四川盆周山区统筹城乡改革的创新性探索

    郭晓鸣+王娟+丁延武+王蔷+桑晚晴+董晓

    四川省广元市利州区立足于贫困山区实际，积极思考应对山区面临的五大普遍性挑战，形成五大突破路径，初步走出了一条具有盆周山区特色的统筹城乡改革之路。“利州模式”的重要内涵是“双轮驱动、双向突破、双重保障”，重要价值在于为四川乃至全国山区的统筹城乡发展提供了一个“全景式”改革样本，其所形成的五条重要经验对广大不发达地区推进统筹城乡发展具有普适价值，值得大力推广借鉴。

    立足区情的改革探索

    

    广元市利州区位于四川盆地北部边缘和嘉陵江上游，素称“川北门户”，交通便利，生态地位关键，旅游资源富集，同时又是革命老区和秦巴山集中连片特困地区。2014年，全区幅员1539平方公里，辖3乡7镇8个街道177个村56个社区，常住人口达53.9万人，其中农业人口为17.6万人，占总人口的35.6%。自2007年广元市被确定为四川省统筹城乡梯级试点市之一以来，利州区的不懈探索是在科学发展观指导下立足于区情实际追求又好又快发展的理性选择。

    ——探索统筹城乡改革具有现实必要性。从系统探索前的2006年来看，利州区经济社会发展具有以下特征：一是工业化发展水平不高。全区工业化率为37.9%，高于全省平均水平，但工业产业集聚度偏低，大企业、好项目较少，辐射农业农村发展的作用有限。二是城镇化进程滞后。全区城镇化率达到57.8%，虽远高于全省34.3%的水平，但户籍城镇化率只有38.5%，难以实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。三是城乡居民收入水平较低。全区城乡居民收入比为1：2.43，虽然低于全省1：3.1的平均水平，但城乡居民收入分别低于全省平均水平2550元和202元，是低发展水平下城乡居民差距较小的状态。四是扶贫攻坚任务较重。尽管全区社会事业发展取得了显著进步，但仍有贫困人口5.4万，贫困发生率为27.3%，而且贫困人口多分布在高海拔和地质灾害频发区。因此，无论是发挥工业和城市的带动作用、实现城乡基本公共服务均等化还是全面建成小康社会，利州区都需要坚持统筹城乡发展理念，大力破除城乡二元体制机制，实现城乡共同繁荣和全体人民共享改革发展红利。

    

    ——探索统筹城乡改革具有现实可行性。作为不发达地区，利州区统筹城乡发展无疑面临着更大的挑战和更为艰巨的任务，但理论研究也表明，即使是处于工业化初期的贫困地区实施统筹城乡发展战略，不仅与促进经济发展并行不悖，而且还能避免加深城乡二元结构。就现实基础条件而言，利州区是广元市的主城区，即不发达地区中的发达地区，与全市资源同城，要素、产业集聚能力较强，财政收入水平较高，自我积累与发展能力明显高于全省绝大多数山区区县。此外， “十一五”时期以来，随着重大建设项目的陆续落地以及西部大开发、扶贫开发等扶持政策的有效叠加，广元市的区位瓶颈正在不断突破，可以更好地完善基础设施、增强工业辐射力和扩大对外开放。利州区作为全市的优先发展区无疑能够更充分地享受各项政策。

    

    探索改革面临“五大挑战”

    ——分散与集中的矛盾。利州区要素和产业在地域空间具有明显的大分散、小集中的特征，2005年农民人均居民点用地面积高达180平方米，基本服务设施建设及公共服务提供成本极其高昂。山区地形条件决定了不可能像平原地区能够较大规模地集中要素和产业，只能在有条件的区域探索适度集中模式。利州区在统筹城乡发展中需要探索要素和产业适度集中模式，从而更好地发挥产业和城市对农业农村经济发展的辐射带动力。

    ——封闭与开放的矛盾。受自然地理因素及基础设施建设欠账严重等影响，利州区经济发展长期处于相对封闭、自身缓慢积累之中。随着市场经济深入发展和城乡要素双向流动融合逐步加强，山区经济发展客观上有加大区域、城乡之间开放力度的强烈现实需求，而长期以来形成的封闭性特征又使得这种需求的实现面临着诸多障碍。

    ——发展与保护的矛盾。科学发展观要求处理好经济发展与环境保护的关系，即在发展中保护，在保护中发展。利州区过去资源开发带来的环境破坏与粗放利用问题较为突出，再加上在四川省和全国占据重要的生态地位，这就必然要求全区转变经济发展方式，大力发展生态型产业，真正实现经济发展与环境保护的双赢。

    

    ——效率与公平的矛盾。发展不足仍是利州区最大实际，加快发展仍是全区第一要务。利州区农村地区发展仍较为落后，还存在大量的贫困人口、农村留守老人等弱势群体。因此，利州区在统筹城乡发展中务必处理好效率与公平的关系，如果一些现实问题处理不当，就有可能会使全区城乡失衡和区域失衡趋于更加严重，导致只是部分群体而不是全体群众分享发展成果。由于发展空间相对狭小、资源较为有限，利州区平衡效率与公平这对矛盾的难度比其他区域更大。

    ——创新与风险的矛盾。统筹城乡发展需要通过制度创新突破城乡二元体制和政策，而且越是欠发达地区对城乡一体的制度需求就越为迫切。但自下而上的制度创新往往与现行法律政策相悖或找不到依据，如果没有法律法规的及时保护和支持，已有的探索实践很难再推进甚至夭折。如何选择平稳有序的改革路径，有效防范潜在的冲突与风险，无疑是利州区统筹城乡发展中面临的又一大严峻挑战。

    破解挑战的“五大路径”

    

    ——以“三园一区”破解要素和产业空间配置分散的难题。为克服要素和产业空间布局小而散的弊端，利州区探索建设“三园一区”，即新型工业园区、现代农业园区、文化旅游园区和城乡新型社区。坚持“一园一主业”，规划建设以高效能源、新型材料、纺织服装、食品饮料和电子机械为支柱产业的五大工业园区，促进工业产业集中集聚发展，带动当地特色农业规模经营和农村转移劳动力就业。着力发展城郊型都市农业，集中布局蔬菜、生猪、核桃、休闲观光农业和油橄榄五大特色农业园区，并大力培育新型农业经营主体，依托现代农业园区吸引农民经纪人、城市工商个体等发展休闲观光农业。突出旅游资源优势、女皇与民俗等文化特色，打造天曌山、龙潭、万源和川北民俗4个文化旅游产业园区。因地制宜地开展城乡社区建设，坚持“产城一体”在工业园区附近建成城镇社区61个，坚持“产村一体”在城乡结合部、中心镇和部分集镇建立5个新型农村社区。新型农村社区下设便民服务中心，不断完善公共服务体系，使社区居民能够就近享受到城乡均等的基本公共服务。2014年，利州区新型工业园区工业集中度达91.3%，规模以上工业企业吸纳农村转移劳动力1万人;注册家庭农场40家，发展休闲农业经营个体100余个，吸纳农民就业200余人;旅游产业总收入达37.8亿元，旅游接待人数为945.4万人次。

    利州区“三园一区”建设，探索了山区要素和产业适度集中模式，构建了城乡要素优化配置和城乡产业互动发展机制，奠定了要素和产业集中集约集聚发展的基本格局。“三园一区”解决了全区要素和产业空间配置分散的难题，在提升集聚经济效应的同时，也更好地发挥了产业、园区和社区的辐射带动作用，有力地推动了城乡经济融合互动发展。

    

    ——以多层次对外开放破解长期封闭发展的难题。利州区坚持“十步工作法”，开展“七权”确权颁证工作，并分别对农民土地承包权和经营权颁证，保证承包权长久不变，经营权不断活化。利州区搭建了区、乡镇（街道）和村（社区）三级农村产权交易流转服务平台，通过规范相关合同与管理程序、培育新型农业经营主体等，加速推进农村土地流转。截至2014年底，全区农村土地确权颁证共完成24个村、148个组和6623户，覆盖农业人口24483人;农民专业合作社、家庭农场分别流转农村土地1万亩和1209亩。利州区紧紧围绕建设川陕甘结合部区域中心城市目标，加速形成“东扩西进南拓北延中提升”的城市空间布局，截至2014年底，三江新区、大荣新区分别实施项目204个和21个。

    利州区农村产权制度改革具有全面性、系统性和深刻性特征，为深度和可持续地打破封闭发展困境提供了关键性的制度支撑。由此，利州区以多层次对外开放格局破解了山区长期封闭发展的难题，促进了要素在城乡之间的自由流动，增添了统筹城乡改革的生机与活力。

    ——以三大生态体系建设破解保护与发展并重的难题。利州区按照“生态建设产业化、产业发展生态化”思路，通过发展循环农业、加强对重点工业企业节能减排监控、启动低碳旅游示范村建设等，培育壮大生态低碳特色产业，力争在保护生态环境的同时促进产业化和农民增收。全区以低碳文化宣传为切入点，依托电视、网络、低碳志愿者队、现场会、科技赶场和村文艺演出等方式，将低碳发展理念和绿色消费模式逐步融入到机关、学校、社区、新村以及全域小康建设之中。利州区大力推进生态环境保护与建设工程，加强流域水环境综合治理，开展生态乡镇、生态村和生态家园等建设，继续实施天保工程和退耕还林工程，巩固提升国家森林城市创建成果。

    利州区的三大生态体系建设，突出了生态低碳特色，坚持了低碳发展路径，有效破解了在“保护中发展、发展中保护”的基本难题，这不仅增强了区域经济竞争力，而且也夯实了生态本底，使人居环境更加优越。

    

    ——以体制机制创新破解效率与公平兼顾的难题。在城乡户籍制度改革中，利州区将所有居民统一登记为利州区居民，以城乡基本公共服务均等化为着眼点，即无论居住在城市、农村还是城镇常住人口均享受均等的基本公共服务，并加强相关配套制度建设。为筹集城乡基础设施建设所需巨额资金，利州区充分发挥财政资金引导和激励作用，重点采取财政项目资金打捆使用、以奖代补等方式，同时通过BOT、BT、投资者出资入股等融资创新模式，撬动大量金融资本和社会资本参与各类基础设施建设。

    利州区积极探索个性化精准扶贫机制，按照“组内初评、村内公示、乡镇审核、区上备案”程序，充分发挥群众的监督作用，严格筛选建卡贫困户并建立退出机制，目前共识别出建卡贫困户6278户。创新性地开展“三千干部包万户，带领群众奔小康”活动，下派3109名机关干部与6278户建卡贫困户结对帮扶，实行村驻工作队、县、科级干部“一包三”，一般干部“一对一”的点对点帮扶方式。完善考核、投入、帮扶和能力提升等扶贫工作长效机制。区年度涉农资金的30%和不低于年度财政收入增长总资金的30%直接投向贫困村、贫困户。区财政每年预算600万元，按每户3000元标准补助2000户，三年惠及全部包带贫困户，有发展能力贫困户按3000元/户的标准定向发放产业发展扶持资金，无发展能力贫困户实行农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接并由政府兜底保障。帮助贫困户提高自我发展能力，实现户户培训1个明白人，家家有2个以上长期稳定收益项目。

    为改变高山区农户的生存生活条件，利州区实施政府组织集中搬迁和鼓励引导农户主动迁移两种方式，并创新宅基地利用方式，引导他们向河谷走廊平坝区、小集镇和中心村聚集。将就业安置放在首位，通过现场培训、远程教育、组织劳务输出、发展当地种养业等方式，解决移民后的就业及生计问题。由政府补贴、村上实施，利用闲置院落，实行半市场化运作，2012年以来组建48个“幸福苑”，为农村留守老人送温暖。

    ——以渐进平稳的改革方式防范制度创新可能出现的风险。为有效防范和化解风险，利州区渐进平稳地实施统筹城乡发展战略。合理确定改革领域的优先次序，先从牵一发而动全身的重点领域或环节开始并纵深推进。在“七权”确权颁证试点后逐步全面推开，进而取得了“三个集中”“四大统筹”的实质性进展。利州区在充分尊重农民意愿和坚持试点区域封闭运行的前提下，较好地运用了先试点再推广的改革推进手段，确保了改革探索在全域的均衡性发展。

    利州区在探索统筹城乡改革过程中，采取以农村产权制度改革为主导的渐进平稳式推进方式，抓住了统筹城乡改革试验的核心与关键，既因符合改革探索规律保证了预期成效，也防范了潜在的风险。

    探索山区模式的内涵与经验

    经过8年多的实践探索，利州区统筹城乡改革取得了初步但极为显著的成效，2014年城乡居民收入比为1：2.52，低于全市1：2.85、全省1：2.77和全国1：2.92的平均水平，城乡要素配置不断优化，城乡公共服务差距明显缩小，城乡生态环境面貌发生巨变，区域综合竞争力由2006年全省县级经济第68位跃升至第34位，目前处于全省山区县级经济评价排名第4位。

    利州区的山区统筹城乡改革创新性探索实践，初步形成了可供在四川省乃至全国山区广泛推广的“双轮驱动、双向突破、双重保障”的“利州模式”，具体内涵为：

    ——双轮驱动：全面激活统筹城乡发展的“制度+市场”双轮源动力。一方面，通过全方位、系统化的推进农村产权制度改革，为农村资源资产的资本化创造了巨大的制度动力;另一方面，通过突破性地构建城乡生产要素双向自由流动的体制机制，为提高资源要素配置效率进一步释放了强劲的市场动力。

    ——双向突破：坚持“产业空间集聚突破+公共服务全域覆盖突破”双向推进。一方面，以“三园一区”为载体和平台，实现了山区特色资源要素和优势产业空间上的适度集中集聚;另一方面，在优化城镇体系结构和村庄布局的基础上，实现了城乡公共服务的均等化和全域覆盖。

    ——双重保障：构建了确保改革发展成果共享的“精准扶贫+社区治理”的双重保障。一方面，通过创新精准扶贫机制，确保贫困人口能够共享统筹城乡改革发展成果。另一方面，通过创新城乡社区治理机制，确保城乡居民能够更公平地共享统筹城乡改革发展成果。

    “利州模式”的重要价值在于：其立足贫困山区实际的创新性实践，为四川乃至全国山区的统筹城乡发展提供了一个“全景式”的改革样本。具体而言，“利州模式”以下五个方面的重要经验，对广大不发达地区推进统筹城乡发展具有普适价值，值得大力推广借鉴。

    ——以基础设施完善和要素集聚平台构建为重点实现优势特色产业发展是山区统筹城乡的基础保障。利州区走出了一条以基础设施完善和要素集聚平台构建为重点实现优势特色产业提升的发展道路。一方面，针对山区基础设施建设落后这一短板，通过推动项目整合、吸引城市工商资本进入等加大投入力度， 给外来投资者带来农村产业发展向好的预期，实现了现代农业发展的全面提速。另一方面，为推进山区优势资源就地转化，构建产业园区这一载体和平台，实现新型工业的集聚发展、山区特色农业的规模化发展、文化旅游产业的支撑性发展，探索了山区要素和产业适度集中的模式和路径。

    ——以农村产权制度改革和精准扶贫机制建立为重点实现农民权益保护是山区统筹城乡的关键所在。利州区在改革成本较高和地方财力有限的双重困难下，通过 “全域登记、颁发铁证、打捆作业、部门联动”等制度创新，在降低改革成本的基础上全面推进农村“七权”确权颁证工作，从而为保障农民权益提供了具有长远性、长效性的坚实制度基础。此外，利州区还特别高度关注农民中的贫困人口，通过精准识别、精准帮扶等一系列的制度创新，构建了全社会广泛参与扶贫工作的新格局，使最容易被忽视的贫困人口有效分享了产业发展、统筹城乡改革的成果，切实保障了其发展权益。

    ——以新型社区建设和城乡公共服务均等化为重点实现农民就地就近城镇化是山区统筹城乡的主攻方向。利州区在推进产业园区建设的同时，因地制宜同步配套建设城乡新型社区，并大力推进城乡基本公共服务均等化，稳步实现了山区农民的就地就近城镇化。

    ——以农业多功能开发和乡村文化传承为重点实现农村社区转型是山区统筹城乡的主要着力点。利州区在新型社区建设中并没有简单移植城市要素，而是以农村文化传承和乡村风貌保留为基础，融入农业多功能开发，保持了农村独有的吸引力，实现了农民生产生活方式的同步转变。

    ——以社会组织培育和社会管理方式完善为重点实现乡村治理模式创新是山区统筹城乡的重要支撑。统筹城乡发展亟待创新乡村治理模式。利州区适应单个行政村地域被突破、城乡人口混居的变化，通过各类支部联建形成联合党委，发挥基层党组织在乡村治理中的核心作用，提升自治组织自我服务、自我管理和自我监督能力，并培育和引进社会服务组织，满足了社区居民多元化需求。这不仅适应了城乡人口融合发展趋势，更为山区统筹城乡发展提供了重要支撑。

    力争六方面突破性进展

    ——继续深化农村产权制度改革。将农村宅基地流转、集体建设用地流转、流转土地抵押担保融资、农村集体资产股份化改革、农村土地承包经营权与宅基地的有偿退出机制等前沿性改革纳入改革重点，力争率先实现突破。

    ——提升改革的区域覆盖面。全区应在现有探索的基础上，坚持成熟一个推广一个，尽快扩大试点范围并最终全面推开，进一步保证全区改革探索的均衡性发展。

    ——注重利益保护的均衡性。改变以往简单为保护农民而保护农民的倾向，应以城乡利益格局的重新调整和资源要素的优化配置为基本取向，构建多元利益主体之间更加均衡的保护机制，同步实现农民利益保护和改革效率提升。

    ——注意防范可能出现的风险。在精准扶贫方面，要通过健全相应机制进一步保障 “三千干部包万户”的针对性和可持续性。在农村产权制度改革方面，要着重防止过度行政主导可能造成农民权利遭受剥夺、土地非农化失控、农民内部阶层分化加剧等多种风险。

    ——构建系统性的市场主体参与机制。着力减少不合理的“行政干预”，进一步发挥市场配置资源的决定性作用，明确农民在改革中的主体地位与作用，引导更多市场主体主动参与改革，提高改革效率和化解改革矛盾。

    ——强化对其他试点市的经验借鉴。利州区要积极鼓励和支持挂职锻炼、实地调研、参与培训等方式，加强对平原和丘陵试点县市统筹城乡改革的经验借鉴。