坛》2015年第1期。

    [4] 浙江省绍兴市人民检察院：《以大数据促进民事检察精准监督》，载《检察日报》2018年11月12日第3版。

    【参考文献】

    [1] 张卫平：《民事诉讼法》，法律出版社2013年版。

    [2] 张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，载《政法论坛》2015年第1期。

    [3] 金石：《新修改民事检察监督制度实施现状、问题及完善》，载《甘肃社会科学》2018年第3期。

    作者简介：汤晓玉（1994—），女，汉族，河北唐山，硕士研究生在读，诉讼法学。