科学管理 促进无公害水产品双认工作健康发展
苏文清+吴文红+白美萍+冯川
DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.04.020
1 无公害水产品定义
无公害水产品是指产地环境符合GB/T 18407.4-2001—《农产品安全质量 无公害水产品产地环境要求》，生产过程符合规定的水产品质量标准和规范，有毒有害物质残留量控制在安全质量允许范围内，安全质量指标符合GB 18406.4-2001—《农产品安全质量 无公害水产品安全要求》，经农业部农产品质量安全中心认证，许可使用无公害农产品标识的水产品。
2 唐山市无公害水产品双认工作发展历程
2002年以来，唐山市按照农业部和河北省水产局的有关要求，开展了无公害水产品产地认定和无公害水产品认证工作（简称无公害水产品双认工作）。十年来大致经历了三个阶段：第一阶段是无公害水产品生产基地认定面积迅速发展阶段。2003-2006年，唐山市无公害水产品生产基地认定迅速发展，仅2003年全市通过无公害水产品生产基地认定的养殖面积就达4.33万hm2，占总养殖面积的54%。2004年无公害水产品生产基地认定面积达到6.05万hm2，占总养殖面积的76%；2005年无公害水产品生产基地认定面积达到7.2万hm2，占总养殖面积的91%；2006年通过无公害水产品生产基地认定的总面积达到766万hm2，占全市水产养殖总面积的96.5%。无公害水产品生产基地认定数量达到20个，28个产品通过了农业部无公害水产品质量认证，无公害产品总量50 755 t，占养殖总产量的19.8%。无公害基地认定面积和无公害产品认证总量达到历史最高峰。这一阶段的无公害水产品生产基地特点是以“公司+农户”、“县级水产技术站+公司+农户”、“农场+农户”类型的超大型基地为主，基地面积大，都在万亩以上，包含农户多，每个基地包含养殖户都在50户以上。第二阶段是无公害水产品双认工作逐步萎缩阶段。2007-2011年六年间，新认定无公害水产品生产基地只有1个，原认定的超大型基地在复查换证过程中纷纷退出。2007年无公害水产品生产基地面积缩小至7.14万hm2，2008年基地面积缩减为6.42万hm2。随后，基地面积以每年0.67万hm2左右的速度逐年下降，到2011年底，无公害水产品生产基地面积仅剩余4.64万hm2，只占总养殖面积的57%。虽然无公害认证产品仍为28个，但基地数量剩余17个，无公害水产品总量下降到29 350 t，占养殖总产量的8.6%。这一阶段的无公害水产品生产基地特点是原来认证的超大型基地逐渐退出，剩余的基本上是具有独立法人资格的中型企业。第三阶段为无公害水产品生产基地认定数量爆炸阶段。2012年和2013年，无公害水产品生产基地认定数量突然发生飞跃式增长，2012年新申报4个无公害水产品生产基地，基地数量达到19个（退出两个），基地面积达到4.27万hm2，无公害水产品数量35个，认证产量31 101 t；2013年新申报18个无公害水产品生产基地，基地数量猛增到35个（退出两个），无公害水产品数量达到103个，创历史新高。虽然无公害水产品生产基地和无公害水产品数量猛增，但认定基地面积减小为3.57万hm2，只占总养殖面积的446%，水产品认证产量34 395.6 t，只占养殖总产量的6.4%，无公害水产品生产基地面积和认证产量所占总养殖产量比例创历史最低。这一阶段的无公害水产品生产基地特点是超大型基地大部分退出，2006年以前认定的大型基地只剩10个，取而代之的是中小型企业和水产养殖合作社的兴起。
3 政策导向影响无公害水产品双认工作
纵观十年来唐山市无公害水产品双认工作的跌宕起伏，我们可以通过总结双认工作的发展规律，发现造成此种不稳定现象的根源，那就是无公害水产品双认工作的起落取决于国家政策的导向，有政策鼓励，无公害水产品生产基地面积和认证产量就快速发展，反之，无公害水产品生产基地面积和认证产量就逐步萎缩；政策注重政府部门的业绩考核，超大型基地就纷纷出现，政策侧重企业和农民合作组织的经济利益，中小型基地就蜂拥而上。2002年4月29日，农业部、国家质量监督检验检疫总局发布了12号部长令—《无公害农产品管理办法》，拉开了无公害农产品管理工作的序幕。此后农业部相继发布了《无公害农产品标志管理办法》《无公害农产品认证程序》《无公害农产品产地认定程序》《无公害农产品认证产地环境监测管理办法》《无公害农产品认证检查员管理办法》《无公害农产品认证检查员注册准则》及《无公害农产品检测机构选定委托管理办法》等公告。2004年，农业部又发布了《关于积极开展无公害农产品认证监督检查的通知》和《加快推进无公害农产品产地认定和产品认证步伐的实施意见》等文件，河北省水产局也发布了《关于认真做好无公害水产品产地认定和产品认证工作的通知》和《关于抓紧做好无公害水产品有关工作的通知》等文件，号召全省认真做好无公害水产品产地认定和无公害水产品认证工作。河北省水产局组织全省水产相关部门按照文件要求进行了责任分工，给各市下达了无公害水产品双认工作任务，开展了无公害水产品检验抽样员培训工作。由于国家重视，政策鼓励强劲，责任分工详细，任务目标明确，无公害水产品双认工作迅速开展。到2006年，唐山市无公害水产品生产基地认定面积、认证产量和所占比例均达到顶峰。2006年以后，鼓励性政策基本没再出台，无公害水产品双认工作机构没有工作经费，无公害水产品没有任何市场优势，无公害水产品生产基地得不到任何经济利益和政策性补贴，无公害水产品双认工作机构和广大水产品生产者都失去了双认工作积极性，导致原认定无公害水产品生产基地纷纷退出，而新基地几乎无人申报，无公害水产品双认工作逐步走入低谷。此后，随着全国食品安全形势的紧迫，农业部相继出台政策鼓励健康养殖示范场和菜篮子工程建设，每年拨出大量资金支持企业和农民合作组织生产无公害食品，并逐年加大支持力度。2012年每个菜篮子工程项目承担单位补贴资金25万元，2013年每个菜篮子工程项目承担单位补贴资金增加到50万元。2012年唐山市有4个水产养殖企业通过了菜篮子工程项目验收，3个企业通过了健康养殖示范场验收；2013年唐山市又有2个水产养殖企业和农民养殖专业合作社通过了菜篮子工程项目验收，13个水产养殖企业通过了健康养殖示范场验收。按照项目验收办法规定，健康养殖示范场和菜篮子工程项目的承担单位如果获得无公害水产品养殖基地认定，验收时就可以获得加分。为了享受政策性补贴，水产品生产者申报无公害基地的热情空前高涨。2013年唐山市的无公害水产品生产基地认定数量突然出现爆炸式增长，达到历史最高水平。从健康养殖示范场申报数量的变化也能看出政策导向的作用，2012年农业部规定菜篮子工程项目承担单位必须是健康养殖示范场，2013年申报健康养殖示范场的企业就猛增到13个； 2013年农业部对菜篮子工程项目的承担单位侧重于农民专业合作社，2013年申报无公害水产品生产基地的农民专业合作社就突然出现5个，而2013年以前，尚无一个农民专业合作组织申报无公害水产品生产基地。由此可见，每一次无公害水产品双认工作的大起大落都与政策导向密不可分。
4 无公害水产品双认工作存在的问题
从无公害水产品双认工作历史数据和种种现象来看，双认工作还存在巨大问题，一句话概括就是华而不实。主要表现在以下几个方面：
4.1 重数量轻质量
2006年以前，无公害水产品双认工作责任单位为了完成上级任务，突出工作业绩，突击进行了大规模无公害水产品生产基地认定工作，出现了许多超大型无公害水产品生产基地，小型基地1万多亩，最大的基地面积高达2.27万hm2，包含整个县（区）的水产养殖面积和养殖专业户。这些基地运行不灵活，生产、用药、销售记录缺失或记录混乱，质量监管困难，基地有名无实。
4.2 重认定轻监管
无公害水产品生产基地认定后，在复查换证之前的三年时间内，除了农业部农产品质量安全中心偶尔对基地抽检一次，其余时间任其自生自灭，无公害产品质量难以保证。
4.3 重生产环节认定（证）轻市场环节监管
双认程序虽然已经非常健全，但市场管理与无公害要求相差太远。近两年我们每年组织调查无公害水产品的市场占有率，经过调查唐山市八方超市、华盛超市、南新道水产批发市场等10余家大型农贸市场，没有发现一个无公害水产品专卖店，未发现一节无公害水产品销售专柜，没发现一例无公害标识水产品，无公害水产品的市场占有率为0%。
4.4 重短期效应轻长效机制
十余年来，水产品双认工作的各项政策只注重了短期激励效果而没有建立相应的长效激励机制，无公害水产品生产者的利益得不到稳定有效保障，健康水产品不能健康发展。
4.5 缺乏高效联动的管理机制
无公害水产品的生产监管部门与市场管理部门各自为政，达不到高效联合，无公害水产品从生产环节到流通环节，从流通环节再到消费环节，管理链条链接不紧密。无公害水产品的市场准入和质量追溯没有得到制度有效支持，无公害水产品质量难以得到保障。
5 无公害水产品双认工作管理对策
窥一斑而见全豹，唐山市的无公害水产品双认工作现状也映射出整个河北省乃至全国无公害水产品双认工作的现状，同时，无公害水产品双认工作也反映着整个无公害农产品管理工作的现状。鉴于目前存在的阻碍无公害水产品健康发展的突出问题，我们认为必须从科学制定管理政策入手，制定长期补贴政策和循序渐进的目标规划，建立统一完善的管理系统和长效管理机制，确保无公害水产品乃至无公害农产品的健康发展。为此，我们建议采取以下有效措施：
5.1 进一步完善无公害水产品管理系统
无公害水产品开发应当是从生产到市场的全过程控制与管理，涉及无公害水产品的每个环节都应纳入控制与管理之中，因此，应当建立一套完整的管理系统。一是完善管理机构，主要包括：无公害水产品认证机构、监管机构、销售管理机构、追溯机构、执法机构；二是要建章立制，通过建立高效联动的管理机制，使管理系统和生产经营者有章可循，做到生产有规程，产品有标志，认证有程序，市场有监管，过程有记录，问题可追溯，确保无公害水产品的质量控制在严格管理之中。
5.2 建立无公害水产品生产长效鼓励政策
一是制定无公害水产品生产基地长期补贴政策，由于无公害水产品双认工作并不具有强制性，基地认定和产品认证完全靠水产品生产者自愿，而施行无公害水产品生产要比普通水产品生产付出更高的成本，只有按照基地面积或者认证无公害水产品的实际产量给予补贴，保障无公害水产品生产者的经济利益，才能保证无公害水产品生产者的积极性。另外，类似水产健康养殖示范场和菜篮子工程一类的政府补贴项目，验收标准当中应将无公害基地的权重从加分项提高到一票否决项，间接地促进无公害水产品的生产积极性；二是制定无公害水产品生产基地强制检查、检验制度，无公害水产品监管机构应当对获得认定的无公害水产品生产基地和每一个环节的无公害水产品进行强制检查和检验，一旦发现无公害水产品生产基地发生违规，依法取缔无公害水产品生产基地资格，停止政策性补贴；三是建立无公害水产品监管保障机制，国家和地方政府应当为无公害水产品管理系统提供监管资金和必要的仪器设备保障，保证无公害水产品管理系统的正常运行。
5.3 重点加强无公害水产品市场建设与管理
通过采取建立无公害水产品专卖超市、销售专柜等措施，提高水产品的入市门槛，禁止非无公害水产品进入，避免普通水产品的干扰，突出无公害水产品的品牌和地位，提高无公害水产品的价格，使无公害水产品生产者比非无公害水产品生产者获得更高的利益。通过无公害水产品生产者和销售者提高标识使用和品牌创建意识，提高无公害水产品的附加值。切实加强无公害水产品市场准入制度和质量追溯制度建设，通过无公害水产品监管机构严格执行市场准入和质量追溯制度，加强无公害水产品诚信体系建设，逐步提高无公害水产品消费者的信任度。
5.4 树立循序渐进、脚踏实地的安全农产品开发理念
广义的无公害农产品包括有机农产品、自然食品、生态食品、绿色食品、无污染食品等，无公害农产品是保证人们对食品质量安全最基本的需要，是最基本的市场准入条件。在目前我国食品安全形势严峻的大背景下，政府鼓励开发无公害农产品、绿色食品、有机农产品、地理标志产品（简称“三品一标”），我们应当树立循序渐进、脚踏实地的安全农产品开发理念，从最基本的无公害农产品管理抓起，在无公害农产品生产和管理得到规范与普及之后，逐步开发绿色农产品和有机农产品。反之，如果我们盲目地求大、求多、求高，好大喜功，不制定长效的管理机制，不采取稳定的政策导向，必然造成无公害农产品的无序发展，损伤无公害农产品生产者积极性，降低广大消费者对无公害食品和食品安全管理部门的信任度，进而损害政府形象。
（收稿日期：2014-01-01）
