南海海洋环境安全问题研究

    赵万忠

    DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.04.022

    摘 要：环境安全已经成为国家安全的极为重要因素，海洋环境安全则关乎国家安全，关乎经济持续发展，关乎人类安全。随着南海问题国际冲突的不断加剧，南海的海洋环境安全问题也日益突出。南海的海洋环境安全既涉及我国的国家利益，也牵动南海周边国家安全以及世界安全。影响南海海洋环境安全的因素是多方面的，解决南海海洋环境安全问题，一方面要加强国际合作，另一方面，各国应构建综合性的制度，方能保障南海的海洋环境安全，从而在构建和谐的国际秩序的同时，实现人类社会的持续发展。

    关键词：国家安全；环境安全；南海海洋环境安全；影响因素；保障措施

    1 海洋环境安全问题的提出

     长期以来，国家安全主要指政治安全和军事安全。基于此，人们经常混淆国防与国家安全的概念，用国防的概念来代替国家安全。美国的莱斯特?R?布朗最早认为环境安全应当纳入国家安全。在他看来，“国家安全的关键是确保持续发展，如果全球经济系统的生物基础不能得到保护，如果油井枯竭而新能源系统还未及时建立的话，经济的瓦解和崩溃势所难免”[1] 。查德?乌尔曼于1983年在其《重新界定安全》中指出，将国家安全主要定义在军事含义上，表明了对现实的错误设想和虚构，它导致国家注重军事威胁而忽视其他也许更为有害的危险，同时使国际关系出现军事化倾向[2]。巴瑞?布赞明确把安全概念沿垂直和水平两个方向向外延伸，认为人类安全比国家安全更重要，国家只是安全的手段而非最终目的[3]。在1987 年《我们共同的未来》的报告中，世界环境与发展委员会指出，“安全的定义必须扩展，超出对国家主权的政治和军事威胁，而要包括环境恶化和发展条件遭到的破坏”[4]。该报告认为，环境安全已成为影响国家安全的重要因素。联合国开发署在1993 年和1994 年人类发展报告中明确指出：安全概念必须改变，由单独强调国家安全转向更多强调人的安全，由通过军备实现安全转向通过人类发展实现安全，由领土安全转向食物、就业和环境安全[5]。此处可见，安全已经被分为传统安全和非传统安全。非传统安全主要涉及社会经济和生态环境领域内的安全威胁，包括经济安全、金融安全、资源安全、水安全、粮食安全、生态环境安全、信息安全、传染疾病蔓延、跨国有组织犯罪、小武器走私、贩卖毒品、非法移民、海盗、洗钱等[6]。在当前的国际形势下，多极化的军事力量已经在逐渐弱化传统安全对人类的威胁，而人类社会以牺牲环境为代价对经济利益的过度追求，已导致非传统安全成为威胁国家安全乃至人类安全的最大隐患。全球升温导致的海平面上升，环境难民的出现，因资源衰竭而引发的战争以及瘟疫、食品安全问题，都有可能对人类社会带来毁灭性的灾难。在诸多的非传统安全中，生态环境安全问题就成了威胁人类安全最为严重的因素。McNelis 认为，环境安全是国家安全的一个因素，并且环境问题与暴力冲突有着直接的关系[7]。足见当前环境安全已经成为威胁国家安全的重要因素。而在环境安全问题上，海洋生态环境安全问题已经成为威胁人类安全的核心因素。几乎所有的陆源污染物最终都会通过河流融入海洋，海洋的承载力是有限的，当污染物排放超过海洋环境承载力时，以及过度开发利用海洋资源行为打破海洋的生境平衡，就会引发海洋环境安全，与陆地的环境安全不同，海洋环境安全一旦引发，需要一个很长的修复周期。基于上述认识，西方社会不仅将海洋环境安全上升到国家安全的角度加以重视，并已付诸行动。美国最早于1991年公布了新的《国家安全战略报告》, 1994年通过《环境安全技术检验规则》，环境安全上升为国家利益，环境安全纳入美国的防务任务，这其中就包括了海洋环境安全。

     2 关于海洋环境安全的概念

     在我国，张珞平等首次提出海洋环境安全的概念，并对海洋环境研究和海洋环境管理进行了探讨。张珞平认为，海洋环境安全是海洋环境的可持续发展观，我们应考虑海洋环境安全，而不是海洋污染或被动的海洋环境保护[8]。但张珞平未界定海洋环境安全的含义。在确定海洋环境安全的定义时，我们应当首先明晰海洋环境安全和海洋环境保护的关系，明晰海洋环境安全和海洋生态安全的关系。在此基础上我们才能较为准确界定海洋环境安全的含义。

     海洋环境保护与海洋环境安全虽然含义大致相同，但采取措施的时间段有所不同。前者侧重于海洋环境破坏后的被动保护，后者则侧重于海洋环境未被破坏前的事前主动保护。截止目前，不论是在理论研究还是实际行动上，我们过多地关注了海洋环境保护，而忽视了海洋环境安全。很明显，将事后保护和事前防御相结合是我们今后解决海洋环境问题的有效途径。未雨绸缪，防患于未然，加强海洋环境安全制度研究应成为今后理论研究和制度构建的重点。

     海洋环境安全与海洋生态安全关系紧密，其主要区别在于“安全”含义的侧重点不同。海洋环境安全侧重于防治人类活动对各环境要素的污染及破坏，重在对人类活动过程中可能对海洋环境产生的不良影响的预防和治理，确保海洋环境不受污染和破坏的良好状态，它主要针对海洋污染问题造成的安全威胁。海洋生态安全是从生态系统是否被破坏，生态功能是否被损害的角度关注“安全”问题，侧重于对整体自然环境应有之安全状态和人之环境权益受保护状态的监测和维护，旨在保障自然环境处于无危险的状态。如果某个生态系统所提供的服务的质量或数量出现异常，就说明该系统已经处于不安全状态。海洋生态安全是从整个海洋生态系统结构是否处于平稳状态的角度来进行研究，而不是仅局限于海洋环境的污染防治和资源的保护。海洋生态安全的内容主要包括三方面：即海洋环境安全、海洋生物安全和海洋生态系统的安全。海洋生物安全和海洋环境安全构成了海洋生态安全的基石，海洋生态系统安全构成了海洋生态安全的核心[9]。

     以上可见，海洋环境安全是威胁海洋生态安全的最为关键的因素，海洋环境安全只是海洋生态安全的一个方面，要解决好海洋生态安全首先要解决好海洋环境安全。海洋环境安全就是指与人类生存、生产活动相关的海洋生态环境处于良好的状况，不被污染，不遭受不可恢复的破坏和威胁，从而保证海洋经济乃至国民经济以及人类安全处于可持续发展的良好运行的状态。从长远来讲，我们要改善和维护海洋生态安全，但从目前来看，我们的当务之急是要维护好海洋环境安全，否则，海洋生态安全就是空中楼阁，难以实现。

    3 影响南海海洋环境安全的因素及其后果

     南海的面积约为360万km2，位于中国、马来西亚、文莱、越南与菲律宾等国之间。南海的渔业资源和矿产资源极为丰富，是连接大西洋、印度洋和太平洋的咽喉，经济意义和国防意义均极为重要。近年来南海周边各国都加快了对南海的开发利用，不仅东南亚国家无限度地滥采南海资源，远离南海的美国也觊觎南海的资源，企图能在南海分得一杯羹。环南海各国盲目追求经济发展，以牺牲环境为代价，掠夺式的开发，迅速恶化了南海海洋环境。我国作为南中国海的主权国家，既要加强战略上的戒备，维护南海的国家主权，又要管理好南海的资源环境，我们必须向世人证明，中国有能力处理好南海的各项事务，管理好南海。对南海进行管理过程中，除了对南海的资源进行管理外，南海的环境安全问题就成了重中之重。现有的相关制度和措施难以彻底全面解决南海的环境安全。南海周边各国主要通过《联合国海洋法公约》来解决南海的环境安全问题，但公约没有强制执行力。在利益驱动下，南海各国各行其是，行动很难统一，一盘散沙的结局只能使南海问题及南海的环境持续恶化。1973年12月3日联合国秘书长瓦尔德海姆则在纽约海洋法第一期会议上引用了海尔达尔的话： 忽视海洋就是忽视我们三分之二的地球，毁坏海洋就是毁灭我们的地球。一个死亡的地球无助于任何国家[10]。因此，当务之急，建立强有力的南海环境安全保护机制，改善南海的海洋环境，造福于南海各国的同时也将造福于人类。

    威胁南海的海洋环境安全的因素主要来源于污染性因素和非污染性因素两个方面。污染性因素主要有：一是陆源污染。环南海各国毫无节制地向南海排放污染物，是导致南海环境安全问题的主要因素。二是海洋资源开发过程中导致的环境污染。南海各国在海洋资源开发时不考虑环境影响，无节制地乱开滥采，已经严重污染了南海海洋环境。三是船舶污染。大量的航行于南海的船舶所造成的油污污染，尤其是那些尚在使用的老龄船漏油问题对南海环境也造成了不同程度的污染。四是人工倾倒垃圾污染。随着海洋战略地位的提高，环南海各国在沿海城市开发中，大量地向南海倾倒各种垃圾，加剧了南海的海洋环境安全问题。五是沿海地区城市化扩张，诸如围填海工程和不合理的海洋开发，既破坏了生态平衡，也危害了局部海洋环境安全。

     非污染性的因素主要有：一是海洋生态破坏，即在滥捕海洋鱼类、滥采海洋矿产等各种人为和自然因素的作用下，海洋生态环境遭到破坏，过度养殖导致赤潮灾害、填海造田、外来物种入侵等，这些都将导致海洋环境的恶化，破坏海洋环境，威胁海洋环境安全。二是缺乏必要的国际合作。解决好南海的环境安全问题，靠一国之力难以完成，南海各国只有求同存异，通力合作，加强对话，建立长效机制，才有可能彻底改变南海海洋环境。三是国内解决海洋环境安全的制度建设不够完善，没有规矩，不成方圆。四是海洋管理的体制混乱，多头管理的结果就会导致有些事务无人问津，而有些事务却大家争着管理。五是缺少维护南海海洋环境安全的公众参与制度。六是从政府到群众，缺乏自觉维护南海海洋环境安全的观念和意识。

     南海的海洋环境安全引发的负面影响主要表现在以下几个方面：（1）南海的海洋环境安全会影响到南海的社会安全。自然资源的耗竭、海洋环境的恶化以及自然灾害能够破坏数百万人尤其是渔民赖以为生的自然基础，从而影响到南海各国的社会安全。（2）南海海洋环境安全可能会导致社会动荡和结构变迁。海平面上升已经导致图瓦卢的举国迁徙和环境难民的出现。南海的海洋环境持续恶化必将给南海社会带来动荡，进一步引发安全问题。（3）南海的海洋环境安全会影响到南海的海洋经济的可持续发展，进而影响到国民经济的可持续发展。当陆地资源枯竭之时，海洋经济成为国民经济极为重要的组成部分，南海的环境问题已经导致南海的资源快速衰竭，如不及时治理，必将影响到国民经济的可持续发展。（4）南海的海洋环境安全会影响到国际关系进而影响到国家安全乃至人类安全。环境恶化的后果会使一个国家更富有进攻性，可能希望通过将其生态圈扩展到国外、淡化和隐瞒其环境污染以及获得新的资源来弥补其国内的生态赤字，因此，“环境破坏可能导致越来越多源于资源的战争”［11］。以上可见维护南海海洋环境安全的重要性。

     4 保障南海海洋环境安全的措施

     4.1 加强国际合作

     南海海洋环境安全单靠一个国家的力量是很难解决的。维护南海的海洋环境安全需要南海各国通力合作。很多的海洋环境问题出现不是某一个国家或地区单独造成的，但结果却都会影响环南海各国的环境安全。一个国家针对南海海洋环境安全的管理制度再好对解决南海环境安全恐怕也无济于事，加强国际化的合作，树立国际海洋环境安全的观念，是解决南海环境安全问题的前提和基础。《联合国海洋法公约》已经为维护国际海洋环境安全的国际合作机制提供了法律保障和协商的制度基础。在此基础上，南海各国应搁置利益，针对南海的海洋环境安全问题，通过对话和磋商，建立由南海各国参与的南海环境安全委员会，筹建南海环境安全的国际统一执法机构，构建南海海洋环境安全的长效管理机制，才有可能真正解决南海海洋环境安全问题。

     4.2 构建南海海洋环境安全的法律制度建设

     我国是南海区域领海面积最大的国家，除了加强国际合作，我国应同时加强解决南海海洋环境安全问题的制度建设。在制度建设上，首先要构建南海海洋环境安全的法律制度。目前，我国已经初步建立海洋环境安全的法律体系，《宪法》和包括《海洋环境保护法》在内的有关海洋环境保护的行政法规中关于保护海洋生态安全方面的规定，对遏止海洋生态环境进一步恶化的趋势发挥了重要作用[12]。但是法律制度建设方面仍存在缺陷。首先我们要修改《宪法》，强调在海洋资源的开发和利用中，开发利用的主体应当在确保海洋环境安全的前提下再进行海洋资源的开发利用。要将海洋环境安全提升到国家安全与国民经济持续发展的高度。其次，我们应当对《环境保护基本法》和《海洋环境保护法》进行修改，应当明确海洋环境安全保护的概念、基本原则和法律制度等相关内容，进一步明确海洋资源开发利用主体的准入条件和环境保护三同时制度，对老龄船舶执法主体有登临检查权和处罚权。最后，针对陆源污染，我们应在立法上确立海洋环境安全的指标体系、监测评估体系、公众参与制度、法律责任制度等。

     4.3 构建南海海洋环境安全的安全指标体系

     海洋环境安全涉及水质，泥沙、珊瑚礁、大气、鱼类资源等多项指标，构建南海海洋环境安全的指标体系是维护南海海洋环境安全的前提和基础。科学的指标体系也是南海海洋环境安全监测和评估的依据，同时也是海洋执法依据，将指标体系法律制度化，可有效维护南海海洋环境安全。

     4.4 改善目前的海洋管理体制

     我国加强并完善了专门的海洋行政执法队伍——中国海监，但是目前仍没有一支海上综合执法力量，也没有哪一个涉海部门能够单独有效地进行海洋综合执法，海洋执法体制仍然存在不容忽视的问题。海洋执法管理体制的缺陷使法律在调整人类开发利用海洋环境和资源的活动时缺乏有效的执行机制，无法执行的政策和法律是毫无任何价值可言的，要使保障海洋环境安全的法律真正实现其当初创设的目的，必须有强有力的执行机制予以相互配合，否则，对海洋环境安全的保障只能成为空谈。

    4.5 转变观念，培养人们自觉维护南海海洋环境安全的思想意识

     徒法不足以自行，虽然我国已经颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》和一系列相关条例，但是南海的海洋环境污染仍在加剧。究其原因，主要根源在于，上至政府，下至群众，环境意识淡薄，普遍存在先污染后治理、明防治暗排污的现象，对环境污染危害的严重性和治理的艰巨性没有充分认识。意识先于行动，要统一行动首先必须统一思想，转变观念。通过必要的宣讲教育，使政府和群众转变观念，明确以下认识：（1）国外已经非常重视海洋环境安全。我国从政府到人民，应当将海洋环境安全上升到国家安全的角度。（2）要将事前预防和事后惩治相结合。尤其是要做好未雨绸缪，防患于未然的事前预防工作。（3）既要经济腾飞，又要碧水蓝天，不可以牺牲环境为代价发展经济。恩格斯在《自然辩证法》中指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于我们的每一次胜利，自然界都报复了我们”[13]。（4）保障南海的海洋环境安全需要综合性全方位的制度构建，单靠一人一政府一国一制度之力，难以实现目标。

     4.6 构建南海海洋环境安全的公众参与制度

     南海区域的广泛性和海洋行政执法主体的有限性决定了单靠海洋行政执法部门很难全面维护南海的海洋环境安全，发挥人民群众的力量，建立公众参与制度，是解决南海洋环境安全的必由之路。首先，国家应加强环境安全教育和宣传，使公众在了解中国南海的基本情况的基础上意识到南海海洋环境安全的重要性和紧迫性，唤醒民众维护南海海洋环境安全的积极性，激发公众以实际行动参与南海海洋环境安全的自觉性，这样既弥补了海洋行政执法主体执法行为的漏洞，又能有效监督海洋行政执法主体和其他主体的行为，还能争取到民间环保资金。其次，公众参与制度可以将我国的主权的维护与环境安全维护结合起来。目前，南海的主权问题已经愈演愈烈，南海多国不择手段意图扩大他们在南海的地盘，已经严重危害到我国的主权。我国一方面通过国家力量正面与对方国家斡旋，在国家力量难以介入的敏感区域，通过公众的广泛参与，可以有效地化解国家力量碰撞带来的国际冲突。再次，在法律制度上，授予公众进行环境公益诉讼的权利。在公众参与制度中，公众只能摇旗呐喊，没有任何维护权利的强有力的武器，其效果显然苍白无力。赋予公众环境公益诉讼权，就是赋予公众参与的有力武器。公益诉讼可以针对国内外一切破坏和威胁南海海洋环境安全的行为。进行国际间的公益诉讼不仅可以增强我国在南海国际环保方面的话语权，也可以取得国际舆论和国际环保组织的支持。因此，公众参与机制在南海海洋环境保护中意义重大[14]。最后，建立公众参与的奖惩机制，激励民众参与南海海洋环境安全维护的积极性。

    4.7 完善南海海洋环境安全的补偿机制

     海洋环境补偿在形式上表现为对从事恢复、维持海洋环境功能的活动的单位和个人的补偿，即在形式上表现为对人的补偿，但前提是这些单位和个人从事了恢复、维持海洋生态功能的活动，海洋环境安全补偿的方式主要有以下两种[15]：第一，增加国家的海洋环境生态补偿拨款，这是海洋生态环境补偿金的主要来源；第二，向开发利用海洋环境资源的组织和个人征收各种生态环境补偿费用，建立生态环境补偿基金。

     4.8 加大奖惩力度

     以“危害海洋环境安全罪”入刑，加大惩治力度，同时，设立南海海洋环境安全保护基金，对南海海洋环境做出贡献的个人和集体给予奖励，从而引导人们在自觉约束自己行为的同时与危害南海海洋环境安全的行为作斗争。

    参考文献：

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    Research on the South China Sea of marine environmental security Problem

    ZHAO Wan-zhong

    (Collage of Literature and Laws of Guangdong Ocean University ,Guangdong Zhanjiang 524000,China)

    Abstract：The environmental security has become the most important reason of national security, Marine environmental security concern national Security,Sustained economic development and human security. Along with the exacerbating of The South China Sea issues international conflict, The South China Seas environmental security Problem increasingly prominent. The South China Seas environmental security not only relate to our state interests,But also relate to the countries around the South China Sea and the world safe.Influencing factors of The South China Seas environmental security are rarious aspects.To solve problem of The South China Seas environmental security, on the one hand, Its need to deepen international cooperation, on the other hand,What each country should establish comprehensiveness system could indemnify the South China Seas environmental security, In the meantime,It could establish harmonious International order, realize sustainable development of human society.

    Key words：national security ;environmental security; the South China Seas environmental security influencing factors ;Safeguards

    （收稿日期：2014-03-19；修回日期：2014-03-21）