低碳城市建设评价：理论基础、分析框架与政策启示
周枕戈 庄贵阳 陈迎
摘要 城市是现代文明的标志，是推进低碳经济转型、推动经济社会高质量发展的重要空间和行动单元。着力于推动经济发展和应对气候变化的有机统一，低碳发展水平的排名和评价已经成为新型城镇化建设领域重要的理论分析和新型政策管理工具。开展低碳城市建设评价，其重点是要在明晰低碳城市建设评价的理论基础和政策导向的基础上，解决如何科学界定低碳城市建设评价的基本模式与分析框架，进而求解以何种速度和规模去推动城市向低碳经济转型。围绕“走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量”的新要求，本文以城市低碳发展质量（效率）为测量维度，通过突出“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”的政策重点和实践需求，对低碳城市建设评价的内涵进行解析，阐释了低碳城市建设评价的理论基础与政策导向；采用分类分析的评价模式，从核心概念、理论基础、指标设置、评价方法及应用等方面对低碳城市建设评价的国际国内经验进行针对性梳理；构建了低碳城市建设评价指标体系设计的技术路径，提出了推进低碳城市建设评价工作的政策重点和保障措施：①厘清气候治理对低碳城市建设的影响机理；②以问题为导向进行具有最佳拟合优度的指标构建；③完善评价程序及对接城市低碳发展蓝图；④在明晰评价方法、评价指标的统计意义和政策内涵的基础上提高已有评价体系之间的衔接与耦合度；⑤加强评价结果的使用，为精准快速把握新型城镇化蕴含的碳生产力机遇、准确研判城镇化发展中的突出矛盾和问题、妥善应对城镇化面临的风险和挑战提供理论支持和决策依据。
关键词 新型城镇化；低碳城市；评价；分析框架；政策启示
中图分类号 F061.3；F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）06-0160-10 DOI：10.12062/cpre.20180317
城镇化是人类文明进步的产物和国家现代化的重要标志，城市在碳减排管理、推动低碳发展转型，以及随之带来的改善空气质量、保障能源安全，进而改善数以亿计人口的健康和福利方面，有着不可或缺的作用。当前，中国发展站到了新的历史起点上，党的十八大以来，城镇化率年均提高1.2个百分点，正在进入以提升质量为主的转型发展新阶段。遵循和顺应中国新型城镇化发展规律、现代城市发展的新理念新趋势和建设人与自然和谐共生的现代化的新时代要求[1]，坚持“生态文明，绿色低碳”[2]的新型城镇化建设基本原则，推动城市低碳发展，不仅是“十三五”时期破解城市发展中资源环境生态方面的现实矛盾和促进城市发展转型的三大基本途径之一，也是全球气候变化背景下考量城市综合竞争力和测度城市健康、可持续发展能力的重要维度之一。然而，面向低碳（试点）城市建设的实践需求和政策导向，各地区对低碳城市建设和评价模式仍缺乏清晰的分类和战略定位，既有低碳城市建设评价理论支撑不足、不能较好地适应低碳城市政策实施和建设实践需求的因素，也有评价体系繁多、重理论构建、轻实践检验及统计指标数据缺省等问题，给下沉行动重心、加快推动低碳城市建设向纵深发展带来挑战。因此，把生态文明理念和原则融入城镇化各方面和全过程，一方面，需要围绕“走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量”的新要求，以城市低碳发展质量为测量维度和政策向度，在内外部环境和条件有着深刻变化的新时代条件下，推动低碳城市建设评价工具、方法、分析框架的理论创新和实践创新；另一方面，也需要从评价目的和评价理论的内在一致性、评价理论和低碳发展实践的内在一致性方面，对低碳城市建设评价进行科学界定和评价模式划分，以加强评价工作的科学性、适应性，进而为精准、快速把握城镇化蕴含的碳生产力机遇、准确研判城镇化发展中的突出矛盾和问题、妥善应对城镇化面临的风险和挑战，提供理論支持和决策依据。
1 低碳城市建设评价及其研究综述
低碳城市建设评价指标体系是用于测度、评估低碳城市建设进展、努力度和政策效率的指标和标准集合，是对既有低碳城市政策制定工具和方法的补充与完善。其中，指标是在信息统计、数据分析的基础上形成的对标准的定量和定性反映，可描述和表征特定城市在低碳城市建设中的坐标、设定的低碳发展目标体系和达标路径、比较特定类型城市的低碳发展的质量与工作效率[3]。从低碳城市建设评价的宏观层面上看，标准与低碳城市战略、低碳城市规划、低碳城市政策一样，都体现了国家和省（市、自治区）推进低碳城市建设的理念和政策导向，是推动低碳城市从理论研究转向实践应用的重要技术准则。当前国内外学者和机构对低碳城市建设评价的研究，主要集中于低碳试点城市建设方案的工作绩效评价与考核、低碳城市规划重点领域（部门）评价、特定国家（地区）和城市碳减排效率的综合评价和比较、基于低碳经济发展的领域（部门）分解的减排贡献（强度或总量）评价及驱动因素辨析等[4-7]。这些研究围绕着纳入生态环境因素影响的发展绩效评价提出了多样化的分析方法和理论架构，结合案例城市评价，分析了低碳生态理念和评价指标体系在不同类型城市中的适用性，丰富了低碳城市建设评价的研究内容。
从评价的一般意义上来看，作为一种推进城市低碳发展的新型政策分析和管理工具，分析范式创新成为创新低碳城市建设评价最鲜明的理论特征，主要有两种类型：①范式创新类型（Ⅰ）主要表现为，通过对“可行能力”进行方法论集体主义视角的分析[5，8]，把国家或一类整体视为促进人类发展的基础，关注地球的物理边界对人类发展可行能力的支撑作用，拓展了人类发展指数的理论约束条件，在辨识发展的本体与发展的环境之间相互联系的基础上，构建人类绿色发展指数，为各国家和特定城市从国情和市情出发，对本地区居民和地球的双重可持续发展进行特定发展阶段上的对照检查，实现最具可持续能力的发展战略提供了政策分析和管理工具。②范式创新类型（Ⅱ）主要表现为[7，9-12]，在新古典经济学的分析范式下，对经济发展与环境之间相互作用关系的分析框架进行了新的拓展，从公平和投入-产出效率的视角，对低碳排放的社会经济含义、低碳排放和人文发展目标实现之间的联系进行了新阐释，对低碳经济进行了概念辨识和内涵解析，确立了碳排放的生产要素属性和在全球气候治理中的人文与经济意义，即在能源资源获取和使用、经济能力、健康、教育、生态保护、社会公平等人文维度上实现经济发展和社会进步；同时通过区分基本需求和奢侈浪费型消费“欲求”，把低碳经济转型视为一个碳生产力不断提高的发展形态，从发展阶段、资源禀赋、技术进步、消费模式四个方面分析了低碳转型的内生动力，构建了低碳城市综合评价指标体系，对低碳经济发展现状的评价、低碳政策优势和劣势分析、制定本地区低碳城市发展蓝图，具有重要指导意义。
总体而言，围绕探索适合特定地区低碳发展模式和发展路径的基本任务，关注人的因素和制度-技术-工程创新驱动、加强整体性解决方案的引领及开展跟踪评估和考核，成为各城市开展低碳发展绩效评价理论研究与政策实践的价值所在。综合以上分析，认为开展低碳城市建设评价，旨在反映城市发展的一般特征基础上，通过突出“实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量”政策重点和“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”实践需求，遵循城市碳排放及演变的自然与社会经济规律、低碳适用技术和产品研发部署的科学规律、低碳产业与城市融合发展的市场规律，以低碳城市建设实践经验为基础，对低碳城市建设进行具有最佳拟合优度的指标化的全景式描述及标准制定，从而为低碳城市建设进展监测和绩效评价提供技术支撑，为“全面建成小康社会”提供节能减碳情景下的质量保证，进而使得节能减碳内化为驱动国民经济发展和现代化经济体系建设的内生性制度因素，以实现低碳城市建设和发展质量测度的最佳秩序。
2 低碳城市建设评价的理论基础与政策导向
作为推动城市建设和管理创新的重要政策依据，低碳经济、低碳社会、低碳城市等核心概念的内涵与特征构成了理解低碳城市建设评价的理论基础。自低碳经济的概念提出以来，国内外研究机构和专家学者在研究中提出了多样化的理解与阐释。在发展低碳经济的定量目标下，英国的低碳经济建设更加强调提高经济系统的投入-产出效率，降低特定经济产出的自然资源消耗和减少环境污染，为实现“更高的生活标准和更好的生活质量”、“先进技术的研发、推广和输出”及新的就业岗位供给创造途径和机会[13]；欧盟的低碳经济建设更加强调通过发展可再生能源和能源结构低碳化，提高经济系统的能源效率，促进经济增长和就业，提振欧洲经济[14]。较之于低碳经济的概念内涵和政策含义，低碳社会更加重视消费者因素，在满足社会经济需求与促进发展中强调消费者支持和行动的重要性，致力于通过减排效力的挖潜，保证人类活动产生的温室气体排放和自然界碳循环之间的物理平衡，推动常规情景下“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济运行模式向低碳的社会经济发展模式转型。对中国而言，低碳城市是贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，及发展低碳经济、建设低碳社会的重要载体和应对气候变化的基本行政单元。作为一种新的发展形态和城市建设运营模式，低碳城市不仅具有低碳经济的一般特征[10，15]，即“低碳排放”、“高碳生产力”和“阶段性”，还具有使“全体居民共享现代化建设成果”的包容性发展特征和保障全体居民低碳人文发展水平不断提高的政策实践需求，这就要求在中国新型城镇化的建设进程中，推动低碳城市建设不仅要从产业和技术层面大力开展低碳经济建设工作，还要重视从消费结构和品质方面推动生活方式和消费模式的低碳转型。
在明确低碳城市的理论内涵基础上，构建低碳城市建设评价指标体系还需加强与低碳发展宏观政策的有效对接。从经济部门分类和比较分析的视角看，发达国家城市地区排放较多集中于电力、交通、工业、民用和商业部门，在碳减排政策方面则主要是通过制订气候变化专项行动规划、把低碳发展专项行动规划和方案融入更加综合的规划和长远期发展战略目标体系中，提出了建设碳中和城市、更绿色和更宜居城市、韧性城市（社区）、100%可再生能源城市、气候友好型城市、零碳城市、后碳城市等发展愿景[16]，推动气候变化应对和城市治理的有机统一，以达到改善城市公共服务体系的服务质量、提高城市区域的環境质量、保障公共健康和活跃城市区域经济的治理目标。碳排放约束下的城市公共物品和公共服务质量、多样性的社会环境和生态环境、市民生活水平、公共导向型的城市增长管理等，则成为评价这些国家城市发展绩效水平的政策重点和基本框架。从城市碳排放清单的部门排放结构看，中国城市地区的碳排放多集中于能源、工业过程、建筑、交通、废弃物处理等领域，“十一五”时期的低碳发展主要以具有引领产业（部门）转型升级性质的节能减排政策为主，在试点选择上看重申报试点省市的积极性和样本城市打造行业（部门）“最佳实践”的工作意向和先行优势。“十二五”时期的低碳发展则采取了以城市为主、省区为辅的多领域低碳建设方式，注重顶层设计和规划引领的重要性，在试点选择上通过组织推荐和公开征集，统筹考虑申报城市的工作基础、试点布局的代表性和城市特色、比较优势，组织专家对申报试点省市进行筛选，政策重点主要聚焦于摸清试点地区关键排放源和温室气体排放基数，加强试点地区碳排放权交易基础设施和能力建设。“十三五”时期，围绕建设美丽中国和可持续发展，推进国家低碳城市试点建设成为经济新常态下城市地区培育新的增长点和拓展发展空间的重要抓手，在试点选择上除了统筹考虑各申报地区的试点实施方案、工作基础、示范性和试点布局的代表性等因素之外[17]，还注重试点地区基于未来减排潜力的碳排放峰值目标的先进性、低碳发展制度和体制机制的创新性，主要是通过明确低碳发展目标及把低碳发展纳入本地区国民经济和社会发展年度计划和政府重点工作、建立目标考核制度、创新经验和做法、发挥低碳发展规划的综合引导作用，实施近零碳排放区示范工程[18]，使各地区政策重点进一步突破低碳政策的行业局限，聚焦于探索适合本地区的低碳发展模式和发展路径。综上所述，低碳（试点）城市建设已从培育行业最佳实践，发展至建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系和低碳生活方式，对全经济领域乃至国家的发展模式产生影响，作为能力建设的重要内容，开展低碳城市建设评价则为积极稳妥有序推进低碳城市建设提供了有效的理论和政策分析工具。
3 低碳城市建设评价的基本模式与分析框架
低碳城市建设评价基本分析模式选择和分析框架构建是开展城市低碳发展质量测度的关键，评价指标的设立与应用则是低碳城市政策制定和建设管理的内生需求。不同的国际组织（机构）、科研院所和智库研究机构基于不同的研究领域和学科视角，通过构建低碳城市建设评价指标体系和智能化工具，从全球、区域和国家（地区）、城市（部门/行业）等不同层面对低碳城市建设进展和效率进行整体评价和专项评价。以低碳经济为低碳城市建设评价指标体系构建的分析起点，不同的评价分析模式内含着不同的政策框架重点和实践需求。
3.1 “低碳+”模式下基于主要指标法的城市低碳发展水平测度
围绕低碳发展宏观战略目标，通过测度低碳发展效率的关键指标，在城市及其部门经济社会活动与低碳政策之间建立联系，从而形成了“低碳+”模式下开展低碳城市建设评价的主要指标法。主要指标法能够从宏观上或部门和技术效率视角更加直接和精准反映特定地区（城市）的低碳水平以及碳排放的动态时序特征，应用研究主要包括三个方面。
（1）基于环境库兹涅茨理论假说的检验，以碳排放为环境质量的代理变量[19-31]，构建综合政策评价模型评估减缓气候变化的政策绩效及人口空间分布的碳排放外部效应，制定有利于政策响应的工具和机制，探讨特定国家和城市地区实现低碳情景所需要的达到的技术效率和发展路径，或应用指数分解方法建立因素分解模型，对引致碳排放的自变量进行因素分解，定量分析各层面驱动碳排放增长的指标及各指标间的相对重要性，从规模、结构、技术效应及碳生产率（增长率）指标方面测度特定国家或城市地区应对气候变化的努力程度和低碳发展绩效。
（2）基于区域分布、经济水平和城市规模的比较和分组[16，32]，从单位GDP的CO2排放水平和人均CO2排放水平、减碳目标方面对低碳试点城市的碳排放现状和低碳工作成效进行分析，或通过碳排放弹性系数（CO2排放增长率/人均GDP增长率）评价低碳城市建设的绩效[33]，开展回归分析和情景分析研究、设置碳减排目标体系，制定城市低碳发展策略。
（3）在对低碳经济的概念进行界定的基础上[34]，基于资源禀赋、技术水平及消费方式，提出了城市低碳发展水平的测度指标，进行特定地区城市特定发展阶段下的人均碳排放、碳生产力和碳能源排放系数等单一指标的测算和比较，并进一步用产业结构多元化演进水平、非煤能源比重两项指标，预测样本城市的低碳发展潜力，制定提高单位碳排放的经济产出效率的政策建议。
3.2 “低碳+”模式下基于复合指标法的综合评价指标体系构建
以低碳发展战略目标为分析焦点，通过对评价目标低碳特征解构，构建多层次指标体系，结合一定加总方法，把表征评价目标低碳发展绩效的单项指标凝练为复合指标，则形成了“低碳+”模式下开展低碳城市建设评价的复合指标法。复合指标法则能够从更加系统和综合的视角测度和评价特定地区城市的低碳水平以及碳排放的动态时序特征。采用问题导向的“低碳+”评价分析模式，当前研究包括以下方面：
（1）通过“驱动力—压力—状态—影响—响应”模型[35-36]，统筹考虑指标的可定量性及基础数据的可得性，参照既有环境保护和生态建设标准，建立低碳城市建设评价指标体系，对样本城市低碳发展水平进行评价分析；或通过构建低碳环保综合指数，基于样本城市类型，对样本城市的低碳、环保、经济社会发展进行单项指数分析，定量评价样本城市低碳、环保、发展三者之间的相互影响关系，探究促进三者协调发展的有效途径[37]。
（2）通过脱钩模型[38]，从投入-产出视角对经济增长、能源资源等生产要素投入、经济产出引致的环境性污染物排放之间的相互关系及变化方向进行分析，在用分项指标定量描述城市发展过程中经济、资源、环境表征变量的演变特征基础上，对城市低碳建设现状进行评价。
（3）通过生命周期评价模型和碳足迹分析方法[39-41]，基于城市家庭能源消费的碳排放核算或结合环境投入-产出数据库的使用，把研究尺度从产品、活动和项目层面提升至企业、家庭、城市（社区）和国家层面，从国家或城市地区物质和能源消费总量的视角核算样本地区及样本地区间的碳排放量，并进行直接/间接排放、输入/输出排放差异或贸易隐含碳的比较[42]，解析部门间的碳排放结构和分布特征，提出打造建设低碳产业园区、低碳示范企业、 低碳社区等低碳经济载體提高样本地区碳排放效率的政策建议，以促进节能降碳目标与经济发展同步。
3.3 “+低碳”模式下基于复合指标法的综合评价指标体系构建
把低碳作为推动形成“人与自然和谐共生”的生产生活方式和城市建设运营模式的必要组成维度，是“+低碳”模式下构建复合指标开展发展效率评价的基本方法。国内机构和学者主要是在以生态城市、可持续发展示范区、新能源示范城市和国家生态文明先行示范区等专项工程、综合性工程建设为主题的实践工作中，从整体与部分关系的视角，把低碳作为对能源资源节约和效率提高、生态文明建设、环境保护和管理、社会进步有利的新兴因素和需要加强培育的“细胞”。2016年党中央把《生态文明建设目标评价考核办法》列入改革工作要点和党内法规制定计划，在 “十三五”规划《纲要》等文件确定的2020年中国生态文明建设的总体目标下，制定《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》，采用综合指数法和包含了扣分或降档机制的100分制的打分（对标）法，测算和检验党中央、国务院确定的重大目标任务实现情况及生态文明建设成效、老百姓在生态环境改善上的获得感[43]。评价体系中的“能源消费总量（◆）”“单位GDP能源消耗降低（★）”“单位GDP二氧化碳排放降低（★）”“非化石能源占一次能源消费比重（★）”等及绿色生活项下的“公共机构人均能耗降低率（△）”“绿色产品市场占有率/高效节能产品市场占有率（△）”“新能源汽车保有量增长率（◆）”“绿色出行（△）”“城镇绿色建筑占新建筑比重（△）”指标，都是从微观-中观-宏观层面上直接或间接反映和测度低碳城市建设成效的核心指标；其中，标“★”的为《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 确定的资源环境约束性指标，标“◆”的为《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等提出的主要监测评价指标，标△的为其他绿色发展重要监测评价指标。相对应的，在国际上，“+低碳”模式下，欧美国家和地区的城市主要是在提高能效、改进废弃物管理、开展可再生能源投资等城市更新和经营实践活动中，从推动消费模式转型和公共管理的视角，把推动低碳发展纳入综合性的可持续发展或绿色发展框架下开展多元化的城市建设评价研究。例如，欧盟通过制定各种各样的排名来测量欧洲城市的环境可持续性，这些评价和排名主要有欧洲能源奖、欧洲绿色首都奖、欧洲无烟尘城市评价、可再生能源系统冠军杯和欧洲城市生态系统评价，通过样本地区城市的能源、环境绩效评价和排名，为欧洲地区城市能源、环境政策的制定和能源、环境政策绩效评价提供客观依据。此外，由西门子公司委托经济学人信息部研发的绿色城市指数[44]，通过对全世界的120多座城市进行评价和排序，得出这些城市的生态可持续性。其中，围绕着环境保护和气候变化治理，通过构建亚洲绿色城市指数对22座样本城市进行评价和发布，支持城市在可持续发展的基础上增加其基础设施建设、推进亚洲地区新兴城市的健康增长及保障本地区居民高质量的生活。
3.4 “低碳韧性”协同模式下的综合评价指标体系构建
“低碳韧性”模式是指通过加强减缓和适应气候变化工作的协同效应，在提高城市碳排放效率同时，注重提高城市应对气候变化风险的能力和减灾恢复能力的应对气候变化模式。这一模式为促进城镇化碳生产力水平和城镇化发展向质量型转型提供了新的政策分析框架，在统筹考虑减缓和适应气候变化目标和政策工具排序的条件下，主要表现为[45-50]：
（1）从减缓与适应气候变化两方面提出主动控制碳排放及增强适应气候变化能力的应对气候变化统计指标体系，政策评价的重点主要是关注气候变化减缓、适应、资金、管理等领域。
（2）通过增量型适应的界定及减缓气候变化的活动领域分析，从工程性适应项目、海岸带适应措施、农田水利设施、城市绿化方面，对样本城市减排和适应的协同发展效率进行定性评价，提出适应和减缓协同条件下开展低碳城市建设及评价的途径和方法。
（3）采用“驱动力-压力-响应”可持续发展评估模型和气候变化（灾害）风险分析工具与技术，对单一基础设施韧性进行定量评价；或把多样性、变化适应性、模块性、创新性、快速响应及反馈能力、社会资本存量及生态系统的服务能力等作为低碳城市的韧性特征，围绕社会资本、经济资本、物质资本、人力资本及自然资本五种资本形态对低碳城市的韧性水平进行测度，把能源供应和电力、建筑、交通、生态系统、水资源和流域管理、土地利用和城市空间规划作为评价样本城市低碳政策绩效和韧性发展能力的重要评价领域，从城市空间规划、协同治理机制、开展低碳韧性城市及试点社区建设等公共服务方面提出提高城市可持续发展能力的政策建议。
3.5 基于标准和智能化支持系统的低碳城市建设评价
低碳城市的建设离不开“标准”和信息技术的支撑。
（1）从标准建设的视角看，构建低碳城市建设评价指标体系，就是要在“低碳+”战略下[51]充分发挥标准化引领城市转型升级的标杆（对标）和乘数效应，发挥出其在低碳城市建设中的基础性、战略性、引领性的作用。国际标准化组织（ISO/TC268）[52]于2014年从标准化的角度研究和发布了一套综合评价城市可持续发展状况的国际标准指标体系，涉及城市可持续发展各个方面的指标体系，包括评价指标和概要指标两大类，包含46项应采用的核心指标、54项宜采用的辅助指标和39项概要性指标。对城市可持续发展状态进行评估、监测和比较同类型城市之间的绩效（城市服务和生活品质），并促进经验分享。其中，100项定量评价指标直接或间接表征了城市低碳发展效率、韧性能力特征，39项概要性指标作为基本统计和选择样本城市的背景信息则从人口、住房、经济、地理与气候四个方面为城市分组及选择同类型城市进行对标提供参考和依据。
（2）从信息技术应用的视角看，评价指标工具的智能化逐渐成为发达国家（地区）推动低碳城市建设评价的重要发展方向，低碳城市建设（评价）决策支持系统的建立和使用不仅需融入低碳城市建设评价工作的全链条，从功能上看还是低碳城市建设评价工作的拓展和延伸，侧重于对低碳城市建设（评价）工作的管理决策支持。例如，生态低碳城市评价指标工具（Eco and Lowcarbon Indicator Tool for Evaluating Cities，ELITE） 是由美国能源部资助而研发的评价工具[53]，主要应用于智慧和韧性城市及城市基础设施建设领域，围绕生态低碳城市建设中的优先性问题选取具有代表性的33个关键指标，通过与基准效率值的比较，评价国内城市的生态低碳发展绩效；低碳城市框架和评价体系（Low Carbon Cities Framework and Assessment System，LCCFAS） 是一套评价特定城市的发展措施是否有利于降低其温室气体排放量的行动操作指南，旨在鼓励和促进低碳城镇概念在马来西亚的推广、增加城镇与本地区自然系统的兼容性、指导城市绿色解决方案的选择和决策，致力于到2020年在该行动框架下使马来西亚的碳排放强度减少40%；城市低碳发展政策选择工具（Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities，BESTCities）是在能源基金会（中国）支持下，由中国能源集团研发的决策支持工具，主要通过对本地区城市部门（这些部门包括工业、公共和商用建筑、民用建筑、交通、电力和供热、街道照明、水和廢水、固体废弃物、城市绿地）CO2和CH4排放进行快速评估，为城市管理机构提供那些可作用于减少温室气体气体排放的政策选项。
4 基于评价过程的评价路径选择和政策启示
低碳城市建设评价是一个循环往复的螺旋式发展过程。从评价过程方面看，开展低碳城市建设评价，宏观层面上一般需要遵循厘清气候治理目标与本地区城市低碳发展之间的关联关系、确立基于问题导向的评价模式选择、形成清晰的评价方法学和指标体系、加强评价结果对接和使用的评价路径。在微观层面上则需要遵循对评价目标的特征进行科学界定和指标化解构、选择样本城市、数据收集和缺省数据处理、开展低碳城市建设评价和撰写评价报告的评价路径。
4.1 厘清气候治理对低碳城市建设的影响机理
在新的国际气候治理格局和国家到2030年的应对气候变化自主行动目标约束下[54]，低碳发展成为“新平庸”状态下提振全球经济景气度的着力点，为城市转型升级和更新提供了外部条件和动力。在厘清全球和地区气候治理新格局对城市低碳建设影响机理的条件下，需结合样本地区城市的自然条件、资源禀赋、区位特点和经济基础等方面情况，对特定城市地区新型城镇化格局中低碳发展坐标进行精准定位，进而结合评价模式选择，因地制宜对接国家和地区低碳发展战略目标、城市低碳发展路线图，准确研判未来时期低碳适用技术（产品）技术应用前景和效率水平，科学构建低碳城市建设评价分析框架和指标，引领和重塑气候治理新格局下城市地区低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，使城市地区真正成为遵循共同但有区别的责任、实现新的减缓和适应气候变化目标的重要空间和基本责任主体。
4.2 坚持目标引领、需求导向的构建原则
评价指标体系的构建与各国所处发展阶段、政治制度、管理体制密切相关，与此同时，低碳城市建设还涉及能源供应、建筑、交通、工业、农业、土地使用变化和林业、废弃物处理等多部门及经济、社会、资源、环境等多个领域，关系经济社会发展全局，因此需要根据自身国情区情、发展的阶段目标和减排责任担当，在综合考量评价目标城市低碳发展比较优势和低碳发展潜力的基础上，突出“实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量、探索低碳发展模式、践 行低碳发展路径”的政策重点和集约、智能的实践需求，进行定性指标与定量指标相结合的指标构建，为低碳城市建设成果评价和政策优化提供管理抓手。其中，通过把所评价目标的低碳发展绩效凝练为复合指标和对应的排名，基于时间序列排序的评价方法，综合现状评价、建设过程评价和情景预测及分析，更容易识别出一个评价目标的低碳发展水平、历史排放责任、中长期内的减排义务及其优于和如何优于其他评价目标。
4.3 完善评价程序对接城市低碳发展蓝图
从评价指标体系构建和应用、推广的各环节看，低碳城市建设评价指标体系构建包括在明晰评价模式的基础上对评价目标的社会经济特征进行解构，进而把具体特征转化为可描述的评价指标，进行数据收集、评估和质量检查，对评价指标进行加总构建复合指标，选择评价目标和抽样方法，撰写评价报告，定期修订、更新和完善既有评价指标体系（请见图1）。更重要的是，在具体的构建步骤和应用中，需从理论上厘清气候变化目标硬约束下低碳城市建设的理论内涵和方法论选择，对样本城市和评价指标应有基于学理基础的界定、分类、总体特征及潜力解构和指标设定，科学、准确、清晰设定评价定性指标和定量指标的评价标准。
4.4 形成清晰的评价指标体系构建和评价方法
在低碳城市建设评价指标构建中，不同的指标包含了不同的经济活动统计和政策设计要素，构建评价指标体系需选取具有能反映样本城市低碳发展的普遍特征和潜力的指标，并且评价指标体系的制定者对影响评价结果中特定指标的选取，应说明其合理性；指标的选择、数据的可获得性与质量同样依赖于政策需求和应用方面的考虑，尤其在国际排名评价中，数据是否容易获得和可比较及统计数据生产过程的规范是选择评价指标的一个重要标准。从评价指标体系设计的创新过程来看，需从样本城市宏观经济、中观产业和微观排放主体方面加强碳核算方法、评价指标体系的方法学选择和低碳发展政策绩效测度的内在一致性，推动指标体系的构建方法和操作使用方法普遍公开和获取，推动城市碳排放清单工具和低碳城市规划工具智能化。
4.5 加强与专项评价的对接和评价结果的使用
评价报告中是否对评价方法进行介绍和是否对评价结果进行敏感性分析是影响评价指标体系对于使用方作用大小的重要因素。评价报告需要明确包含以下两方面内容：一是构建评价指标体系要有明确的方法学支撑，评价方法学应纳入评价报告，作为评价指标使用者了解评价方法的重要来源；二是评价报告中需要对评价结果进行敏感性分析，即根据指标选取、指标水平值的标准化处理方法选择、权重选择、加总方法选择对评价结果进行稳健度分析。当评价目标数量较多时，在通过构建复合指标进行总体评价之外，更加有必要对评价目标进行分类评价和分指标评价，加强低碳城市建设评价之间、既有的低碳城市建设评价工作和低碳城市建设政策及决策支持系统之间耦合与衔接，在科学把握城市及城市之间低碳发展总体特征的同时，准确认识城市内部经济、社会、环境、产业等各细分行业（部门）的低碳发展现状、潜力和相互联系，并且加强评价结果的使用。
5 结 论
在推动城市高质量发展、走中国特色新型城镇化道路的进程中，低碳城市建设评价已成为引领城市低碳转型发展的重要理论分析工具和新型政策管理工具。低碳城市建设评价指标体系的设计是一个系统工程，通过采用历史分析的方法和分类分析的方法，分析了低碳城市建设评价的理论内涵和实践要义，认为开展低碳城市建设评价是提升城市可持续发展能力和质量的重要一环，其关键在于从理论和实践结合上促进低碳发展评价模式的科学界定与创新，进而进行具有最佳拟合优度的指标化的全景式描述。围绕“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”的政策重点和实践需求，“低碳+”模式下的主要指标测度方法的本质在于在评价目标的经济社会动与低碳政策目标之间建立评价联系，“低碳+”模式的复合指标测度方法能够对影响目标城市低碳发展的系列因素进行系统整合和综合评价，“+低碳”模式下的复合指标测度方法则为欠发达地区城市提高可持续发展能力、开展生态文明建設提供了政策上的融合性和通达性，“低碳韧性”协同模式则为减缓和适应气候变化工作的有机统一提供了政策助力，而标准和智能化评价工具的研发应用则为低碳城市建设及其评价的积极稳妥有序开展提供了最佳秩序支持。通过对低碳城市建设评价的理论基础与政策导向进行阐释和总结，对低碳城市建设评价的基本模式进行系统梳理和提升，发现需要从宏观和微观的结合上构建低碳城市建设评价的技术路径。综合而言，在推动城市低碳转型发展、创新政策分析和管理工具中，把低碳城市建设评价研究推向深入，还需在注重低碳城市建设政策导向价值基础上，从区域、国家、地方等不同评价尺度上对评价目标进行实证分析和案例分析，从而为加强评价在低碳城市建设中的引领和导向作用、解决在怎样的速度和规模上促进目标城市向低碳经济转型提供科学系统支撑。
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摘要 城市是现代文明的标志，是推进低碳经济转型、推动经济社会高质量发展的重要空间和行动单元。着力于推动经济发展和应对气候变化的有机统一，低碳发展水平的排名和评价已经成为新型城镇化建设领域重要的理论分析和新型政策管理工具。开展低碳城市建设评价，其重点是要在明晰低碳城市建设评价的理论基础和政策导向的基础上，解决如何科学界定低碳城市建设评价的基本模式与分析框架，进而求解以何种速度和规模去推动城市向低碳经济转型。围绕“走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量”的新要求，本文以城市低碳发展质量（效率）为测量维度，通过突出“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”的政策重点和实践需求，对低碳城市建设评价的内涵进行解析，阐释了低碳城市建设评价的理论基础与政策导向；采用分类分析的评价模式，从核心概念、理论基础、指标设置、评价方法及应用等方面对低碳城市建设评价的国际国内经验进行针对性梳理；构建了低碳城市建设评价指标体系设计的技术路径，提出了推进低碳城市建设评价工作的政策重点和保障措施：①厘清气候治理对低碳城市建设的影响机理；②以问题为导向进行具有最佳拟合优度的指标构建；③完善评价程序及对接城市低碳发展蓝图；④在明晰评价方法、评价指标的统计意义和政策内涵的基础上提高已有评价体系之间的衔接与耦合度；⑤加强评价结果的使用，为精准快速把握新型城镇化蕴含的碳生产力机遇、准确研判城镇化发展中的突出矛盾和问题、妥善应对城镇化面临的风险和挑战提供理论支持和决策依据。
关键词 新型城镇化；低碳城市；评价；分析框架；政策启示
中图分类号 F061.3；F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）06-0160-10 DOI：10.12062/cpre.20180317
城镇化是人类文明进步的产物和国家现代化的重要标志，城市在碳减排管理、推动低碳发展转型，以及随之带来的改善空气质量、保障能源安全，进而改善数以亿计人口的健康和福利方面，有着不可或缺的作用。当前，中国发展站到了新的历史起点上，党的十八大以来，城镇化率年均提高1.2个百分点，正在进入以提升质量为主的转型发展新阶段。遵循和顺应中国新型城镇化发展规律、现代城市发展的新理念新趋势和建设人与自然和谐共生的现代化的新时代要求[1]，坚持“生态文明，绿色低碳”[2]的新型城镇化建设基本原则，推动城市低碳发展，不仅是“十三五”时期破解城市发展中资源环境生态方面的现实矛盾和促进城市发展转型的三大基本途径之一，也是全球气候变化背景下考量城市综合竞争力和测度城市健康、可持续发展能力的重要维度之一。然而，面向低碳（试点）城市建设的实践需求和政策导向，各地区对低碳城市建设和评价模式仍缺乏清晰的分类和战略定位，既有低碳城市建设评价理论支撑不足、不能较好地适应低碳城市政策实施和建设实践需求的因素，也有评价体系繁多、重理论构建、轻实践检验及统计指标数据缺省等问题，给下沉行动重心、加快推动低碳城市建设向纵深发展带来挑战。因此，把生态文明理念和原则融入城镇化各方面和全过程，一方面，需要围绕“走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量”的新要求，以城市低碳发展质量为测量维度和政策向度，在内外部环境和条件有着深刻变化的新时代条件下，推动低碳城市建设评价工具、方法、分析框架的理论创新和实践创新；另一方面，也需要从评价目的和评价理论的内在一致性、评价理论和低碳发展实践的内在一致性方面，对低碳城市建设评价进行科学界定和评价模式划分，以加强评价工作的科学性、适应性，进而为精准、快速把握城镇化蕴含的碳生产力机遇、准确研判城镇化发展中的突出矛盾和问题、妥善应对城镇化面临的风险和挑战，提供理論支持和决策依据。
1 低碳城市建设评价及其研究综述
低碳城市建设评价指标体系是用于测度、评估低碳城市建设进展、努力度和政策效率的指标和标准集合，是对既有低碳城市政策制定工具和方法的补充与完善。其中，指标是在信息统计、数据分析的基础上形成的对标准的定量和定性反映，可描述和表征特定城市在低碳城市建设中的坐标、设定的低碳发展目标体系和达标路径、比较特定类型城市的低碳发展的质量与工作效率[3]。从低碳城市建设评价的宏观层面上看，标准与低碳城市战略、低碳城市规划、低碳城市政策一样，都体现了国家和省（市、自治区）推进低碳城市建设的理念和政策导向，是推动低碳城市从理论研究转向实践应用的重要技术准则。当前国内外学者和机构对低碳城市建设评价的研究，主要集中于低碳试点城市建设方案的工作绩效评价与考核、低碳城市规划重点领域（部门）评价、特定国家（地区）和城市碳减排效率的综合评价和比较、基于低碳经济发展的领域（部门）分解的减排贡献（强度或总量）评价及驱动因素辨析等[4-7]。这些研究围绕着纳入生态环境因素影响的发展绩效评价提出了多样化的分析方法和理论架构，结合案例城市评价，分析了低碳生态理念和评价指标体系在不同类型城市中的适用性，丰富了低碳城市建设评价的研究内容。
从评价的一般意义上来看，作为一种推进城市低碳发展的新型政策分析和管理工具，分析范式创新成为创新低碳城市建设评价最鲜明的理论特征，主要有两种类型：①范式创新类型（Ⅰ）主要表现为，通过对“可行能力”进行方法论集体主义视角的分析[5，8]，把国家或一类整体视为促进人类发展的基础，关注地球的物理边界对人类发展可行能力的支撑作用，拓展了人类发展指数的理论约束条件，在辨识发展的本体与发展的环境之间相互联系的基础上，构建人类绿色发展指数，为各国家和特定城市从国情和市情出发，对本地区居民和地球的双重可持续发展进行特定发展阶段上的对照检查，实现最具可持续能力的发展战略提供了政策分析和管理工具。②范式创新类型（Ⅱ）主要表现为[7，9-12]，在新古典经济学的分析范式下，对经济发展与环境之间相互作用关系的分析框架进行了新的拓展，从公平和投入-产出效率的视角，对低碳排放的社会经济含义、低碳排放和人文发展目标实现之间的联系进行了新阐释，对低碳经济进行了概念辨识和内涵解析，确立了碳排放的生产要素属性和在全球气候治理中的人文与经济意义，即在能源资源获取和使用、经济能力、健康、教育、生态保护、社会公平等人文维度上实现经济发展和社会进步；同时通过区分基本需求和奢侈浪费型消费“欲求”，把低碳经济转型视为一个碳生产力不断提高的发展形态，从发展阶段、资源禀赋、技术进步、消费模式四个方面分析了低碳转型的内生动力，构建了低碳城市综合评价指标体系，对低碳经济发展现状的评价、低碳政策优势和劣势分析、制定本地区低碳城市发展蓝图，具有重要指导意义。
总体而言，围绕探索适合特定地区低碳发展模式和发展路径的基本任务，关注人的因素和制度-技术-工程创新驱动、加强整体性解决方案的引领及开展跟踪评估和考核，成为各城市开展低碳发展绩效评价理论研究与政策实践的价值所在。综合以上分析，认为开展低碳城市建设评价，旨在反映城市发展的一般特征基础上，通过突出“实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量”政策重点和“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”实践需求，遵循城市碳排放及演变的自然与社会经济规律、低碳适用技术和产品研发部署的科学规律、低碳产业与城市融合发展的市场规律，以低碳城市建设实践经验为基础，对低碳城市建设进行具有最佳拟合优度的指标化的全景式描述及标准制定，从而为低碳城市建设进展监测和绩效评价提供技术支撑，为“全面建成小康社会”提供节能减碳情景下的质量保证，进而使得节能减碳内化为驱动国民经济发展和现代化经济体系建设的内生性制度因素，以实现低碳城市建设和发展质量测度的最佳秩序。
2 低碳城市建设评价的理论基础与政策导向
作为推动城市建设和管理创新的重要政策依据，低碳经济、低碳社会、低碳城市等核心概念的内涵与特征构成了理解低碳城市建设评价的理论基础。自低碳经济的概念提出以来，国内外研究机构和专家学者在研究中提出了多样化的理解与阐释。在发展低碳经济的定量目标下，英国的低碳经济建设更加强调提高经济系统的投入-产出效率，降低特定经济产出的自然资源消耗和减少环境污染，为实现“更高的生活标准和更好的生活质量”、“先进技术的研发、推广和输出”及新的就业岗位供给创造途径和机会[13]；欧盟的低碳经济建设更加强调通过发展可再生能源和能源结构低碳化，提高经济系统的能源效率，促进经济增长和就业，提振欧洲经济[14]。较之于低碳经济的概念内涵和政策含义，低碳社会更加重视消费者因素，在满足社会经济需求与促进发展中强调消费者支持和行动的重要性，致力于通过减排效力的挖潜，保证人类活动产生的温室气体排放和自然界碳循环之间的物理平衡，推动常规情景下“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济运行模式向低碳的社会经济发展模式转型。对中国而言，低碳城市是贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，及发展低碳经济、建设低碳社会的重要载体和应对气候变化的基本行政单元。作为一种新的发展形态和城市建设运营模式，低碳城市不仅具有低碳经济的一般特征[10，15]，即“低碳排放”、“高碳生产力”和“阶段性”，还具有使“全体居民共享现代化建设成果”的包容性发展特征和保障全体居民低碳人文发展水平不断提高的政策实践需求，这就要求在中国新型城镇化的建设进程中，推动低碳城市建设不仅要从产业和技术层面大力开展低碳经济建设工作，还要重视从消费结构和品质方面推动生活方式和消费模式的低碳转型。
在明确低碳城市的理论内涵基础上，构建低碳城市建设评价指标体系还需加强与低碳发展宏观政策的有效对接。从经济部门分类和比较分析的视角看，发达国家城市地区排放较多集中于电力、交通、工业、民用和商业部门，在碳减排政策方面则主要是通过制订气候变化专项行动规划、把低碳发展专项行动规划和方案融入更加综合的规划和长远期发展战略目标体系中，提出了建设碳中和城市、更绿色和更宜居城市、韧性城市（社区）、100%可再生能源城市、气候友好型城市、零碳城市、后碳城市等发展愿景[16]，推动气候变化应对和城市治理的有机统一，以达到改善城市公共服务体系的服务质量、提高城市区域的環境质量、保障公共健康和活跃城市区域经济的治理目标。碳排放约束下的城市公共物品和公共服务质量、多样性的社会环境和生态环境、市民生活水平、公共导向型的城市增长管理等，则成为评价这些国家城市发展绩效水平的政策重点和基本框架。从城市碳排放清单的部门排放结构看，中国城市地区的碳排放多集中于能源、工业过程、建筑、交通、废弃物处理等领域，“十一五”时期的低碳发展主要以具有引领产业（部门）转型升级性质的节能减排政策为主，在试点选择上看重申报试点省市的积极性和样本城市打造行业（部门）“最佳实践”的工作意向和先行优势。“十二五”时期的低碳发展则采取了以城市为主、省区为辅的多领域低碳建设方式，注重顶层设计和规划引领的重要性，在试点选择上通过组织推荐和公开征集，统筹考虑申报城市的工作基础、试点布局的代表性和城市特色、比较优势，组织专家对申报试点省市进行筛选，政策重点主要聚焦于摸清试点地区关键排放源和温室气体排放基数，加强试点地区碳排放权交易基础设施和能力建设。“十三五”时期，围绕建设美丽中国和可持续发展，推进国家低碳城市试点建设成为经济新常态下城市地区培育新的增长点和拓展发展空间的重要抓手，在试点选择上除了统筹考虑各申报地区的试点实施方案、工作基础、示范性和试点布局的代表性等因素之外[17]，还注重试点地区基于未来减排潜力的碳排放峰值目标的先进性、低碳发展制度和体制机制的创新性，主要是通过明确低碳发展目标及把低碳发展纳入本地区国民经济和社会发展年度计划和政府重点工作、建立目标考核制度、创新经验和做法、发挥低碳发展规划的综合引导作用，实施近零碳排放区示范工程[18]，使各地区政策重点进一步突破低碳政策的行业局限，聚焦于探索适合本地区的低碳发展模式和发展路径。综上所述，低碳（试点）城市建设已从培育行业最佳实践，发展至建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系和低碳生活方式，对全经济领域乃至国家的发展模式产生影响，作为能力建设的重要内容，开展低碳城市建设评价则为积极稳妥有序推进低碳城市建设提供了有效的理论和政策分析工具。
3 低碳城市建设评价的基本模式与分析框架
低碳城市建设评价基本分析模式选择和分析框架构建是开展城市低碳发展质量测度的关键，评价指标的设立与应用则是低碳城市政策制定和建设管理的内生需求。不同的国际组织（机构）、科研院所和智库研究机构基于不同的研究领域和学科视角，通过构建低碳城市建设评价指标体系和智能化工具，从全球、区域和国家（地区）、城市（部门/行业）等不同层面对低碳城市建设进展和效率进行整体评价和专项评价。以低碳经济为低碳城市建设评价指标体系构建的分析起点，不同的评价分析模式内含着不同的政策框架重点和实践需求。
3.1 “低碳+”模式下基于主要指标法的城市低碳发展水平测度
围绕低碳发展宏观战略目标，通过测度低碳发展效率的关键指标，在城市及其部门经济社会活动与低碳政策之间建立联系，从而形成了“低碳+”模式下开展低碳城市建设评价的主要指标法。主要指标法能够从宏观上或部门和技术效率视角更加直接和精准反映特定地区（城市）的低碳水平以及碳排放的动态时序特征，应用研究主要包括三个方面。
（1）基于环境库兹涅茨理论假说的检验，以碳排放为环境质量的代理变量[19-31]，构建综合政策评价模型评估减缓气候变化的政策绩效及人口空间分布的碳排放外部效应，制定有利于政策响应的工具和机制，探讨特定国家和城市地区实现低碳情景所需要的达到的技术效率和发展路径，或应用指数分解方法建立因素分解模型，对引致碳排放的自变量进行因素分解，定量分析各层面驱动碳排放增长的指标及各指标间的相对重要性，从规模、结构、技术效应及碳生产率（增长率）指标方面测度特定国家或城市地区应对气候变化的努力程度和低碳发展绩效。
（2）基于区域分布、经济水平和城市规模的比较和分组[16，32]，从单位GDP的CO2排放水平和人均CO2排放水平、减碳目标方面对低碳试点城市的碳排放现状和低碳工作成效进行分析，或通过碳排放弹性系数（CO2排放增长率/人均GDP增长率）评价低碳城市建设的绩效[33]，开展回归分析和情景分析研究、设置碳减排目标体系，制定城市低碳发展策略。
（3）在对低碳经济的概念进行界定的基础上[34]，基于资源禀赋、技术水平及消费方式，提出了城市低碳发展水平的测度指标，进行特定地区城市特定发展阶段下的人均碳排放、碳生产力和碳能源排放系数等单一指标的测算和比较，并进一步用产业结构多元化演进水平、非煤能源比重两项指标，预测样本城市的低碳发展潜力，制定提高单位碳排放的经济产出效率的政策建议。
3.2 “低碳+”模式下基于复合指标法的综合评价指标体系构建
以低碳发展战略目标为分析焦点，通过对评价目标低碳特征解构，构建多层次指标体系，结合一定加总方法，把表征评价目标低碳发展绩效的单项指标凝练为复合指标，则形成了“低碳+”模式下开展低碳城市建设评价的复合指标法。复合指标法则能够从更加系统和综合的视角测度和评价特定地区城市的低碳水平以及碳排放的动态时序特征。采用问题导向的“低碳+”评价分析模式，当前研究包括以下方面：
（1）通过“驱动力—压力—状态—影响—响应”模型[35-36]，统筹考虑指标的可定量性及基础数据的可得性，参照既有环境保护和生态建设标准，建立低碳城市建设评价指标体系，对样本城市低碳发展水平进行评价分析；或通过构建低碳环保综合指数，基于样本城市类型，对样本城市的低碳、环保、经济社会发展进行单项指数分析，定量评价样本城市低碳、环保、发展三者之间的相互影响关系，探究促进三者协调发展的有效途径[37]。
（2）通过脱钩模型[38]，从投入-产出视角对经济增长、能源资源等生产要素投入、经济产出引致的环境性污染物排放之间的相互关系及变化方向进行分析，在用分项指标定量描述城市发展过程中经济、资源、环境表征变量的演变特征基础上，对城市低碳建设现状进行评价。
（3）通过生命周期评价模型和碳足迹分析方法[39-41]，基于城市家庭能源消费的碳排放核算或结合环境投入-产出数据库的使用，把研究尺度从产品、活动和项目层面提升至企业、家庭、城市（社区）和国家层面，从国家或城市地区物质和能源消费总量的视角核算样本地区及样本地区间的碳排放量，并进行直接/间接排放、输入/输出排放差异或贸易隐含碳的比较[42]，解析部门间的碳排放结构和分布特征，提出打造建设低碳产业园区、低碳示范企业、 低碳社区等低碳经济载體提高样本地区碳排放效率的政策建议，以促进节能降碳目标与经济发展同步。
3.3 “+低碳”模式下基于复合指标法的综合评价指标体系构建
把低碳作为推动形成“人与自然和谐共生”的生产生活方式和城市建设运营模式的必要组成维度，是“+低碳”模式下构建复合指标开展发展效率评价的基本方法。国内机构和学者主要是在以生态城市、可持续发展示范区、新能源示范城市和国家生态文明先行示范区等专项工程、综合性工程建设为主题的实践工作中，从整体与部分关系的视角，把低碳作为对能源资源节约和效率提高、生态文明建设、环境保护和管理、社会进步有利的新兴因素和需要加强培育的“细胞”。2016年党中央把《生态文明建设目标评价考核办法》列入改革工作要点和党内法规制定计划，在 “十三五”规划《纲要》等文件确定的2020年中国生态文明建设的总体目标下，制定《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》，采用综合指数法和包含了扣分或降档机制的100分制的打分（对标）法，测算和检验党中央、国务院确定的重大目标任务实现情况及生态文明建设成效、老百姓在生态环境改善上的获得感[43]。评价体系中的“能源消费总量（◆）”“单位GDP能源消耗降低（★）”“单位GDP二氧化碳排放降低（★）”“非化石能源占一次能源消费比重（★）”等及绿色生活项下的“公共机构人均能耗降低率（△）”“绿色产品市场占有率/高效节能产品市场占有率（△）”“新能源汽车保有量增长率（◆）”“绿色出行（△）”“城镇绿色建筑占新建筑比重（△）”指标，都是从微观-中观-宏观层面上直接或间接反映和测度低碳城市建设成效的核心指标；其中，标“★”的为《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 确定的资源环境约束性指标，标“◆”的为《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等提出的主要监测评价指标，标△的为其他绿色发展重要监测评价指标。相对应的，在国际上，“+低碳”模式下，欧美国家和地区的城市主要是在提高能效、改进废弃物管理、开展可再生能源投资等城市更新和经营实践活动中，从推动消费模式转型和公共管理的视角，把推动低碳发展纳入综合性的可持续发展或绿色发展框架下开展多元化的城市建设评价研究。例如，欧盟通过制定各种各样的排名来测量欧洲城市的环境可持续性，这些评价和排名主要有欧洲能源奖、欧洲绿色首都奖、欧洲无烟尘城市评价、可再生能源系统冠军杯和欧洲城市生态系统评价，通过样本地区城市的能源、环境绩效评价和排名，为欧洲地区城市能源、环境政策的制定和能源、环境政策绩效评价提供客观依据。此外，由西门子公司委托经济学人信息部研发的绿色城市指数[44]，通过对全世界的120多座城市进行评价和排序，得出这些城市的生态可持续性。其中，围绕着环境保护和气候变化治理，通过构建亚洲绿色城市指数对22座样本城市进行评价和发布，支持城市在可持续发展的基础上增加其基础设施建设、推进亚洲地区新兴城市的健康增长及保障本地区居民高质量的生活。
3.4 “低碳韧性”协同模式下的综合评价指标体系构建
“低碳韧性”模式是指通过加强减缓和适应气候变化工作的协同效应，在提高城市碳排放效率同时，注重提高城市应对气候变化风险的能力和减灾恢复能力的应对气候变化模式。这一模式为促进城镇化碳生产力水平和城镇化发展向质量型转型提供了新的政策分析框架，在统筹考虑减缓和适应气候变化目标和政策工具排序的条件下，主要表现为[45-50]：
（1）从减缓与适应气候变化两方面提出主动控制碳排放及增强适应气候变化能力的应对气候变化统计指标体系，政策评价的重点主要是关注气候变化减缓、适应、资金、管理等领域。
（2）通过增量型适应的界定及减缓气候变化的活动领域分析，从工程性适应项目、海岸带适应措施、农田水利设施、城市绿化方面，对样本城市减排和适应的协同发展效率进行定性评价，提出适应和减缓协同条件下开展低碳城市建设及评价的途径和方法。
（3）采用“驱动力-压力-响应”可持续发展评估模型和气候变化（灾害）风险分析工具与技术，对单一基础设施韧性进行定量评价；或把多样性、变化适应性、模块性、创新性、快速响应及反馈能力、社会资本存量及生态系统的服务能力等作为低碳城市的韧性特征，围绕社会资本、经济资本、物质资本、人力资本及自然资本五种资本形态对低碳城市的韧性水平进行测度，把能源供应和电力、建筑、交通、生态系统、水资源和流域管理、土地利用和城市空间规划作为评价样本城市低碳政策绩效和韧性发展能力的重要评价领域，从城市空间规划、协同治理机制、开展低碳韧性城市及试点社区建设等公共服务方面提出提高城市可持续发展能力的政策建议。
3.5 基于标准和智能化支持系统的低碳城市建设评价
低碳城市的建设离不开“标准”和信息技术的支撑。
（1）从标准建设的视角看，构建低碳城市建设评价指标体系，就是要在“低碳+”战略下[51]充分发挥标准化引领城市转型升级的标杆（对标）和乘数效应，发挥出其在低碳城市建设中的基础性、战略性、引领性的作用。国际标准化组织（ISO/TC268）[52]于2014年从标准化的角度研究和发布了一套综合评价城市可持续发展状况的国际标准指标体系，涉及城市可持续发展各个方面的指标体系，包括评价指标和概要指标两大类，包含46项应采用的核心指标、54项宜采用的辅助指标和39项概要性指标。对城市可持续发展状态进行评估、监测和比较同类型城市之间的绩效（城市服务和生活品质），并促进经验分享。其中，100项定量评价指标直接或间接表征了城市低碳发展效率、韧性能力特征，39项概要性指标作为基本统计和选择样本城市的背景信息则从人口、住房、经济、地理与气候四个方面为城市分组及选择同类型城市进行对标提供参考和依据。
（2）从信息技术应用的视角看，评价指标工具的智能化逐渐成为发达国家（地区）推动低碳城市建设评价的重要发展方向，低碳城市建设（评价）决策支持系统的建立和使用不仅需融入低碳城市建设评价工作的全链条，从功能上看还是低碳城市建设评价工作的拓展和延伸，侧重于对低碳城市建设（评价）工作的管理决策支持。例如，生态低碳城市评价指标工具（Eco and Lowcarbon Indicator Tool for Evaluating Cities，ELITE） 是由美国能源部资助而研发的评价工具[53]，主要应用于智慧和韧性城市及城市基础设施建设领域，围绕生态低碳城市建设中的优先性问题选取具有代表性的33个关键指标，通过与基准效率值的比较，评价国内城市的生态低碳发展绩效；低碳城市框架和评价体系（Low Carbon Cities Framework and Assessment System，LCCFAS） 是一套评价特定城市的发展措施是否有利于降低其温室气体排放量的行动操作指南，旨在鼓励和促进低碳城镇概念在马来西亚的推广、增加城镇与本地区自然系统的兼容性、指导城市绿色解决方案的选择和决策，致力于到2020年在该行动框架下使马来西亚的碳排放强度减少40%；城市低碳发展政策选择工具（Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities，BESTCities）是在能源基金会（中国）支持下，由中国能源集团研发的决策支持工具，主要通过对本地区城市部门（这些部门包括工业、公共和商用建筑、民用建筑、交通、电力和供热、街道照明、水和廢水、固体废弃物、城市绿地）CO2和CH4排放进行快速评估，为城市管理机构提供那些可作用于减少温室气体气体排放的政策选项。
4 基于评价过程的评价路径选择和政策启示
低碳城市建设评价是一个循环往复的螺旋式发展过程。从评价过程方面看，开展低碳城市建设评价，宏观层面上一般需要遵循厘清气候治理目标与本地区城市低碳发展之间的关联关系、确立基于问题导向的评价模式选择、形成清晰的评价方法学和指标体系、加强评价结果对接和使用的评价路径。在微观层面上则需要遵循对评价目标的特征进行科学界定和指标化解构、选择样本城市、数据收集和缺省数据处理、开展低碳城市建设评价和撰写评价报告的评价路径。
4.1 厘清气候治理对低碳城市建设的影响机理
在新的国际气候治理格局和国家到2030年的应对气候变化自主行动目标约束下[54]，低碳发展成为“新平庸”状态下提振全球经济景气度的着力点，为城市转型升级和更新提供了外部条件和动力。在厘清全球和地区气候治理新格局对城市低碳建设影响机理的条件下，需结合样本地区城市的自然条件、资源禀赋、区位特点和经济基础等方面情况，对特定城市地区新型城镇化格局中低碳发展坐标进行精准定位，进而结合评价模式选择，因地制宜对接国家和地区低碳发展战略目标、城市低碳发展路线图，准确研判未来时期低碳适用技术（产品）技术应用前景和效率水平，科学构建低碳城市建设评价分析框架和指标，引领和重塑气候治理新格局下城市地区低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，使城市地区真正成为遵循共同但有区别的责任、实现新的减缓和适应气候变化目标的重要空间和基本责任主体。
4.2 坚持目标引领、需求导向的构建原则
评价指标体系的构建与各国所处发展阶段、政治制度、管理体制密切相关，与此同时，低碳城市建设还涉及能源供应、建筑、交通、工业、农业、土地使用变化和林业、废弃物处理等多部门及经济、社会、资源、环境等多个领域，关系经济社会发展全局，因此需要根据自身国情区情、发展的阶段目标和减排责任担当，在综合考量评价目标城市低碳发展比较优势和低碳发展潜力的基础上，突出“实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量、探索低碳发展模式、践 行低碳发展路径”的政策重点和集约、智能的实践需求，进行定性指标与定量指标相结合的指标构建，为低碳城市建设成果评价和政策优化提供管理抓手。其中，通过把所评价目标的低碳发展绩效凝练为复合指标和对应的排名，基于时间序列排序的评价方法，综合现状评价、建设过程评价和情景预测及分析，更容易识别出一个评价目标的低碳发展水平、历史排放责任、中长期内的减排义务及其优于和如何优于其他评价目标。
4.3 完善评价程序对接城市低碳发展蓝图
从评价指标体系构建和应用、推广的各环节看，低碳城市建设评价指标体系构建包括在明晰评价模式的基础上对评价目标的社会经济特征进行解构，进而把具体特征转化为可描述的评价指标，进行数据收集、评估和质量检查，对评价指标进行加总构建复合指标，选择评价目标和抽样方法，撰写评价报告，定期修订、更新和完善既有评价指标体系（请见图1）。更重要的是，在具体的构建步骤和应用中，需从理论上厘清气候变化目标硬约束下低碳城市建设的理论内涵和方法论选择，对样本城市和评价指标应有基于学理基础的界定、分类、总体特征及潜力解构和指标设定，科学、准确、清晰设定评价定性指标和定量指标的评价标准。
4.4 形成清晰的评价指标体系构建和评价方法
在低碳城市建设评价指标构建中，不同的指标包含了不同的经济活动统计和政策设计要素，构建评价指标体系需选取具有能反映样本城市低碳发展的普遍特征和潜力的指标，并且评价指标体系的制定者对影响评价结果中特定指标的选取，应说明其合理性；指标的选择、数据的可获得性与质量同样依赖于政策需求和应用方面的考虑，尤其在国际排名评价中，数据是否容易获得和可比较及统计数据生产过程的规范是选择评价指标的一个重要标准。从评价指标体系设计的创新过程来看，需从样本城市宏观经济、中观产业和微观排放主体方面加强碳核算方法、评价指标体系的方法学选择和低碳发展政策绩效测度的内在一致性，推动指标体系的构建方法和操作使用方法普遍公开和获取，推动城市碳排放清单工具和低碳城市规划工具智能化。
4.5 加强与专项评价的对接和评价结果的使用
评价报告中是否对评价方法进行介绍和是否对评价结果进行敏感性分析是影响评价指标体系对于使用方作用大小的重要因素。评价报告需要明确包含以下两方面内容：一是构建评价指标体系要有明确的方法学支撑，评价方法学应纳入评价报告，作为评价指标使用者了解评价方法的重要来源；二是评价报告中需要对评价结果进行敏感性分析，即根据指标选取、指标水平值的标准化处理方法选择、权重选择、加总方法选择对评价结果进行稳健度分析。当评价目标数量较多时，在通过构建复合指标进行总体评价之外，更加有必要对评价目标进行分类评价和分指标评价，加强低碳城市建设评价之间、既有的低碳城市建设评价工作和低碳城市建设政策及决策支持系统之间耦合与衔接，在科学把握城市及城市之间低碳发展总体特征的同时，准确认识城市内部经济、社会、环境、产业等各细分行业（部门）的低碳发展现状、潜力和相互联系，并且加强评价结果的使用。
5 结 论
在推动城市高质量发展、走中国特色新型城镇化道路的进程中，低碳城市建设评价已成为引领城市低碳转型发展的重要理论分析工具和新型政策管理工具。低碳城市建设评价指标体系的设计是一个系统工程，通过采用历史分析的方法和分类分析的方法，分析了低碳城市建设评价的理论内涵和实践要义，认为开展低碳城市建设评价是提升城市可持续发展能力和质量的重要一环，其关键在于从理论和实践结合上促进低碳发展评价模式的科学界定与创新，进而进行具有最佳拟合优度的指标化的全景式描述。围绕“探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”的政策重点和实践需求，“低碳+”模式下的主要指标测度方法的本质在于在评价目标的经济社会动与低碳政策目标之间建立评价联系，“低碳+”模式的复合指标测度方法能够对影响目标城市低碳发展的系列因素进行系统整合和综合评价，“+低碳”模式下的复合指标测度方法则为欠发达地区城市提高可持续发展能力、开展生态文明建設提供了政策上的融合性和通达性，“低碳韧性”协同模式则为减缓和适应气候变化工作的有机统一提供了政策助力，而标准和智能化评价工具的研发应用则为低碳城市建设及其评价的积极稳妥有序开展提供了最佳秩序支持。通过对低碳城市建设评价的理论基础与政策导向进行阐释和总结，对低碳城市建设评价的基本模式进行系统梳理和提升，发现需要从宏观和微观的结合上构建低碳城市建设评价的技术路径。综合而言，在推动城市低碳转型发展、创新政策分析和管理工具中，把低碳城市建设评价研究推向深入，还需在注重低碳城市建设政策导向价值基础上，从区域、国家、地方等不同评价尺度上对评价目标进行实证分析和案例分析，从而为加强评价在低碳城市建设中的引领和导向作用、解决在怎样的速度和规模上促进目标城市向低碳经济转型提供科学系统支撑。
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