我国金融发展与政府行为分析

    周青梅

    摘要:金融发展的过程,是一个政府在金融发展中的作用不断变化和重新定位的过程。目前我国金融发展中出现的诸多问题都与政府的不当干预有关。随着市场化进程的推进,政府对金融的干预应趋向减少,并通过相关的制度安排规范政府行为。

    关键词:金融发展;政府行为;制度

    对于发展中国家特别是我国这样的转型经济来说,政府在金融发展中扮演着重要角色。分析政府行为特征和相关制度安排,对于正确认识我国金融发展中存在的问题,正确认识经济政策在促进金融发展中的作用有着重要

    意义。

    一、相关金融发展理论中对政府行为的不同认识

    早期的金融抑制论强调,经济中的协调问题应通过以市场为基础的制度加以解决,货币金融政策应以减少政府对金融部门干预,发挥市场机制在决定均衡利率、汇率以及调配资源等方面的作用为核心。政府的职能仅在于公共品的供给及维持竞争性的市场环境,不应该直接干预金融发展,否则,金融抑制必然扭曲价格机制,降低资源配置效率。

    金融约束论则类似于“国家推动发展论”,这种理论的实质是一种政府对金融发展的选择性干预行为,政府通过存款监管、市场准入限制和稳定的宏观政策等一整套经济金融政策使银行部门因“特许权价值”而获得租金。政策上,金融约束论更强调政府干预的重要作用,认为选择性的政府干预有助于而不是阻碍了金融发展。

    对比两种观点,争论之处仅在于市场和政府作用的范围。两种理论都把市场和政府看作是一种相互替代的组织,只不过金融抑制论认为,政府只能替代市场很小的一部分,而金融约束论则强调,政府能在较大程度上替代市场。由于金融约束论契合了我国政府金融干预的实际和我国历史上金融抑制的固有传统,一直为我国所推崇。

    金融市场虽然在动员和分配资金以及分散风险上效率很高,但是,金融系统的运行有其特殊性,金融市场上存在着形式多样的市场失灵而具有不稳定性,因此,政府对金融发展一定的干预是必要的,放任金融市场的自由竞争不但不能促进金融市场的发展,反而使金融市场更为混乱和动荡。出于对政府作用认识的发展,在金融自由化的过程中,不少国家为了消除金融抑制而推行了金融约束的过渡政策。

    但是在金融约束政策实践中,政府管制行为扭曲的现象是普遍存在的,政府行为往往走向了另一个方向。政府一方面作为金融机构的所有者希望通过控制金融资源可以产生巨额收益,另一方面作为整个宏观经济的调控者,又希望经济可以快速健康的发展,双重角色的矛盾是不可避免的。特别是在市场机制不完善的情况下,金融约束往往蜕变为金融干预,严格的金融约束与金融抑制政策中政府的行为特征并没有太大的区别。

    在经济转轨过程中,金融约束政策导致了国有金融垄断的格局,金融发展的作用被弱化,而强势政府对增长的作用明显。为了实现既定的经济目标,获得巨大的货币化收益,对处于垄断地位的金融体系进行控制便成了政府自然而然的选择。因此,改革初期,政府一方面主动推动金融产权形式的扩展,表现为金融机构的大量增加;另一方面政府能够有效地控制金融安排与活动并获取收益。但随着市场化程度的提高,货币市场本性的回归程度提高,收益与成本之间的差距变小,这也就是政府干预与市场自由之间替换的根本逻辑。

    政府行为难以避免地存在自利性、任意性、机会主义和不完全能力等问题,政府行为往往失当,需要进行合理规范。所以,如何做到既要发挥政府在经济发展中的作用,又要避免政府不顾其信息能力,过多地干预经济,是一个需要慎重选择的问题。

    二、我国金融发展中的政府行为特征及其作用

    在发展中国家,政府经常利用金融体系来追逐发展目标。宏观经济政策客观上要求国家对金融业进行垄断经营和全面控制,以便能最大限度地优化配置社会资源。这种金融制度安排主要是把政府可控制的金融资源的数量放在首位,而把金融体系的效率和安全放在次要位置。我国金融发展由政府主导,政府控制金融体系、影响金融资源的配置,成为我国政府干预金融发展的主要内容,也导致我国金融系统的发展存在诸多不尽如人意之处:

    第一,我国市场高额的“交易成本”主要存在于金融服务中。在我国,交易成本很高,主要体现在政府、会计、法律、银行业和资本市场的服务方面。我国较高的金融增长,实际上是由于国有经济部门更多地依赖于从银行部门借入资金所导致的,并不是真正意义上的金融发展,在很大程度上只是政府对金融控制关系扭曲的结果。这必然导致社会资金配置效率下降,低效资金占用增加,进而导致金融体系不良资产增加和经济运行成本的提高。

    第二,我国金融发展的效率不高。国有金融制度安排是我国金融发展中的一个显著的特征,金融部门的市场化程度远低于所有其他非金融部门:在改革深化过程中,所有其他部门中计划的作用越来越小,但政府对国有金融机构的控制却一直在加强。政府对贷款利率的管制及数量配额助长了企业的寻租行为,并刺激企业追求外延式发展战略。同时,政府直接介入银行经营,也使银行和企业的预算约束无法彻底硬化。

    第三,金融发展并没有带来金融因素在经济增长中作用的有效发挥,金融发展与经济发展严重脱节。周业安等(2007)通过研究发现,由于我国政府对金融市场的严重干预,金融发展在政府行为的主导下反而阻碍了经济增长。这一异常关系的出现说明,我国转型时期并没有实现最有效的增长路径。

    形成这种局面的深层原因仍在于金融制度演进的缓慢,在于我国金融发展的政府需求性,即金融发展的量性扩张并不是真正基于经济发展的需要,而是基于政府利益和改革成本补偿的需要。国有金融制度安排在配置资源、风险管理等方面内在的缺陷也同时决定了我国金融发展得越快,资源配置的扭曲就越严重,国民经济中效率较高的部门面临的资金资源约束就越严重,金融风险积聚的问题就越突出。在我国这种政府主导的转型经济中,政府不但对金融市场的管制非常严格,而且直接通过国有金融机构介入金融资源的配置过程中,即使这种干预是市场保护型的,仍然可能挤出私人投资,弱化民间激励,从而对经济增长带来副作用。

    另外,在我国,政府金融干预的有效性和合理性明显不足,尤其在促进国家支柱产业的建设和维持银行系统的稳定性方面效果欠佳。作为中央银行的人民银行缺乏必要的稳定性和独立性,政策的制定和实施容易受各种政治因素的影响。

    目前,随着经济的发展、市场机制的逐步建立,政府的信息能力己经相对削弱。这就决定了政府在金融深化中的行为取向应随着金融深化的演进而相机调整,逐步让位于市场,放宽干预的范围和力度。

    但在我国目前有一个危险的倾向,即政府不是放松管制,发挥市场优势,而是依然试图利用行政手段加强对金融的控制,阻碍了我国金融业的发展。

    三、规范政府的金融干预行为要从制度安排入手

    西方金融发展理论对制度因素的作用过于轻视了,同样的问题出现在国内的类似研究上。金融发展理论对政府角色的处理实际上是一种非制度的观点,但如果不把政府当作一种制度安排,就很难真正把握政府作用的本质,也就不能给经济政策的制定提供有效帮助。从制度的视角来看,金融发展就是金融制度演进的过程。随着宏观和微观经济环境的变化,有必要对以金融约束为基础的金融制度进行改革,弱化金融约束的强度和广度,使限制性金融制度向更自由、更开放、更具竞争性的金融制度发展。

    新制度学派认为,在金融市场不完善的情况下,需要政府一定程度的介入和干预,但政府干预能否成功取决于精心设计的制度安排。新制度学派认为金融市场是一种复杂的社会制度,这种制度在不同政府的作用下会产生不同的效果。如果通过政府的作用,在市场中确立了一种合理、有效的制度安排,金融抑制未必就一定会产生阻碍经济发展的结果。同样,如果政府缺乏科学的干预并建立有效的监管制度,金融自由化也未必能带来金融市场效率的提高,同样意味着政府作用的失败。

    我国实行的是政府直接干预下的关系型融资体制,这种制度会带来非生产性的资源浪费,导致银行不良债权的上升。金融发展不应仅仅只是金融资产不断积累和丰富的过程,更应该是建立合理的制度,实现金融资源合理配置的过程。

    从我国的实际来看,政府在金融发展中的作用应在于为市场机制的发挥创造条件,应在于改善自身功能、创新金融制度,促进金融市场的整体进步,而不是仅仅在于放松金融限制。政府只有通过制度创新,为我国金融的发展提供良好的制度环境,才能实现金融业的持续有效发展。

    参考文献:

    1、李义奇.我国金融发展的理论评析[J].理论探析,2004(10).

    2、石良平,叶慧.中国转轨经济增长中的金融约束分析[J].社会科学,2003(6).

    3、周业安,马湘君,赵坚毅.政府行为、金融发展与经济增长[J].河南社会科学,2007(1).

    (作者单位:山东青年管理干部学院)