经济安全视阈下的民间金融法律规制与监管

    张凯

    中国刑事警察学院青年教师科研计划项目《新型传销犯罪的特点及侦防对策研究》阶段性成果之一

    [摘 要]以经济安全为基本视阈，研究了我国二元经济结构与民间金融的关系，研究了我国民间金融存在和发展的必要性和可能性，研究了民间金融发展对我国经济发展的影响等问题，在此基础上，对规范和引导我国民间金融健康发展提出了规制监管对策和建议。

    [关键词]经济安全； 民间金融； 规制； 监管；

    近年来，我国民间金融日渐活跃，在促进经济发展中发挥了积极作用。但是，民间金融犹如一把双刃剑，它在发挥促进经济增长、支持民营企业融资和推进正规金融改革创新等积极作用的同时，也存在着干扰金融宏观调控、易引发金融风险等方面的负面效应。同时，由于这些资金游离于监管体系之外，在一些地方出现了民间金融的无序发展，给金融和社会带来了不稳定，尤其是一些不规范的民间金融活动，严重危害而影响了国家经济安全。

    一、民间金融的界定

    民间金融（Informal Finance）也被界定为“非正规金融”，是指在政府批准并进行监管的金融活动（正规金融）之外所存在的游离于现行制度法规边缘的金融行为。民间金融，就是为了民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金活动。

    民间金融最简单的形式为亲友间的自由借贷。随着市场开放程度的提高和经济的不断发展，传统的简单形式不足以满足人们的需要，民间金融组织形式应运而生，甚至出现了专业化程度和机构化程度较高的民间金融形式，如“银背”、合会、私募基金、钱庄、当铺等多种形式。可见，民间金融作为一种自发的交易行为，其产生和发展必然存在内在规律。目前我国民间金融已有相当规模，从总体上来讲，其对经济发展产生了积极的影响。

    民间金融一般具备如下几个特征:

    第一，民间金融是自发产生的，而不是由政府主导建立的。民间金融具有内生性，是一种内生金融，即它的产生、发展是经济体本身所需要和催生的，是经济中自发产生的金融活动。从交易活动的主体来看，交易的对手基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，比如发生相互借贷行为的农民，创业企业获得创业资本。因此，民间金融的内生性是其一个重要特征，为我们寻找其比较优势提供了依据。

    第二，交易对象不是被正式金融所认可的非标准化合同性的金融工具。

    第三，正式的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而目前的民间金融一般不具备这些特征。

    第四，民间金融游离于金融监管体系之外，即没有与之对应的成熟的金融监管制度。在我国，正规金融系统诸如银行、保险、农村信用社等均已有较成熟的金融监管制度，在这范围之外的经济主体所从事的融资活动则很少受到金融监管，均属于民间金融范畴。

    二、我国民间金融发展存在的主要问题

    我国民间金融发展历史悠久，随着市场开放程度的提高和经济的不断发展，传统的简单形式不足以满足人们的需要，民间金融组织形式应运而生，甚至出现了专业化程度和机构化程度较高的民间金融形式，但是我国民间金融的发展存在的主要问题有以下几个方面：

    第一，民间金融管理无法可依。新中国成立以来，政府对民间金融经历了由禁止、打击、默认而不提倡到提出鼓励、引导的过程，但目前我国缺乏相应的法律法规确认民间金融的合法地位，明确民间融资主体双方的权利和义务、业务开展及监督管理等相关内容，民间金融的产权保护只能通过私人来提供，从而给社会带来不安定因素。

    第二，民间金融的发展具有投机性和区域局限性。民间金融流动具有随意性、隐秘性，同时放贷人的出发点往往是追求高利，难免有较强的投机倾向。民间资本的关系型和地域性特征决定了民间金融带有区域局限的特征，组织和经营活动范围受区域限制，其难以运用现代化科学技术进行经营和管理创新，难以提高竞争力。同时，民间金融没有自己的网络系统，不便开展异地存取、转账结算、支付清算等业务。

    第三，民间金融在一定程度上扰乱正常的金融和社会秩序。民间金融资源的融投资渠道处于隐蔽状态，无法保证其运作的可持续性和合法性，在利益最大化的驱动下，很难避免其不为非法经济活动和经济组织所利用。民间借贷规避了由于收取借款利息产生的所得税，造成国家税收的流失。地下金融流量中的跨境流动资金，无论是对汇率，还是对国际收支的实际均衡都有一定的影响。由于民间金融组织的不规范性与资金运营过程中的高风险，容易出现经济纠纷和金融诈骗，民间金融的存款安全性也得不到保障，既影响资金市场的有序运作，也易引起社会不稳定。

    第四，民间金融给国家宏观调控带来困难。民间金融作为自发性金融，一般只注重市场需求和自身效益，其发展容易违背国家产业政策，也容易对国家金融宏观调控带来冲击，同时，由于大量的闲置资金从银行流出，造成金融信号失真，干扰了中央银行对社会信用总量的监测，从而严重影响宏观调控目标的实现。

    第五，民间金融无序发展对正规金融机构产生负面影响。民间借贷无序发展在一定程度上对农村信用社和经济发展落后地区商业银行的存款来源产生极大冲击，对正规金融机构的资产业务构成竞争威胁，其产生的风险很有可能导致正规金融部分信贷资金被异化。一些放债人一方面在银行贷款，另一方面向外放债，使得一部分低息的银行贷款变相成为高息的民间借贷。这部分民间借贷具有较强的隐匿性，一旦资金链断裂，民间借贷的风险将转嫁到银行业金融机构，很可能引发系统性风险。

    三、我国民间金融规制与监管缺陷

    国家对于民间金融的规制出台了很多法律、法规，但是近年来出现的很多案件，揭示了民间金融监管的缺陷：

    第一，缺乏确认民间金融合法地位的法律法规。作为诱致性制度变迁的产物，我国民间金融活动缺乏法律和政策依据。目前，我国还没有一部法律或法规来确立民间金融的合法地位，明确民间金融的交易主体及民间金融参与各方的权利和义务，民间金融还未获得国民待遇，从而注定了民间金融的发展还存在着制度障碍。

    第二，缺乏相应的机构设置、撤并制度。目前的民间金融实际上是以个人信用为基础的、没有得到国家法律认可的、尚未纳入政府监管范围的金融形式，缺乏有关民间金融机构设置、撤并等方面的制度，从而导致民间金融鱼龙混杂。

    第三，缺乏相应的风险规避和安全保障制度。我国的民间金融大多缺乏正规的组织形式、良好的运作机制、有效的约束机制和风险控制机制，具有非正式、不规范、高风险等特征。随着民间金融规模和范围的不断扩大、参与人数的增加，民间金融组织的血缘、地缘关系不断被突破，风险不断累积，大大降低了民间金融的安全性和效率。

    第四，缺乏相应的监督管理制度。民间金融活动大部分在法律规定之外进行，因而主体的权利和义务关系很难得到法律的保障，缺乏有效的监督管理，对国家金融秩序容易产生不良的作用。

    四、我国民间金融规制与监管对策

    以国家经济安全为主要视角，本文提出了规制和监管民间金融的相关对策体系。

    1.完善相关法律制度，提供民间金融制度环境

    首先，制订认可和保护民间金融的法律制度。建议国家立法部门尽快制定《民间金融法》，赋予不同组织形式民间金融以法律地位，引导其从“地下”转入“地上”，并通过法律保护合约双方的正当权益，明确双方的义务，促使其逐步走上契约化和规范化轨道。通过立法，界定民间借贷与非法融资，为民间借贷构筑一个合法的运作平台。要设置民间借贷的禁止类条款，禁止为违反国家政策和法律法规的活动提供融资以及参加非法集资，否则不受法律保护。要规范民间借贷基本操作要素，规范抵押品的范围，使其符合有关法律要求。同时，要给予小额贷款组织应有的法律地位。其次，建立合理的民间金融组织市场准入与退出制度。民营金融机构的市场准入路径选择应遵循自下而上，自小而大，符合经济发展自身规律的原则，其机构设置和规模升级的基础是具有自生能力的自我扩张，而不能是自上而下，多层级的政府推动型的分支机构设置模式。要降低市场准入门槛，在适当时机允许那些产权清晰、具有一定规模、财务制度比较健全、运营管理比较规范的民间金融机构自下而上地重新创建新的金融组织。再次，探索建立适合民间金融发展的监管机制。一是建议修订《银行业监督管理法》，明确银行业监管部门在非法集资的认定、查处、取缔等方面的职责，引导广大中小企业依法合规地向社会公开筹集资金。二是在更大范围内建立有效的监测制度。建立监测通报系统，由当地人民银行、银行监管部门、发改委、统计局等部门定期开展调查和统计，及时监测辖内民间融资的总量、利率水平、资金来源及运用情况，对其业务特别是风险状况进行有效监管，明确借贷主体、最高借贷额、利率水平，强化信息披露和风险提示，增强民间融资双方的法制观念、风险意识和自我保护能力。三是重视行业自律、社会监督（包括新闻媒体、社会舆论、群众参与等）和市场约束的补充与配合。借鉴南非的经验，用民间自律的方式来约束行为，对小额信贷实行登记管理。南非有《高利贷豁免法》，不管是组织还是个人，只要发放5000美元以下贷款，不管利率是多少，到小额贷款管理机构登记并按贷款额度的一定比例缴纳费用，就属于合法的借贷形式，既体现了资金的市场供求，也使民间借贷透明化，更有利于监管。

    2.尽快建立存款保险制度体系

    不論是民间借贷、各种标会、私人钱庄，还是民营银行，都需要一定的保障机制来保障存款人的利益。这种机制就是存款保险制度。有人担心，实行存款保险制度会造成民营银行的道德风险，甚至是由经营好的银行为经营差的银行埋单。其实，只要进行科学的制度设计，这类问题是可以解决的。但如果没有存款保险制度，存款人的利益无法保障，民营金融就发展不起来。存款保险制度其目的是保证存款人利益，并不是保证每个参与保险的金融机构都能不折不扣的得到补偿。所以，金融机构一旦因主观原因出现经营危机，保险机构有权要求其退出存款保险体系或由其他金融机构对其接管或兼并，把银行经营不善引起的风险降到最低程度。

    3.完善社会信用体系改善民间金融信用环境

    首先，建立多元化的信用中介管理组织，加快全社会信用体系建设。建立多种类型的信用中介机构管理公司，如征信公司、贷款信用担保公司等，为民间金融提供个人征信、法律咨询和信用担保服务，支持和引导民间金融借贷的规范化运作。同时，要加快全社会信用体系建设，积极发展企业和公民个人征信事业，通过建立完善的企业和个人信用档案，扩大金融机构对企业和个人的信用状况了解和掌握程度，完善征信管理和失信惩戒等机制，营造更加良好的金融信贷投放环境。鼓励建立各种形式的农业信用担保基金，并通过财政贴息或税收优惠政策等予以支持，为农户、农业企业融资提供担保。其次，加大社会征信宣传推广力度。对中小企业以及民间金融机构大力宣扬诚信守法的现代信用文明。市场经济在一定意义上说，就是信用经济，信用已经成为市场交易的基本准则。在发展中小企业以及对民间金融进行制度创新中，加强信用建设同样不可或缺。

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