财政竞争、引资竞争与土地约束性指标管控政策执行偏差
张绍阳 刘琼 欧名豪
摘要
约束性指标管控是我国土地管理领域的一项重要公共政策，但其实际执行过程却偏离原定政策目标。传统“央地纵向委托代理困境”视角的解释认为，地方政府追求土地财政和土地引资的动机是导致产生政策执行偏差的根源，但其忽略了地方政府行为所具有的空间关联性而存在解释力不足的缺陷。为此，本文立足于地方政府横向竞争的视角，分析了地方政府间的财政竞争、引资竞争对土地约束性指标管控政策执行的影响；在此基础上，通过2010—2014年间的省级面板数据，构建空间杜宾模型对相应理论假说进行了检验。研究发现：①地方政府的土地财政、土地引资行为会加剧本地区的政策执行偏差程度。②地方政府间存在“相互模仿”的土地财政和土地引资竞争策略，这使其土地财政和土地引资行为会产生正向的空间溢出，即在加剧本地区政策执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度。③土地引资的直接效应和间接效应无论在范围上还是强度上都要强于土地财政，这表明地方政府间的土地引资竞争是导致政策执行偏差的更重要因素。本研究的政策启示在于，为了促进土地约束性指标管控政策的良好执行，不仅要通过财税体制改革来弱化地方政府间的土地财政竞争，更要通过政府绩效考核改革来遏制它们之间的土地引资竞争。
关键词 土地约束性指标；执行偏差；土地财政竞争；土地引资竞争；空间杜宾模型
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）05-0123-09 DOI：10.12062/cpre.20180121
指标管控是我国土地管理领域的核心政策工具。为了应对经济社会持续快速发展对土地资源的快速消耗，缓解由此产生的国家粮食安全、经济增长方式转型等压力，本轮土地利用总体规划（2006—2020年）围绕“保护耕地、限制建設用地”的核心目标而设立了6项约束性指标，以期通过自上而下的规划体系来约束地方政府的用地行为。但是，该项政策在执行过程中却面临普遍的执行偏差，如地方政府由于经济发展压力而对新增建设用地指标“寅吃卯粮”、为了通过严格的耕地保护责任制考核而在补充耕地上“占优补劣”等[1]。显然，这与“保护耕地、限制建设用地”的原定政策目标存在较大偏离，不仅严重损害了政策的权威性，甚至还造成中央政府不得不提前调整政策目标，如2016年下发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）调整方案》，其中对新增建设用地指标的调整幅度高达65%。
现有文献主要从央地委托代理困境的视角来分析土地约束性指标管控政策的执行偏差问题。在公共政策执行过程中，央地之间构成了一种典型的委托代理关系[2]，但由于信息不对称、利益目标不一致，代理人并不一定有激励完全严格地履行职责，而是有可能根据自身利益偏好来选择性执行中央政策[3]；此时如果委托人无法设立合理的激励机制来改变对代理人的激励，就可能导致产生政策执行的“代理人危机”，进而造成政策执行偏差[4]。土地约束性指标管控政策作为一项典型的公共政策，一方面，地方政府的土地管控目标与中央政府并不一致，中央政府重点关注耕地保护，而地方政府更关心经济发展的用地需求[5]。在土地市场化改革所产生的巨大红利下，地方政府不仅通过商住用地的出让来扩充财力，同时还大量、低价出让工业用地来进行招商引资，从而带来旺盛的用地需求[6]，当这一需求无法通过合法的用地指标得到满足时，在信息不对称下，地方政府便有选择性执行耕地保护、土地审批、增减挂钩等管控政策的道德风险[7-9]，并以此获取制度外的用地空间，造成各项约束性指标难以得到良好执行。另一方面，尽管中央政府通过土地垂直管理、土地督察制度改革等手段来加强地方政策执行行为的监督，但地方政府在维持土地财政收益、以土地参与引资竞争的固有发展路径依赖下，有很强的激励通过目标替代[10]、上下级政府合谋[11]等手段来应对中央政府的监督，甚至利用突破指标的既成事实倒逼中央政府不得不为其“开口子”[12]，导致各项监督措施难以发挥效力。总之，央地委托代理困境的解释认为地方政府在土地财政、土地引资的自利性动机驱使下，有足够的动机和能力来扭曲中央各项土地管控政策，从而造成普遍的政策执行偏差。现有文献虽然为我们提供了重要思路，但却存在以下两个主要缺陷：一是拘泥于地方政府行为自身的能动性，将每一个地方政府视为独立的个体，而忽视了互为竞争对手的同级政府间可能存在的互动关系，尤其是已有研究表明地方政府间在土地财政、土地引资中存在普遍的策略互动[13-14]，这可能是造成政策执行偏差的重要原因；二是较少有文献从土地财政与土地引资相结合的角度来分析其对各项土地管控政策执行的影响，从而可能造成相应的政策建议较为片面。
中国人口·资源与环境 2018年 第5期
鉴于此，本文从财政竞争与引资竞争两个维度，考察了地方政府间的横向竞争对土地约束性指标管控政策执行的影响，以期进一步揭示政策执行偏差的机理并寻求有效治理策略。
1 理论分析
1.1 土地约束性指标管控政策的地方执行
我国各级政府的土地利用管理行为是以土地利用总体规划为基本依据的，而规划指标又是土地利用总体规划的核心内容[15]。面对20世纪90年代以来建设用地的急剧扩张及耕地总量持续下降，上一轮全国土地利用总体规划（1997—2010年）围绕耕地保有量、新增建设用地量、补充耕地量等几项指标而建立起初步的指标管控体系，但由于指标体系不完善以及约束力不强等因素，该项政策并未能有效限制地方政府的建设用地扩张冲动[16]。为此，本轮土地利用总体规划（2006—2020年）进一步细化了指标体系，并首次将所有指标分为预期性和约束性两大类，前者为指导性的预期要实现的目标，后者则是指令性的必须实现或不得突破的目标。其中，耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地等6项指标被确定为约束性指标，以期通过设立这种带有“刚性”性质的管控指标来实现“保护耕地、限制建设用地”的核心政策意图。
尽管从政策制定上来看6项约束性指标形成了较为完善的管控措施，但对于地方政府来说，在发展经济的激励下，它们更关心可用建设用地空间的多少，而将耕地保护任务视为一种负担，因为过多的耕地保护任务是以牺牲可用建设用地空间为代价的。更重要的是，由于仅有耕地保有量及基本农田保护面积的指标纳入了政府“一把手”责任制考核，而对其他几项指标的执行仍然缺乏有效约束手段，因此，在政策执行中，地方政府就有动机违反土地利用规划和计划来获取超额建设用地空间，造成建设用地指标使用进度过快，同时在面临建设用地过快扩张带来的耕地保护指标执行压力时，则会以“占优补劣”、甚至虚报数据等方式来应对上级的耕地保护责任制考核[7，10]。可见，地方政府的执行偏差行为主要体现在过快使用建设用地指标、而消极完成耕地保护指标上。
1.2 土地财政、土地引资竞争及其影响政策执行的机理
地方政府的政策执行偏差行为，其动机主要在于实施“以地生财”和“以地引资”的发展模式，前者为其积蓄了大量财力来进行各项基础设施建设，后者则能够吸引流动性的资本、劳动力、技术等要素，二者共同推动着地方经济的快速发展[17]。但是，在一个“为增长而竞争”的中国式分权体制下，地方政府的经济行为并非独立决策的，它们会密切关注着竞争对手的经济绩效，以避免在“晋升锦标赛”中落后于对手[18]。因此，当土地成为推动地方经济增长的重要因素时，地方政府间就不可避免地围绕着土地财政与土地引资而展开激烈竞争。
在具体的竞争策略上，地方政府间往往表现出两种不同的形式，一是“相互模仿”的策略，即本地区会随着相邻地区的行为变化而做出与其相同的策略选择；二是“差异化”的策略，即本地区会随着相邻地区的行为变化而做出与其相反的策略选择。就土地财政竞争而言，地方政府间可能存在相互模仿的策略，也可能存在差异化的策略。一方面，商住用地的出让或抵押收入是地方政府进行城市建设、基础设施投资的重要来源[19]，因此，如果相邻地区扩大土地财政规模，就相当于拥有了更大财力来推动辖区经济增长；而本地区为了避免在竞争中落后，往往也会参考竞争对手的水平，做出不断扩大土地财政规模的选择，从而引起同级政府间产生“相互模仿”的土地财政竞争。另一方面，随着房地产业多年来的持续高速发展，部分地区受区位条件较差、人口集聚程度不高等因素影响，会出现商品房库存量过高、商住用地供应过剩等影响地方经济健康发展的状况[20]，此时，出于消化房地产库存、调整产业结构等考虑，本地政府可能在相邻地区扩大土地财政规模的同时，相反减少商住用地供应、缩小土地财政规模，从而与相邻地区形成“差异化”的土地财政竞争。就土地引资竞争而言，地方政府间同样既可能存在相互模仿的策略，也可能存在差异化的策略。一方面，我国经济增长具有投资驱动的典型特征，而现实中招商引资的机会又是相对稀缺的[14]，如果相邻地区采取提供大量、廉价工业用地的方式来吸引企业入驻，那么本地区为了在引资竞争中胜出，往往也会加大土地引资力度，即为企业提供更大规模、更低价格的土地，从而引起同级政府间产生“相互模仿”的土地引资竞争。另一方面，部分地区在城镇化、工业化进入特定阶段后，随着土地后备资源匮乏、产业结构不合理等矛盾的加剧，可能倾向于将一些用地粗放的产业或项目排除在外，而是通过提高企业用地门槛的方式来实现集约用地、经济转型升级等目的[21]，此时地方政府便会改变大规模、低价出让工业用地的做法，从而与其他地区形成“差异化”的土地引资竞争。
当地方政府间采取“相互模仿”的土地财政或土地引资竞争策略时，它们就需要不断扩大可供出让的建设用地规模，以满足其参与经济竞争的需要。而由于城市存量土地的交易费用高昂且后备空间不足，地方政府作为辖区土地的实际支配者，自然倾向于通过快速的建设用地扩张来进行土地储备、建设工业园区等。随着经济竞争的加剧，当部分地区的建设用地扩张速度过快时，必然会与土地约束性指标管控政策存在严重冲突，而在无法决定指标分配的情況下，地方政府便有动机利用上下级政府间的信息不对称及监管漏洞，通过各种策略性手段，如直接违法用地、故意放松企业用地行为的规制[22]、歪曲“试点权”等特殊政策的适用范围等手段[9]，来违反土地利用规划和计划而获取超额建设用地空间，往往导致产生较严重的政策执行偏差。而当地方政府间采取“差异化”的土地财政或土地引资竞争策略时，随着经济竞争的加剧，部分地区会相应地压缩土地供应规模，这使其丧失了获取超额建设用地空间的动力，从而仅产生较小的政策执行偏差甚至未产生执行偏差。
可见，地方政府间的土地财政及土地引资竞争会扭曲其在政策执行上的态度，从而可能造成政策的执行偏差。基于此，在接下来的实证部分，我们将重点对以下命题进行检验：地方政府间存在何种策略的土地财政与土地引资竞争，以及这种竞争是否对政策执行偏差存在影响。
2 模型设定与数据说明
2.1 模型设定
根据前文所构建的理论框架，地方政府间在土地财政和土地引资上存在着竞争性策略互动，进而会对其政策执行偏差程度存在影响。为了对相应理论进行检验，传统的计量模型由于未考虑不同地区间的空间相关性而不再适用，需要构建空间面板模型。为此，我们构建如下空间杜宾模型：
Devit=α+β1Finit+β2Invit+θ1WFinjt+θ2WInvjt+ρWDevjt+μXit+εit
（1）
其中，Devit表示地区i在第t期的政策执行偏差程度，Finit和Invit分别表示地区i在第t期的土地财政规模和土地引资力度，β1和β2分别衡量了本地区的土地财政规模、土地引资力度对本地区政策执行偏差程度的影响，θ1和θ2则衡量了相邻地区的土地财政规模、土地引资力度对本地区政策执行偏差程度的影响，Xit为一组控制变量，εit为不可观测的误差项；空间权重矩阵W刻画了地区间的相互关系，当W中的元素wij≠0时，便表明地区i与地区j之间存在空间关联性。
结合研究命题，我们重点关注估计系数β1、β2、θ1、θ2的值，并通过它们的符号识别出地方政府间在土地财政、土地引资上的竞争策略及其对政策执行偏差程度的影响（见表1）。
表1 核心变量估计系数的含义
Tab.1 Meaning of key variables estimated coefficients
注：变量估计系数β2、θ2的含义与此类似。
2.2 空间权重矩阵设定
空间权重矩阵W的设定是空间计量模型的关键，它体现了不同地区之间发生空间互动效应的权重因素，文献中一般基于地理因素、经济因素等来进行设定。据此，本文分别设定如下地理权重、经济权重、经济-地理嵌套空间权重矩阵，以增强模型估计结果的稳健性。
（1）地理空间权重矩阵WG。以地区i和地区j在地理上是否相邻为判断标准，若相邻则将矩阵WG中的元素wij赋值为1，不相邻则赋值为0。
（2）经济空间权重矩阵WE。地理因素并不是决定空间相关性的唯一因素，经济发展水平相近但地理间隔较远的地区之间也可能存在空间互动关系，因此以地区i和地区j人均GDP差值的倒数来对WE中的元素wij进行赋值，即
wij=1/（gdpi-gdpj），gdpi
为地区i在样本期内历年人均GDP的均值。显然，两个地区之间的经济发展水平差距越小，其被赋予的权重就越大。
（3）“地理-经济”嵌套空间权重矩阵WGE。为了同时体现地理、经济两方面的权重因素，借鉴文献中做法构建“地理-经济”嵌套空间权重矩阵[23-24]，即WGE=（1-）WG+WE，其中，∈（0，1）。越接近于0，表示空间权重矩阵越是与地理相邻有密切关系；越接近于1，表示空间权重矩阵越是与经济相邻有密切关系。
2.3 变量选取及数据说明
本文采用2010—2014年间中国30个省、区、市（不包括西藏及港、澳、台地区）的面板数据来进行实证分析。在样本时间跨度上，由于2009年全国第二次土地调查完成后，各类土地面积的统计数据与基于第一次土地调查逐年变更得到的数据存在一定偏差，为了避免数据的衔接问题，样本时间跨度以2010年为起始年份。各项指标及其计算所用到的数据分别来自历年《中国统计年鉴》《中国城乡建设年鉴》《中国国土资源年鉴》《国家土地督察公告》及《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，且各项指标均按照相应的平减指数调整为2010年不变价。模型中所用到变量说明如下：
（1）被解释变量：政策执行偏差程度（Dev）。地方政府的执行偏差行为主要体现在建设用地指标执行进度上，若其违反土地利用规划和计划用地而导致建设用地指标执行进度过快，就会带来较大的耕地保护及建设用地管控压力，进而导致各项约束性指标难以得到严格执行；反之，若严格按照土地利用规划和计划的进度安排来用地，则不会造成政策执行偏差。考虑到数据的可获得性，我们主要选取“城乡建设用地规模”这项指标进行分析。以本轮规划期内（2006—2020年），地区i第t年的城乡建设用地规模“实际增量/规划确定的总增量”来计算指标执行进度Devit；其中“规划确定的总增量”指按照本轮土地利用总体规划（2006—2020年），地区i在整个规划期内可以新增的城乡建设用地规模。变量Devit的值越大，表明该地区的建设用地指标执行进度越快，从而导致的政策执行偏差程度可能越严重；反之，则政策执行偏差程度越小甚至不存在执行偏差。从图1可以看出，在本轮规划期内（2006—2020年），截止2014年末全国城乡建设用地规模的实际值已经超出规划末期目标值，从而意味着总体上来看地方政府存在着较严重的执行偏差行为。
图1 本轮规划期内全国城乡建设用地规模指标执行进度
Fig.1 Implementation of rural-urban
construction land index in this planning period
（2）核心解釋变量：土地财政规模（Fin）、土地引资力度（Inv）。在土地财政规模的衡量上，现有文献大多以土地出让金收入来表示，但实际上，自2008年以来土地抵押融资收入已在地方财政收入中占据相当大的比例，部分地区甚至超过了土地出让金收入[25]。基于此，本文以地方政府的土地出让金收入与土地抵押融资收入之和来表征土地财政规模。由于土地抵押融资收入的数据无法直接获取，我们参考已有文献的做法，以城市和县城当年市政公用设施建设固定资产投资中，资金来源为国内贷款和债券这两项数据的加总来估算，其理由在于地方政府的土地抵押融资收入主要便是用于城镇基础设施建设[19]。在土地引资力度的衡量上，借鉴杨其静等[14]学者的思路，一个地区引来的企业投资越少、供应的工业用地却越多，就意味着该地区倾向于为企业提供更大的土地优惠，从而反映了该地区的土地引资力度越大。因此，以工业用地供应量与工业固定资产投资规模之比来衡量土地引资力度，该指标值越大，表明地方政府的土地引资力度越大。
（3）控制变量：根据理论分析及已有研究，经济、社会、中央监管等因素也会对地方政府的政策执行行为产生影响，因此引入如下一组控制变量：GDP增速（GDP）、城市人口密度（Pop）、财政分权程度（FD）、土地督察压力（Sup）、滞后一期的土地违法规模（LI）。其中，财政分权程度参考一般文献的做法，以“人均省本级预算内财政支出/人均全国预算内财政支出”来衡量。土地督察压力参考已有文献的做法，以土地例行督察覆盖度来衡量，即某省份受督察区域的行政辖区面积/该省的行政辖区总面积；土地例行督察是由中央政府派驻各地的土地督察局，在每一年度集中对若干地区的土地利用管理情况进行的全面监督和检查，其覆盖区域越大就会对地方政府产生越大的监管压力[26-27]。引入滞后一期土地违法规模的理由在于，地方政府普遍会拿出部分用地指标来解决以往年份的土地违法问题，这可能会挤压本年度的用地空间进而加剧政策执行偏差程度；土地违法规模以违法案件涉及土地面积来衡量。
在回归分析中，所有变量除了以百分比表示的之外，其他均取自然对数，这可以有效降低异方差并使数据变得平稳。各变量的描述性統计结果见表2。
3 实证结果
表3给出了三类空间权重矩阵下的模型估计结果。在进行回归分析之前我们首先对模型设定的合理性进行了检验，在不同空间矩阵权重下，LR-Lag检验值和LR-Err检验值均至少在10%的显著性水平下拒绝了原假设，表明空间Durbin模型的选择是合理的。为了处理存在被解释变量空间滞后项所产生的内生性问题，采用MLE方法来进行估计。所有回归均采用空间固定效应模型，因为本文的样本局限于特定个体，且不需要通过特定个体的性质来推断总体性质。
（1）模型估计结果分析。就我们关注的两个核心解释变量来看，土地财政Fin及其空间滞后项W·Fin的系数在地理权重下显著为正，根据表1可以判断，地理位置相邻的地区之间存在相互模仿的土地财政竞争策略，且本地区的土地财政行为对相邻地区的政策执行偏差程度存在着正向的空间溢出，即当本地区扩大土地财政规模时，会刺激相邻地区也扩大土地财政规模，从而不仅加剧了本地区自身的政策执行偏差程度，同时还会加剧相邻地区的政策执行偏差程度。土地引资Inv及其空间滞后项W·Inv无论在何种空间权重矩阵下都显著为正，表明无论是地理位置相邻地区还是经济发展水平相近地区，它们之间也都存在着相互模仿的土地引资竞争策略，且本地区的土地引资行为对相邻地区的政策执行偏差程度存在着正向的空间溢出，即本地区土地引资力度的加大，不仅会加剧自身的政策执行偏差程度，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度。此外，地方政府间未出现差异化的土地财政或土地引资竞争策略，说明各地区仍普遍热衷于土地粗放扩张的经济发展模式。
对不同空间权重下的模型估计结果进行比较可以发现，土地财政竞争仅在“地理意义”相邻的地区之间存在，而土地引资竞争不仅在“地理意义”相邻的地区间存在，在“经济意义”相邻的地区也存在。这意味着，相比于土地财政，土地引资的空间溢出范围要更广，从而会在更大范围内加剧政策的执行偏差程度。
就被解释变量的空间滞后项W·Dev来看，其估计系数至少在10%的水平下显著大于零，说明地区间的政策执行偏差行为具有显著的正向空间相关性，也印证了在回归分析中引入空间计量模型的必要性。就其他控制变量而言，GDP增速与政策执行偏差程度之间存在显著的正向相关关系，说明地方政府仍热衷于通过土地要素的粗放投入来推动辖区经济增长；财政分权程度的影响显著为正，其原因在于分税制下“财权上收、事权留置”导致地方政府面临巨大财政缺口，在城市土地价值急剧凸显的背景下，地方政府面临的财政压力越大，便越有激励以过快使
表2 变量的描述性统计结果
Tab.2 Descriptive statistics of variables
用指标、甚至突破指标的方式来获得更大用地空间，从而加剧政策执行偏差程度；城市人口密度的估计系数不显著，说明人口集聚等客观因素的影响并不明显，地方政府的执行偏差行为更可能是受经济增长动机的驱使而主动为之；土地督察压力的影响显著为负，说明中央政府强有力的监管措施有利于减弱政策执行偏差程度；滞后一期土地违法规模的估计系数显著为正，证实了以往年份的土地违法问题越严重，地方政府可能就需要拿出更多用地指标来解决此问题，从而驱使其在当期用地指标不足的情况下产生执行偏差行为。
（2）核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应。与传统计量模型不同，空间计量模型由于引入了空间滞后项，其估计系数的大小并不具有直接的解释力，因为既包含了解释变量的变动对本地区因变量的影响（直接效应），又包含了对相邻地区因变量的影响（间接效应）。为了分析地方政府的土地财政、土地引资行为对政策执行影响的空间效应，需要分解直接效应、间接效应及总效应。鉴于表3中模型1的估计系数显著性较好、拟合优度也最高，我们重点对模型1中两个核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应进行分析，估计结果见表4。
表3 模型估计结果
Tab.3 Estimation results of the model
注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。
表4 核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应
Tab.4 Direct effects， indirect effects and
total effects of the key explanatory variables
注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。
就土地财政变量Fin的空间溢出效应来看，如果本地区的土地财政规模增加1%，会导致政策执行偏差程度总体上增加0.069 9%，其中本地区增加0.007 5%、相邻地区增加0.064 2%；间接效应的估计系数明显大于直接效应，约是后者的7～8倍，说明土地财政对政策执行偏差的影响在空间上具有较强的“乘数效应”，即本地区扩大财政规模，会导致相邻地区产生数倍于本地区的政策执行偏差后果。与此类似，土地引资变量Inv的空间溢出效应表明，如果本地区的土地引资力度增加1%，会导致政策执行偏差程度总体上增加0.349 7%，其中本地区增加0.072 7%、相邻地区增加0.274%；且其间接效应约是直接效应的3～4倍，表明地方政府的土地引资行为亦存在较强的空间溢出。
对土地财政与土地引资的空间效应进行比较可以发现，无论是直接效应、间接效应还是总效应，后者的估计系数均远大于前者。这说明相比于土地财政竞争，土地引资竞争对整体的政策执行偏差程度影响要更强。
4 结论与政策建议
土地约束性指标管控政策是我国坚守耕地保护红线、推动经济增长方式转型的一项重要公共政策，但是，由于现阶段地方政府间存在着以土地为政策工具的激烈经济竞争，这使得它们会竞相扩张建设用地规模来最大化财政收益及引资利益，从而导致了该项政策的执行偏差。本文从地方政府横向竞争的视角出发，分析了地方政府间的土地财政、土地引资竞争对政策执行的影响，进而选取2010—2014年间的省级面板数据，构建空间杜宾模型对相应理论假说进行了检验。本文的主要结论如下：①地方政府的土地财政和土地引资行为会加剧本地区的政策执行偏差程度；②地方政府间存在“相互模仿”的土地财政和土地引资竞争策略，这使得它们的土地财政和土地引资行为会产生正向的空间溢出，即在加剧本地区政策执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度；③土地引资的直接效应和间接效应无论在范围上还是强度上都要强于土地财政，这表明地方政府间的土地引资竞争是导致政策执行偏差的更重要的因素。
上述结论意味着，地方政府间的土地财政和土地引资竞争是导致土地约束性指标出现执行偏差的重要原因，尤其是土地引资竞争的作用要更为强烈。因此，为了促进土地约束性指标管控政策的良好执行，不仅要通过财税体制改革来弱化地方政府的土地财政竞争，更要通过政府绩效考核改革来弱化它们之间的土地引资竞争。具体的政策建议包括：①调整地方财政收入的结构，打破地方财政对土地出让及土地抵押收入的高度依赖。应通过财税体制改革来调整税收分成比例，加快构建不动产税等地方主体税种，使地方政府能够通过合理、稳定的渠道来新辟财源，以满足其进行城市建设、公共服务支出等需要，从而弱化其参与土地财政竞争的激励。②加强对地方引资质量的考核，改变单纯注重引资规模的倾向。应将地均固定资产投资、地均经济产出等指标纳入招商引资目标的考核，使地方政府有激励来引导企业集约用地，或是主动排除掉一些用地粗放的项目，从而促使各地区走出“以土地要素换资本要素”的粗放式引资竞争。
（编辑：王爱萍）
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Financial competition， investment-attraction competition and
implementation deviation of land binding index control policy
ZHANG Shao-yang LIU Qiong OU Ming-hao
（College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）
Abstract The binding index control is an important public policy in the field of land management， but in practice， it is deviating from the original policy target. From the traditional explanation of ‘principal-agency predicament between the central and local governments， it shows that the implementation deviation of policy is caused by local governments motivation of seeking land finance and land-orientation investment， but it ignores the spatial correlation of local governments behavior， so there is the defect of inadequate explanation. Therefore， from the perspective of competition among local governments， this paper analyzes the influence of local governments land finance and land-orientation investment competition on land binding index control policy implementation， and then using the inter-provincial panel data from 2010 to 2014， it establishes spatial Durbin model to test theoretical hypothesis. The research reveals that： ①Local governments behavior on land finance and land-orientation investment will aggravate local areas implementation deviations of policy； ②a mutual imitation strategy of land finance and land-orientation investment competition exists between local governments， and as a result， local governments land finance and land-orientation investment behavior cause a forward space spill-over. As a result， it not only exacerbates local areas policy implementation deviation， but also exacerbates adjacent areas policy implementation deviation； ③the direct effect and indirect effect of land-orientation investment are stronger than land finance both in range and intensity， and this indicates that land-orientation investment competition between local governments is a more important factor for causing the policy implementation deviation. In conclusion， to promote a better implementation of land binding index control policy， the reform of fiscal and taxation systems shall be taken to weaken the land financial competition between local governments， and more importantly， the performance appraisal system should be reformed to contain the land-orientation investment competition among local governments.
Key words land binding index； implementation deviation； land financial competition； land-orientation investment competition； spatial Durbin model
摘要
约束性指标管控是我国土地管理领域的一项重要公共政策，但其实际执行过程却偏离原定政策目标。传统“央地纵向委托代理困境”视角的解释认为，地方政府追求土地财政和土地引资的动机是导致产生政策执行偏差的根源，但其忽略了地方政府行为所具有的空间关联性而存在解释力不足的缺陷。为此，本文立足于地方政府横向竞争的视角，分析了地方政府间的财政竞争、引资竞争对土地约束性指标管控政策执行的影响；在此基础上，通过2010—2014年间的省级面板数据，构建空间杜宾模型对相应理论假说进行了检验。研究发现：①地方政府的土地财政、土地引资行为会加剧本地区的政策执行偏差程度。②地方政府间存在“相互模仿”的土地财政和土地引资竞争策略，这使其土地财政和土地引资行为会产生正向的空间溢出，即在加剧本地区政策执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度。③土地引资的直接效应和间接效应无论在范围上还是强度上都要强于土地财政，这表明地方政府间的土地引资竞争是导致政策执行偏差的更重要因素。本研究的政策启示在于，为了促进土地约束性指标管控政策的良好执行，不仅要通过财税体制改革来弱化地方政府间的土地财政竞争，更要通过政府绩效考核改革来遏制它们之间的土地引资竞争。
关键词 土地约束性指标；执行偏差；土地财政竞争；土地引资竞争；空间杜宾模型
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）05-0123-09 DOI：10.12062/cpre.20180121
指标管控是我国土地管理领域的核心政策工具。为了应对经济社会持续快速发展对土地资源的快速消耗，缓解由此产生的国家粮食安全、经济增长方式转型等压力，本轮土地利用总体规划（2006—2020年）围绕“保护耕地、限制建設用地”的核心目标而设立了6项约束性指标，以期通过自上而下的规划体系来约束地方政府的用地行为。但是，该项政策在执行过程中却面临普遍的执行偏差，如地方政府由于经济发展压力而对新增建设用地指标“寅吃卯粮”、为了通过严格的耕地保护责任制考核而在补充耕地上“占优补劣”等[1]。显然，这与“保护耕地、限制建设用地”的原定政策目标存在较大偏离，不仅严重损害了政策的权威性，甚至还造成中央政府不得不提前调整政策目标，如2016年下发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）调整方案》，其中对新增建设用地指标的调整幅度高达65%。
现有文献主要从央地委托代理困境的视角来分析土地约束性指标管控政策的执行偏差问题。在公共政策执行过程中，央地之间构成了一种典型的委托代理关系[2]，但由于信息不对称、利益目标不一致，代理人并不一定有激励完全严格地履行职责，而是有可能根据自身利益偏好来选择性执行中央政策[3]；此时如果委托人无法设立合理的激励机制来改变对代理人的激励，就可能导致产生政策执行的“代理人危机”，进而造成政策执行偏差[4]。土地约束性指标管控政策作为一项典型的公共政策，一方面，地方政府的土地管控目标与中央政府并不一致，中央政府重点关注耕地保护，而地方政府更关心经济发展的用地需求[5]。在土地市场化改革所产生的巨大红利下，地方政府不仅通过商住用地的出让来扩充财力，同时还大量、低价出让工业用地来进行招商引资，从而带来旺盛的用地需求[6]，当这一需求无法通过合法的用地指标得到满足时，在信息不对称下，地方政府便有选择性执行耕地保护、土地审批、增减挂钩等管控政策的道德风险[7-9]，并以此获取制度外的用地空间，造成各项约束性指标难以得到良好执行。另一方面，尽管中央政府通过土地垂直管理、土地督察制度改革等手段来加强地方政策执行行为的监督，但地方政府在维持土地财政收益、以土地参与引资竞争的固有发展路径依赖下，有很强的激励通过目标替代[10]、上下级政府合谋[11]等手段来应对中央政府的监督，甚至利用突破指标的既成事实倒逼中央政府不得不为其“开口子”[12]，导致各项监督措施难以发挥效力。总之，央地委托代理困境的解释认为地方政府在土地财政、土地引资的自利性动机驱使下，有足够的动机和能力来扭曲中央各项土地管控政策，从而造成普遍的政策执行偏差。现有文献虽然为我们提供了重要思路，但却存在以下两个主要缺陷：一是拘泥于地方政府行为自身的能动性，将每一个地方政府视为独立的个体，而忽视了互为竞争对手的同级政府间可能存在的互动关系，尤其是已有研究表明地方政府间在土地财政、土地引资中存在普遍的策略互动[13-14]，这可能是造成政策执行偏差的重要原因；二是较少有文献从土地财政与土地引资相结合的角度来分析其对各项土地管控政策执行的影响，从而可能造成相应的政策建议较为片面。
中国人口·资源与环境 2018年 第5期
鉴于此，本文从财政竞争与引资竞争两个维度，考察了地方政府间的横向竞争对土地约束性指标管控政策执行的影响，以期进一步揭示政策执行偏差的机理并寻求有效治理策略。
1 理论分析
1.1 土地约束性指标管控政策的地方执行
我国各级政府的土地利用管理行为是以土地利用总体规划为基本依据的，而规划指标又是土地利用总体规划的核心内容[15]。面对20世纪90年代以来建设用地的急剧扩张及耕地总量持续下降，上一轮全国土地利用总体规划（1997—2010年）围绕耕地保有量、新增建设用地量、补充耕地量等几项指标而建立起初步的指标管控体系，但由于指标体系不完善以及约束力不强等因素，该项政策并未能有效限制地方政府的建设用地扩张冲动[16]。为此，本轮土地利用总体规划（2006—2020年）进一步细化了指标体系，并首次将所有指标分为预期性和约束性两大类，前者为指导性的预期要实现的目标，后者则是指令性的必须实现或不得突破的目标。其中，耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地等6项指标被确定为约束性指标，以期通过设立这种带有“刚性”性质的管控指标来实现“保护耕地、限制建设用地”的核心政策意图。
尽管从政策制定上来看6项约束性指标形成了较为完善的管控措施，但对于地方政府来说，在发展经济的激励下，它们更关心可用建设用地空间的多少，而将耕地保护任务视为一种负担，因为过多的耕地保护任务是以牺牲可用建设用地空间为代价的。更重要的是，由于仅有耕地保有量及基本农田保护面积的指标纳入了政府“一把手”责任制考核，而对其他几项指标的执行仍然缺乏有效约束手段，因此，在政策执行中，地方政府就有动机违反土地利用规划和计划来获取超额建设用地空间，造成建设用地指标使用进度过快，同时在面临建设用地过快扩张带来的耕地保护指标执行压力时，则会以“占优补劣”、甚至虚报数据等方式来应对上级的耕地保护责任制考核[7，10]。可见，地方政府的执行偏差行为主要体现在过快使用建设用地指标、而消极完成耕地保护指标上。
1.2 土地财政、土地引资竞争及其影响政策执行的机理
地方政府的政策执行偏差行为，其动机主要在于实施“以地生财”和“以地引资”的发展模式，前者为其积蓄了大量财力来进行各项基础设施建设，后者则能够吸引流动性的资本、劳动力、技术等要素，二者共同推动着地方经济的快速发展[17]。但是，在一个“为增长而竞争”的中国式分权体制下，地方政府的经济行为并非独立决策的，它们会密切关注着竞争对手的经济绩效，以避免在“晋升锦标赛”中落后于对手[18]。因此，当土地成为推动地方经济增长的重要因素时，地方政府间就不可避免地围绕着土地财政与土地引资而展开激烈竞争。
在具体的竞争策略上，地方政府间往往表现出两种不同的形式，一是“相互模仿”的策略，即本地区会随着相邻地区的行为变化而做出与其相同的策略选择；二是“差异化”的策略，即本地区会随着相邻地区的行为变化而做出与其相反的策略选择。就土地财政竞争而言，地方政府间可能存在相互模仿的策略，也可能存在差异化的策略。一方面，商住用地的出让或抵押收入是地方政府进行城市建设、基础设施投资的重要来源[19]，因此，如果相邻地区扩大土地财政规模，就相当于拥有了更大财力来推动辖区经济增长；而本地区为了避免在竞争中落后，往往也会参考竞争对手的水平，做出不断扩大土地财政规模的选择，从而引起同级政府间产生“相互模仿”的土地财政竞争。另一方面，随着房地产业多年来的持续高速发展，部分地区受区位条件较差、人口集聚程度不高等因素影响，会出现商品房库存量过高、商住用地供应过剩等影响地方经济健康发展的状况[20]，此时，出于消化房地产库存、调整产业结构等考虑，本地政府可能在相邻地区扩大土地财政规模的同时，相反减少商住用地供应、缩小土地财政规模，从而与相邻地区形成“差异化”的土地财政竞争。就土地引资竞争而言，地方政府间同样既可能存在相互模仿的策略，也可能存在差异化的策略。一方面，我国经济增长具有投资驱动的典型特征，而现实中招商引资的机会又是相对稀缺的[14]，如果相邻地区采取提供大量、廉价工业用地的方式来吸引企业入驻，那么本地区为了在引资竞争中胜出，往往也会加大土地引资力度，即为企业提供更大规模、更低价格的土地，从而引起同级政府间产生“相互模仿”的土地引资竞争。另一方面，部分地区在城镇化、工业化进入特定阶段后，随着土地后备资源匮乏、产业结构不合理等矛盾的加剧，可能倾向于将一些用地粗放的产业或项目排除在外，而是通过提高企业用地门槛的方式来实现集约用地、经济转型升级等目的[21]，此时地方政府便会改变大规模、低价出让工业用地的做法，从而与其他地区形成“差异化”的土地引资竞争。
当地方政府间采取“相互模仿”的土地财政或土地引资竞争策略时，它们就需要不断扩大可供出让的建设用地规模，以满足其参与经济竞争的需要。而由于城市存量土地的交易费用高昂且后备空间不足，地方政府作为辖区土地的实际支配者，自然倾向于通过快速的建设用地扩张来进行土地储备、建设工业园区等。随着经济竞争的加剧，当部分地区的建设用地扩张速度过快时，必然会与土地约束性指标管控政策存在严重冲突，而在无法决定指标分配的情況下，地方政府便有动机利用上下级政府间的信息不对称及监管漏洞，通过各种策略性手段，如直接违法用地、故意放松企业用地行为的规制[22]、歪曲“试点权”等特殊政策的适用范围等手段[9]，来违反土地利用规划和计划而获取超额建设用地空间，往往导致产生较严重的政策执行偏差。而当地方政府间采取“差异化”的土地财政或土地引资竞争策略时，随着经济竞争的加剧，部分地区会相应地压缩土地供应规模，这使其丧失了获取超额建设用地空间的动力，从而仅产生较小的政策执行偏差甚至未产生执行偏差。
可见，地方政府间的土地财政及土地引资竞争会扭曲其在政策执行上的态度，从而可能造成政策的执行偏差。基于此，在接下来的实证部分，我们将重点对以下命题进行检验：地方政府间存在何种策略的土地财政与土地引资竞争，以及这种竞争是否对政策执行偏差存在影响。
2 模型设定与数据说明
2.1 模型设定
根据前文所构建的理论框架，地方政府间在土地财政和土地引资上存在着竞争性策略互动，进而会对其政策执行偏差程度存在影响。为了对相应理论进行检验，传统的计量模型由于未考虑不同地区间的空间相关性而不再适用，需要构建空间面板模型。为此，我们构建如下空间杜宾模型：
Devit=α+β1Finit+β2Invit+θ1WFinjt+θ2WInvjt+ρWDevjt+μXit+εit
（1）
其中，Devit表示地区i在第t期的政策执行偏差程度，Finit和Invit分别表示地区i在第t期的土地财政规模和土地引资力度，β1和β2分别衡量了本地区的土地财政规模、土地引资力度对本地区政策执行偏差程度的影响，θ1和θ2则衡量了相邻地区的土地财政规模、土地引资力度对本地区政策执行偏差程度的影响，Xit为一组控制变量，εit为不可观测的误差项；空间权重矩阵W刻画了地区间的相互关系，当W中的元素wij≠0时，便表明地区i与地区j之间存在空间关联性。
结合研究命题，我们重点关注估计系数β1、β2、θ1、θ2的值，并通过它们的符号识别出地方政府间在土地财政、土地引资上的竞争策略及其对政策执行偏差程度的影响（见表1）。
表1 核心变量估计系数的含义
Tab.1 Meaning of key variables estimated coefficients
注：变量估计系数β2、θ2的含义与此类似。
2.2 空间权重矩阵设定
空间权重矩阵W的设定是空间计量模型的关键，它体现了不同地区之间发生空间互动效应的权重因素，文献中一般基于地理因素、经济因素等来进行设定。据此，本文分别设定如下地理权重、经济权重、经济-地理嵌套空间权重矩阵，以增强模型估计结果的稳健性。
（1）地理空间权重矩阵WG。以地区i和地区j在地理上是否相邻为判断标准，若相邻则将矩阵WG中的元素wij赋值为1，不相邻则赋值为0。
（2）经济空间权重矩阵WE。地理因素并不是决定空间相关性的唯一因素，经济发展水平相近但地理间隔较远的地区之间也可能存在空间互动关系，因此以地区i和地区j人均GDP差值的倒数来对WE中的元素wij进行赋值，即
wij=1/（gdpi-gdpj），gdpi
为地区i在样本期内历年人均GDP的均值。显然，两个地区之间的经济发展水平差距越小，其被赋予的权重就越大。
（3）“地理-经济”嵌套空间权重矩阵WGE。为了同时体现地理、经济两方面的权重因素，借鉴文献中做法构建“地理-经济”嵌套空间权重矩阵[23-24]，即WGE=（1-）WG+WE，其中，∈（0，1）。越接近于0，表示空间权重矩阵越是与地理相邻有密切关系；越接近于1，表示空间权重矩阵越是与经济相邻有密切关系。
2.3 变量选取及数据说明
本文采用2010—2014年间中国30个省、区、市（不包括西藏及港、澳、台地区）的面板数据来进行实证分析。在样本时间跨度上，由于2009年全国第二次土地调查完成后，各类土地面积的统计数据与基于第一次土地调查逐年变更得到的数据存在一定偏差，为了避免数据的衔接问题，样本时间跨度以2010年为起始年份。各项指标及其计算所用到的数据分别来自历年《中国统计年鉴》《中国城乡建设年鉴》《中国国土资源年鉴》《国家土地督察公告》及《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，且各项指标均按照相应的平减指数调整为2010年不变价。模型中所用到变量说明如下：
（1）被解释变量：政策执行偏差程度（Dev）。地方政府的执行偏差行为主要体现在建设用地指标执行进度上，若其违反土地利用规划和计划用地而导致建设用地指标执行进度过快，就会带来较大的耕地保护及建设用地管控压力，进而导致各项约束性指标难以得到严格执行；反之，若严格按照土地利用规划和计划的进度安排来用地，则不会造成政策执行偏差。考虑到数据的可获得性，我们主要选取“城乡建设用地规模”这项指标进行分析。以本轮规划期内（2006—2020年），地区i第t年的城乡建设用地规模“实际增量/规划确定的总增量”来计算指标执行进度Devit；其中“规划确定的总增量”指按照本轮土地利用总体规划（2006—2020年），地区i在整个规划期内可以新增的城乡建设用地规模。变量Devit的值越大，表明该地区的建设用地指标执行进度越快，从而导致的政策执行偏差程度可能越严重；反之，则政策执行偏差程度越小甚至不存在执行偏差。从图1可以看出，在本轮规划期内（2006—2020年），截止2014年末全国城乡建设用地规模的实际值已经超出规划末期目标值，从而意味着总体上来看地方政府存在着较严重的执行偏差行为。
图1 本轮规划期内全国城乡建设用地规模指标执行进度
Fig.1 Implementation of rural-urban
construction land index in this planning period
（2）核心解釋变量：土地财政规模（Fin）、土地引资力度（Inv）。在土地财政规模的衡量上，现有文献大多以土地出让金收入来表示，但实际上，自2008年以来土地抵押融资收入已在地方财政收入中占据相当大的比例，部分地区甚至超过了土地出让金收入[25]。基于此，本文以地方政府的土地出让金收入与土地抵押融资收入之和来表征土地财政规模。由于土地抵押融资收入的数据无法直接获取，我们参考已有文献的做法，以城市和县城当年市政公用设施建设固定资产投资中，资金来源为国内贷款和债券这两项数据的加总来估算，其理由在于地方政府的土地抵押融资收入主要便是用于城镇基础设施建设[19]。在土地引资力度的衡量上，借鉴杨其静等[14]学者的思路，一个地区引来的企业投资越少、供应的工业用地却越多，就意味着该地区倾向于为企业提供更大的土地优惠，从而反映了该地区的土地引资力度越大。因此，以工业用地供应量与工业固定资产投资规模之比来衡量土地引资力度，该指标值越大，表明地方政府的土地引资力度越大。
（3）控制变量：根据理论分析及已有研究，经济、社会、中央监管等因素也会对地方政府的政策执行行为产生影响，因此引入如下一组控制变量：GDP增速（GDP）、城市人口密度（Pop）、财政分权程度（FD）、土地督察压力（Sup）、滞后一期的土地违法规模（LI）。其中，财政分权程度参考一般文献的做法，以“人均省本级预算内财政支出/人均全国预算内财政支出”来衡量。土地督察压力参考已有文献的做法，以土地例行督察覆盖度来衡量，即某省份受督察区域的行政辖区面积/该省的行政辖区总面积；土地例行督察是由中央政府派驻各地的土地督察局，在每一年度集中对若干地区的土地利用管理情况进行的全面监督和检查，其覆盖区域越大就会对地方政府产生越大的监管压力[26-27]。引入滞后一期土地违法规模的理由在于，地方政府普遍会拿出部分用地指标来解决以往年份的土地违法问题，这可能会挤压本年度的用地空间进而加剧政策执行偏差程度；土地违法规模以违法案件涉及土地面积来衡量。
在回归分析中，所有变量除了以百分比表示的之外，其他均取自然对数，这可以有效降低异方差并使数据变得平稳。各变量的描述性統计结果见表2。
3 实证结果
表3给出了三类空间权重矩阵下的模型估计结果。在进行回归分析之前我们首先对模型设定的合理性进行了检验，在不同空间矩阵权重下，LR-Lag检验值和LR-Err检验值均至少在10%的显著性水平下拒绝了原假设，表明空间Durbin模型的选择是合理的。为了处理存在被解释变量空间滞后项所产生的内生性问题，采用MLE方法来进行估计。所有回归均采用空间固定效应模型，因为本文的样本局限于特定个体，且不需要通过特定个体的性质来推断总体性质。
（1）模型估计结果分析。就我们关注的两个核心解释变量来看，土地财政Fin及其空间滞后项W·Fin的系数在地理权重下显著为正，根据表1可以判断，地理位置相邻的地区之间存在相互模仿的土地财政竞争策略，且本地区的土地财政行为对相邻地区的政策执行偏差程度存在着正向的空间溢出，即当本地区扩大土地财政规模时，会刺激相邻地区也扩大土地财政规模，从而不仅加剧了本地区自身的政策执行偏差程度，同时还会加剧相邻地区的政策执行偏差程度。土地引资Inv及其空间滞后项W·Inv无论在何种空间权重矩阵下都显著为正，表明无论是地理位置相邻地区还是经济发展水平相近地区，它们之间也都存在着相互模仿的土地引资竞争策略，且本地区的土地引资行为对相邻地区的政策执行偏差程度存在着正向的空间溢出，即本地区土地引资力度的加大，不仅会加剧自身的政策执行偏差程度，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度。此外，地方政府间未出现差异化的土地财政或土地引资竞争策略，说明各地区仍普遍热衷于土地粗放扩张的经济发展模式。
对不同空间权重下的模型估计结果进行比较可以发现，土地财政竞争仅在“地理意义”相邻的地区之间存在，而土地引资竞争不仅在“地理意义”相邻的地区间存在，在“经济意义”相邻的地区也存在。这意味着，相比于土地财政，土地引资的空间溢出范围要更广，从而会在更大范围内加剧政策的执行偏差程度。
就被解释变量的空间滞后项W·Dev来看，其估计系数至少在10%的水平下显著大于零，说明地区间的政策执行偏差行为具有显著的正向空间相关性，也印证了在回归分析中引入空间计量模型的必要性。就其他控制变量而言，GDP增速与政策执行偏差程度之间存在显著的正向相关关系，说明地方政府仍热衷于通过土地要素的粗放投入来推动辖区经济增长；财政分权程度的影响显著为正，其原因在于分税制下“财权上收、事权留置”导致地方政府面临巨大财政缺口，在城市土地价值急剧凸显的背景下，地方政府面临的财政压力越大，便越有激励以过快使
表2 变量的描述性统计结果
Tab.2 Descriptive statistics of variables
用指标、甚至突破指标的方式来获得更大用地空间，从而加剧政策执行偏差程度；城市人口密度的估计系数不显著，说明人口集聚等客观因素的影响并不明显，地方政府的执行偏差行为更可能是受经济增长动机的驱使而主动为之；土地督察压力的影响显著为负，说明中央政府强有力的监管措施有利于减弱政策执行偏差程度；滞后一期土地违法规模的估计系数显著为正，证实了以往年份的土地违法问题越严重，地方政府可能就需要拿出更多用地指标来解决此问题，从而驱使其在当期用地指标不足的情况下产生执行偏差行为。
（2）核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应。与传统计量模型不同，空间计量模型由于引入了空间滞后项，其估计系数的大小并不具有直接的解释力，因为既包含了解释变量的变动对本地区因变量的影响（直接效应），又包含了对相邻地区因变量的影响（间接效应）。为了分析地方政府的土地财政、土地引资行为对政策执行影响的空间效应，需要分解直接效应、间接效应及总效应。鉴于表3中模型1的估计系数显著性较好、拟合优度也最高，我们重点对模型1中两个核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应进行分析，估计结果见表4。
表3 模型估计结果
Tab.3 Estimation results of the model
注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。
表4 核心解释变量的直接效应、间接效应与总效应
Tab.4 Direct effects， indirect effects and
total effects of the key explanatory variables
注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。
就土地财政变量Fin的空间溢出效应来看，如果本地区的土地财政规模增加1%，会导致政策执行偏差程度总体上增加0.069 9%，其中本地区增加0.007 5%、相邻地区增加0.064 2%；间接效应的估计系数明显大于直接效应，约是后者的7～8倍，说明土地财政对政策执行偏差的影响在空间上具有较强的“乘数效应”，即本地区扩大财政规模，会导致相邻地区产生数倍于本地区的政策执行偏差后果。与此类似，土地引资变量Inv的空间溢出效应表明，如果本地区的土地引资力度增加1%，会导致政策执行偏差程度总体上增加0.349 7%，其中本地区增加0.072 7%、相邻地区增加0.274%；且其间接效应约是直接效应的3～4倍，表明地方政府的土地引资行为亦存在较强的空间溢出。
对土地财政与土地引资的空间效应进行比较可以发现，无论是直接效应、间接效应还是总效应，后者的估计系数均远大于前者。这说明相比于土地财政竞争，土地引资竞争对整体的政策执行偏差程度影响要更强。
4 结论与政策建议
土地约束性指标管控政策是我国坚守耕地保护红线、推动经济增长方式转型的一项重要公共政策，但是，由于现阶段地方政府间存在着以土地为政策工具的激烈经济竞争，这使得它们会竞相扩张建设用地规模来最大化财政收益及引资利益，从而导致了该项政策的执行偏差。本文从地方政府横向竞争的视角出发，分析了地方政府间的土地财政、土地引资竞争对政策执行的影响，进而选取2010—2014年间的省级面板数据，构建空间杜宾模型对相应理论假说进行了检验。本文的主要结论如下：①地方政府的土地财政和土地引资行为会加剧本地区的政策执行偏差程度；②地方政府间存在“相互模仿”的土地财政和土地引资竞争策略，这使得它们的土地财政和土地引资行为会产生正向的空间溢出，即在加剧本地区政策执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区的政策执行偏差程度；③土地引资的直接效应和间接效应无论在范围上还是强度上都要强于土地财政，这表明地方政府间的土地引资竞争是导致政策执行偏差的更重要的因素。
上述结论意味着，地方政府间的土地财政和土地引资竞争是导致土地约束性指标出现执行偏差的重要原因，尤其是土地引资竞争的作用要更为强烈。因此，为了促进土地约束性指标管控政策的良好执行，不仅要通过财税体制改革来弱化地方政府的土地财政竞争，更要通过政府绩效考核改革来弱化它们之间的土地引资竞争。具体的政策建议包括：①调整地方财政收入的结构，打破地方财政对土地出让及土地抵押收入的高度依赖。应通过财税体制改革来调整税收分成比例，加快构建不动产税等地方主体税种，使地方政府能够通过合理、稳定的渠道来新辟财源，以满足其进行城市建设、公共服务支出等需要，从而弱化其参与土地财政竞争的激励。②加强对地方引资质量的考核，改变单纯注重引资规模的倾向。应将地均固定资产投资、地均经济产出等指标纳入招商引资目标的考核，使地方政府有激励来引导企业集约用地，或是主动排除掉一些用地粗放的项目，从而促使各地区走出“以土地要素换资本要素”的粗放式引资竞争。
（编辑：王爱萍）
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Financial competition， investment-attraction competition and
implementation deviation of land binding index control policy
ZHANG Shao-yang LIU Qiong OU Ming-hao
（College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）
Abstract The binding index control is an important public policy in the field of land management， but in practice， it is deviating from the original policy target. From the traditional explanation of ‘principal-agency predicament between the central and local governments， it shows that the implementation deviation of policy is caused by local governments motivation of seeking land finance and land-orientation investment， but it ignores the spatial correlation of local governments behavior， so there is the defect of inadequate explanation. Therefore， from the perspective of competition among local governments， this paper analyzes the influence of local governments land finance and land-orientation investment competition on land binding index control policy implementation， and then using the inter-provincial panel data from 2010 to 2014， it establishes spatial Durbin model to test theoretical hypothesis. The research reveals that： ①Local governments behavior on land finance and land-orientation investment will aggravate local areas implementation deviations of policy； ②a mutual imitation strategy of land finance and land-orientation investment competition exists between local governments， and as a result， local governments land finance and land-orientation investment behavior cause a forward space spill-over. As a result， it not only exacerbates local areas policy implementation deviation， but also exacerbates adjacent areas policy implementation deviation； ③the direct effect and indirect effect of land-orientation investment are stronger than land finance both in range and intensity， and this indicates that land-orientation investment competition between local governments is a more important factor for causing the policy implementation deviation. In conclusion， to promote a better implementation of land binding index control policy， the reform of fiscal and taxation systems shall be taken to weaken the land financial competition between local governments， and more importantly， the performance appraisal system should be reformed to contain the land-orientation investment competition among local governments.
Key words land binding index； implementation deviation； land financial competition； land-orientation investment competition； spatial Durbin model
