基本服务均等化视角下基层政府落实改善民生政策的几个问题

    提要：民生关乎人民群众的切身利益和生存大计，改善民生是中国特色社会主义发展规律的必然要求，也是十八大和十八届三中全会中的热点。文章从基本服务均等化的视角，阐述了基层政府制定和落实民生政策要注意的几个问题。在具体操作过程中，运用多种有效手段，统筹解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

    关键词：民生；社会服务均等化；政策；措施

    作者简介：赵海峰（1975-），男，江西师范大学政法学院MPA专业硕士。（江西南昌

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    党的十八大提出，要高度重视人民幸福和民生保障，这是新形势下执政为民的新要求。笔者认为，坚持“既要重视发展、又要关注民生；既要尽力而为、又要量力而行；既要政府主导、又要社会参与；既要立足当前、又要着眼长远”的基本原则，统筹解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快实现“学有优教、劳有多得、病有良医、老有颐养、住有宜居”的目标。最近召开的十八届三中全会提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。公共服务不可能一步到位，但是公共服务是长抓不懈的领域，使老百姓感觉到越来越舒服，越来越幸福，这是国家治理现代化的重要关键点。

    “民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮。民生问题，简单的说，就是与百姓生活密切相关的问题，最主要表现在吃穿住行、养老就医子女教育等生活必需上面。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的服务，是人们生存和发展最基本的条件。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。现阶段，基层政府落实民生政策的主要职责是：千方百计扩大就业、加快完善社会保障体系、加强和创新社会管理、大力提高教育和医疗业务水平、扎实推进文化建设、全力维护社会稳定等。

    当代中国的民生主要涉及就业、教育、分配、社保、医疗等重大问题，其中每一个问题都有生存和发展两个层次。基层政府应坚持把民生工作作为一项战略性部署，与经济社会建设同步推进，通过每一件为民办实事项目，切实把民生工作抓紧、抓好，及时将发展成果惠及更多群众，充分体现以人为本的执政理念。在落实民生政策的同时，由于经济发展差异、地域差异、城乡差异等因素的影响，就业、教育、分配、社保、医疗等重大问题上存在着公共服务不均等的现状，基层政府应进一步加快推进基本公共服务均等化。

    一、注重政策的公平性、普惠性、协同性、针对性和稳定性

    第一，增强政策效果的公平性。德国政策学者蒂特马斯认为，“政策”一词可以用来表示一系列指挥行动实现既定目标的原则，因而含有变革的意思。政策的概念只有在我们（社会群体或组织）相信自己有能力促成某些变化的时候，它才有意义。所以政策一词有着行动取向和问题取向的意思，社会政策是一种以社会问题为取向，以问题解决为手段，目的在于改善公民福利，引导社会变迁的积极的制度设置。社会政策研究专家T·H·马歇尔认为，社会政策是指政府所采取的一系列透过提供服务或资金直接影响公民福利的行动，其核心成分包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策。无论社会政策的具体含义是什么，可以明确的一点是社会政策的核心目标是要促进社会平等、社会公平，消除社会不稳定因素和确保社会秩序。

    第二，增强政策制定的普惠性。事物都是普遍性与特殊性的统一，民生亦然。普遍性原则要求民生保障的覆盖面应十分广泛，惠及对象应是全体人民，其目标价值具有普遍共同的要素。特殊性原则要求地方政府在坚持普遍性原则的基础上，对部分关系特别重大的民生事业进行重点建设，对特殊困难群体和特殊困难者给予重点照顾和保障。应坚持“责任共担”、“底线公平”、“弱势群体优先发展”、“水平适中”的原则，通过“增项”、“扩面”、“提标”，不断提升居民的生活水平和幸福指数，保障公民的基本生存权和发展权，为社会弱势群体提供生存保障和发展空间，为促进社会公平正义、和谐发展提供物质保证和精神支持。

    第三，增强政策制定的协同性。既然所有的民生问题都联系在一起，那么社会政策的协同性就应放在首位。实际上，我国目前在制定社会政策时，依然是各个部门各自为政的多，合作的少，这已经在很大程度上限制了民生问题的解决。因此增进各部门的协作，建立综合解决民生问题的社会机制非常重要。这就要求我们首先要组织力量进行综合研究，将解决民生问题的各项工作进行统筹规划，整体设计改革方案，并由专门的部门协调各个部门统一行动，采取一致政策。

    第四，增强政策制定的针对性。针对迫在眉睫的民生问题，把握社会公平这个贯穿所有民生问题的主要线索，健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多资金投向低收入者，投向农村，从而尽可能地增加低收入者的工资水平和农村公共品的有效供给，充分发挥财政四两拨千斤的作用，缓解教育、住房、医疗等民生方面的迫切需求。针对农民收入低的情况，将政策目标指向农民，社会需求才能扩大，贫困问题才能得到缓解，其他民生问题相应也容易得到解决。增强政策的针对性就是要针对当前中国的形势，出台更多的改进国民幸福的社会政策。解决好最便宜的吃饭、最方便的看病、最充分的就业、最有效的教育、最人性化的养老、最安全的环境，以及最宜居的住房条件等问题。

    第五，增强政策执行的稳定性。政策的稳定性是政策有效地调节社会行为的基础。政策要保持稳定就必须明确规定它的有效期限，在这个有效期限内，政府动员各种资源并采取各种手段来维护该项政策的有效性和权威性；非因特殊原因不对其作重大调整或废弃之；在必要的政策调整过程中，尽量保持政策的连续性和继承性，同时，对利益受到损害的有关社会群体进行适当的补偿。这样人民才会真诚地支持社会政策，自觉地在它的限制下选择自己的社会行为。

    近年来，民生工作虽然取得了显著成绩，但民生工作是一个长期、动态过程，随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，民生工作需要不断完善和改进：一是支撑民生实事的物质基础还不够坚实。地方经济既处于做实基础、做大总量的发展时期，也处于改善质态、提高效益的转型时期，公共财政收入总量相对不大，可以调度的资产、资源相对不足，持续支撑不断增长的民生实事刚性支出的压力较大。二是社会事业历史欠账较多。社会事业基础设施相对滞后，需要做的事情很多，需要投入的资金很大，短期内改变这一状况非常不易。三是城乡居民收入差距还较大。改革开放以来，随着经济发展和人民生活水平的不断提高，我国的城乡居民收入差距呈现出不断扩大化趋势。四是民生工作思路还要加快拓宽。

    二、改善民生的主要抓手

    目前民生工程主要依靠政府投入，下一步如何进一步拓宽思路，引导广大群众和各类社会组织共同参与支持民生工程建设，笔者认为通过以下几个途径为抓手：

    （一）把科学发展经济作为改善民生的基本保障。民生与经济相互关联，经济发展是解决民生的物质保障，是改善民生的前提；离开了发展，民生无从谈起。要坚持以改善民生为宗旨的科学发展，以经济发展保障民生改善，加快发展方式转变，大力发展民生经济、生态经济，让人民共享发展成果；改善民生是经济发展的最终目的，是实现科学发展的保障和路径，不能改善民生，发展也失去了意义，要注重促进科学发展的民生改善，通过改善民生、扩大内需来促进生产和消费的良性循环，使内需成为拉动经济的主要力量。科学发展经济是最大的民生，科学发展经济与改善民生是辩证统一、相互促进的关系，改善民生从本质上讲是经济实力问题。尤其在当前宏观形势复杂多变、经济下行压力加大的情况下，应更加重视经济发展对民生改善的物质支撑。

    （二）把城乡统筹作为改善民生的有效途径。民生改善的重点在农村，城乡统筹的主要形式是优化资源配置，目的是打破二元结构，提升城乡群众的整体幸福感。推进城乡统筹既是目标所在，也是改善民生的迫切需要。一是城乡规划全面对接。按照“一体化、全覆盖”的标准，进一步将工业、农业、三产、居住等重大专项规划全面实现城乡对接，形成中心城区、中心镇、一般镇、新型社区协调发展、相互补充的城镇发展新格局。二是基础设施衔接配套。着重将交通、水利、电力、环保等城镇基础设施加快向农村延伸，与城市发展相适应，为城乡统筹夯实基础。三是公共服务平衡均等。大力提升农村基层的教育、卫生、文化、体育等各项公共服务水平，推动农村社会事业全面发展。更加注重教育资源的均衡公平配置，在解决“有学上”的同时向“上好学”推进。更加注重医疗卫生服务水平的有效提升，在解决“看病贵”的同时向“看好病”推进。更加注重提升群众精神层面，在丰富群众文化生活的同时向文化引领生活推进。更加注重生活化的健身方式，在提倡群众参与健身活动的同时向为群众普及健身体育设施推进。四是社会保障城乡一体。着力在医保、养老、住房、最低生活保障和社会救助等方面，切实解决城乡统筹过程中农民的后顾之忧。逐步将新农合与城镇居民医疗保险并轨，实施统一的城乡居民基本医疗保险。以农村危房改造和农民集中居住为主要抓手，切实解决困难农民的住房问题。结合经济发展，及时提高失地农民保障和农村最低生活保障标准。建立城乡一体的就业服务保障体系，着力强化失地农民的就业培训、指导和服务。

    （三）把社会支持作为改善民生的重要力量。积极引导社会力量和社会资本参与民生实事项目，不但能够加快促进“民生幸福”，而且有利于营造全社会共同关注参与民生工作的良好氛围，形成社会支持与加快推进的良性循环。一是社会资本参与民生建设有政策依据。国务院于2010年颁布实施关于鼓励和引导民问投资健康发展的若干意见，鼓励民资进入石油天然气、交通、电信、保障房、社会事业等国计民生重要领域。二是积极引入社会资本参与民生项目。引导鼓励企业、社会团体、城乡集体经济组织、个人等以捐助、扶住、共建等多种形式积极参与民生事业建设，并充分利用市场机制，通过转让项目经营权、债权投资、捆绑式投资等模式，实现民生事业建设投入主体多元化，不断形成为民办实事的强大合力。积极探索公园、垃圾和污水处理设施等公益性民生项目捆绑式投资模式，通过将民生项目与其他正常投资回报的项目捆绑组合，既为民办实事，又推动城市发展。三是充分发挥群众的参与支持作用。坚持民生项目问计于民、问计于基层，注重从弱势群体，从信访部门，从基层组织，从网络间政，从人大代表、政协委员建议提案，及时了解掌握最基层、最真实、最迫切的民生问题，使民生项目的落实真正成为群众受益感最明显的项目。同时，出台民生文件，通过多种形式，广泛征求群众的意见和建议；在确定重点民生项目后，及时公布，告知群众；在民生项目实施过程中，选择部分重大项目，邀请群众代表与相关部门一起，全程参与监督；在民生项目完成时，有重点地邀请群众代表参与实事项目的验收和公示。

    （四）把完善机制作为改善民生的有力抓手。面对民生工程任务不断增加、要求越来越高的新形势，立足实际，注重实践，加强探索，求真务实，在高标准、高质量完成民生工程任务的同时，致力于建立健全民生工作长效机制。一是实行“一把手”负责制。各部门、各单位实行民生工作“一把手”负责制，进一步强化民生工作力量的协调统一。二是实行目标管理制。将民生工程纳入政府目标管理考核范围，建立科学合理、导向鲜明的考核评价制度，严格要求、严格管理、严格监督、严格奖惩兑现。坚持定期开展民意调查，对获取的民调内容，结合民生实事项目完成情况，形成年度考核结果。三是实行督办通报制。将督查工作贯穿民生工作始终，定期进行通报，定期召开民生问题专项交办会，按照职能隶属关系和属地化要求，及时分解落实到相关部门和单位，同时把有关民生问题的整改落实作为效能监察重要内容，确保逐一解决。四是实行社会评价制。积极利用各种载体，多种形式广泛宣传民生实事项目，让民生工作深入人心。充分发挥媒体的舆论监督和社会监督作用，设立民生工作群众监督电话，结合舆情长效监督，确保民生工程阳光、透明、规范、高效运行，努力将民生工程打造成群众满意工程。五是完善地方政府考核指标。不要再把GDP作为地方政府的主要考核指标，要把关心民生的指标拿出来，考核经济增长和政府官员政绩，反对搞政绩工程形象工程。

    [责任编辑：刘忠林]