排污权交易市场协同发展制度指标体系研究

摘要 通过促进排污权交易市场协同发展，破解排污权交易活跃度不高等现实问题，其核心举措在于制度供给的顶层设计。本文基于需求-供给研究范式，在对21位行业专家和业内人士进行深度访谈基础上构建排污权交易市场协同发展制度指标体系；并通过对来自全国24家排污权交易相关机构的693份有效问卷进行因子分析，得出协同市场初创、成长和成熟三阶段各自的一级、二级制度指标权重系数，以观测具体制度的阶段差异及其在特定阶段对促进排污权交易市场协同发展的重要性程度。研究发现影响协同市场“从无到有、从小到大、从大到优”不同阶段发展的基础性、发展性、调控性制度指标权重系数均存在明显差异：①初创阶段法律定位（A1，0.225 1）重要性位居第一且为唯一高于平均权重系数的指标，其所涵盖的3个二级指标在整个指标体系中排名前三。②成长阶段以操作规程（C2，0.193 1）为重，该阶段特有的市场刺激（F2，0.181 4）紧跟其后，且与激励扶持、管制监督等指标重要性基本相当，二级指标重要性基本呈正态分布。③成熟阶段中管制监督（E3，0.211 9）和操作规程（C3，0.210 2）的重要性相对突出，二级指标重要性程度与一级指标具有较强一致性。为此建议：①政府在排污权交易市场协同发展制度建设中，总体上要注重协同发展制度的阶段差异性，做好实时监测与动态调整。②初创阶段应注重立法先行，赋予排污权交易市场协同发展明确的法律定位，并注重发展战略与规划的跟进落地。③成长阶段应在高度重视业务操作规范性建设的同时，努力探究各种市场刺激手段以扩大整体交易规模与活跃度。④成熟阶段亟需双管齐下，统筹强化宏观层面的市场监督管控和微观层面的统一规范操作。
关键词 排污权交易市场；协同发展制度；指标体系；阶段特征
中图分类号 F062.2
文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）04-0155-08DOI：10.12062/cpre.20180130
改革开放近40年的经济高速发展，极大增强了综合国力、提高了人民生活水平，但这种增长在很长时间内表现为以高污染、高能耗、低产出为主要特征的粗放型发展，不仅造成资源能源大量消耗，也导致生态环境严重恶化。这与党的十九大提出的到21世纪中叶“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化強国”的战略目标和“建设美丽中国”的行动方案是不匹配的。如何以实现绿色低碳发展为目标，以发挥“市场在资源配置中的决定性作用”为指引，以破解市场分割为重点，形成更大范围内的市场协同，亟须科学有效的排污权交易市场协同发展制度及其指标体系。
1 研究综述
排污权交易作为实现低碳绿色发展的重要手段，早就受到世界各国的广泛关注。排污权概念首先由加拿大多伦多大学Dales教授[1]于1968年提出。排污权交易是指为减少排污量、保护环境，在一定区域排污总量控制的前提下，通过市场化方式调剂（买卖）排污量（指标）的活动。这种交易能有效应对污染外部性带来的问题，从而推动实现环境资源优化配置，因此被认为是环境政策的市场化工具（Cropper和Oates[2]，Driesen[3]）。2002年，Lutter和Shogren等[4]人开始探索全球一体的跨国界排污权交易系统建设问题，并得出通过设置排污权进口关税等推进国与国之间的排污权交易活动。Carlén[5]和Cason等[6]侧重研究了排污权交易市场形态，前者通过模拟单寡头市场，认为市场势力并不能影响交易价格或降低交易效率；后者比较单寡头市场与双寡头市场后发现，单寡头市场更接近完全竞争均衡状态，市场价格和卖方平均收益都相对较高，但整体效率较低。
国内学者前期多集中于对排污权交易本身的必要性[7]、交易定价[8]、交易制度保障[9]等问题研究，极少涉及排污权交易市场建设问题。随着排污权交易业务开展与市场建设推进以及区域一体化进程的深化，学术界开始关注排污权交易市场发展及其协同问题，并多以国家发展战略划定的区域为对象进行研究，如针对粤澳[10]、京津冀[11]等提出了排污权交易市场协同发展问题；郑志来[12]基于水污染治理问题提出在区域和流域范围内构建排污权交易市场；张俊荣等[13]讨论了京津冀碳排放权交易政策对经济和环境的影响，认为协同碳交易机制有利于减排但对经济有轻微负影响；王学山等[14]、封凯栋等[15]研究了流域排污权交易问题，提出以流域为界进行排污权交易的建议。客观来看，现有研究基本处于对建立排污权交易协同市场必要性与可行性的论证，以及城市群、经济圈、经济一体化区域内的排污权交易本身而非交易市场问题的研究，缺乏如何进行协同及相应制度建设问题的研究成果。
从全球实践看，美国最早开启排污权交易并经三代更迭，形成了区域性、协同式排污权交易市场体系[16]。中国自2007年国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点以来，在全国范围内逐步推开排污权交易工作，并经试点地区等的实践探索，有效促进了排污权交易机构的建设和排污权交易市场的壮大。但现有排污权交易机构基本遵循行政区域（市或省）划片建设，存在交易机构体制不顺、隶属关系不清，交易市场过于细分、资源配置功能不强，交易制度要求不一、有效监管缺乏，以及服务能力基本陷于所在区域的指标竞价等一般性“买卖服务”等问题，导致资源整合优化、价值发现等功能尚未充分显现。上述问题的共同原因之一是“非协同”发展。这种“非协同”发展难以解决污染物排放的外部性问题，还与流域等区域协调发展的要求相左，因此，需要推进排污权交易市场协同发展以寻求最大限度地解决上述问题。遗憾的是，目前排污权交易市场协同发展的研究成果较少，缺乏对不同排污权交易机构互联互通、协同发展的方案设计，涉及相应制度的研究成果更少，而对于主要依靠政府行政力量推动至今的排污权交易市场，制度建设恰恰是目前推进其协同发展的重中之重，亟待破题。
2 指标体系构建
由于污染物排放的外部性特征，排污权交易市场协同发展制度与主要为无外部性特征标的提供交易服务的产权市场协同发展制度具有较大不同，更不可简单套用一般的制度变迁研究成果；同时，专门针对排污权交易市场协同发展制度的研究成果极少。因此，难以通过理论分析、文献频度统计等方法实现排污权交易市场协同发展制度指标选择和体系构建。为此，本文通过非结构化问卷（开放式问卷）对排污权交易市场相关专业人士进行深度访谈，获得第一手资料，并对所得资料进行归纳加工和提炼整理。
通过对长期关注排污权（产权）交易市场协同发展问题的13位专家和6位交易机构领导及2位交易机构中层干部的深度访谈，分次深入推进：第一次集中访谈排污权交易市场协同发展的必要性与可行性、协同发展需要哪些制度支撑，旨在形成基本共识；第二次集中访谈排污权交易市场协同发展制度的阶段差异及具体指标，旨在构建排污权交易市场协同发展制度指标体系。在两次访谈基础上，经梳理提炼，最终形成排污权交易市场协同发展制度的6个一级指标，即基础性制度中的宏观法律定位和微观操作规程、发展性制度中的指引式战略规划和诱导式激励扶持、调节性制度中的正向市场刺激和反向管制监督（见图1）。
（1）法律定位（A）。实现排污权交易市场协同发展的首要条件在于法律有明确的规定。重点是明确打破现有以地级市为基本单元的行政区域分割，鼓励并支持排污权交易市场协同发展，可以包括国家层面的立法、国家改革试验区的立法以及地方层面的立法等。
（2）战略规划（B）。贯彻规划先行的发展理念，借鉴诸如国家“十三五”规划、“长江三角洲城市群发展规划”等高层次、综合型规划布局，将排污权交易市场协同发展战略目标与规划纳入其中，明确提出鼓励不同区域排污权交易市场协同发展或建立全国统一市场的目标，同时努力创造条件形成排污权交易市场协同发展专项规划。
（3）操作规程（C）。不同交易市场间业务操作制度与程序基本一致、无缝衔接，是实现排污权交易市场协同发展的基础性要件。从现实情况看，需要出台统一的交易管理办法、凭证互认制度和征信互通制度，以及建立在统一信息系统平台基础上的产权登记、交易线上全流程监测等制度。
（4）激励扶持（D）。排污权交易协同市场的培育和发展离不开相关激励措施。诸如专项奖励资金等政策支持制度、鼓励银行优先放贷与授信等金融扶持制度、与成交金额相关的税率及税收返还（奖励）制度、溢价率目标责任评价考核制度等。
（5）管制监督（E）。市场决定性作用的发挥离不开政府的有效作用，突出表现为政府对整个市场秩序的监督与管控。在实现对排污权交易市场协同发展的管制监督问题上，政府具体可以建立基于（涵盖协同各方的）统一信息系统平台的全流程交易监督执法联动制度，并基于污染物排放的外部性特征，将排污权交易协同市场建设成效纳入特定区域管理部门的综合管理与考核体系。
（6）市场刺激（F）。排污权交易市场协同发展不仅要促进现有市场主体和业务的发展，更要注重新市场领域的拓展。政府可通过制度与管理手段激活市场。比如，排污权交易标的从NOX、SO2等拓展到更多品种，排污权交易与资本市场价格互认，放松排污权受让方资格管制（向公益性组织甚至自然人开放）等。受访专家普遍认为，市场刺激（F）是排污权交易市场协同发展成长阶段为壮大和活跃市场而特有的制度设计，有别于初创和成熟阶段。
进一步细化梳理发现，在法律定位（A）、战略规划（B）、操作规程（C）、激勵扶持（D）、管制监督（E）和市场刺激（F）等6个一级指标下，主要涉及地方立法、省级发展规划、统一的产权登记制度、专项资金扶持、交易目录扩展和同标准的交易全流程核查制度等26个二级指标。其中，初创阶段和成熟阶段均包含5个一级指标及21个二级指标，成长阶段包含6个一级指标及26个二级指标（见图2）。图2以虚线框标识仅在成长阶段出现的一级指标“市场刺激”及其相应二级指标；并以“*”代表阶段，分别以1、2、3表示初创、成长、成熟阶段，成长、成熟阶段与初创阶段相同一级指标下的二级指标具体内容对应且含义相同，比如A21、A31与A11含义相同。
3 指标权重系数分析
为进一步探究排污权交易市场协同发展制度中各指标的重要程度，本文将前述遴选后的指标转换成调查问卷。一级指标采用主观赋值的方法，每个一级指标都有5个选项，分别是“非常重要、比较重要、一般、不太重要、不重要”，回答问卷时采取勾选的方式；二级指标采用主观排序的方法，对归属于同一一级指标的各二级指标依据重要性进行排序，从强到弱依次标1、2、3…。
回收问卷后，采用因子分析法对指标进行赋权，基本操作步骤如下：
本文对京津沪浙苏鄂蒙陕豫等省市的22家产权交易机构（限于专门的排污权交易机构数量较少，且综合型产权交易机构多数涉足排污权交易，故问卷调查对象既有专门的排污权交易机构，也包括涉足排污权交易相关业务的综合型产权交易机构，文中统称产权交易机构）和1家产权交易专业软件公司、1家产权交易研究专业媒体等24家单位的专业人士和从业人员进行问卷调查（包括电子和纸质问卷），初创、成长和成熟阶段各发放调查问卷250份，分别回收问卷236、239和238份，其中有效问卷232、230和231份，有效率分别为92.8%、92.0%和92.4%。
3.1 初创阶段指标权重系数
初创阶段一级指标分别为法律定位（A1）、战略规划（B1）、操作规程（C1）、激励扶持（D1）和管制监督（E1）。从表1的相关矩阵可以看出，各一级指标之间具有一定的相关性，适合做因子分析；由KMD和Bartlett的检验看出，Bartlett球体检验显著性小于0.05，KMO值为0.732，适合做因子分析。
运用SPSS进行主成分分析得出以下结果：共提取三个主成分，累计方差贡献率近80%，三个主成分下，各指标皆得到了较好的提取（表2）。
采用最大方差法对因子载荷旋转后，输出结果如表3所示，旋转后因子载荷矩阵中的元素已经明显呈两极分化，与旋转前相比，公共因子实际含义更加清晰，以便对其实际意义做出合理解释。
表4输出的是成分（因子）得分系数矩阵，即根据回归法计算得出的因子得分函数的系数，由此可得因子得分函数如下：
再通过SPSS计算综合得分时，选择“转换-计算变量”命令，将三个因子旋转平方和载入的方差贡献率的比重作为权数进行加权汇总：
对上述指标进行归一化处理，得出各指标的权重系数分别为0.225 1、0.196 2、0.187 8、0.196 0、0.195 0。
同样运用因子分析法对初创阶段制度的二级指标进行分析，得到的结果见图3，图中每个二级指标上方有两行数字，第一行是该二级指标占所在一级指标的权重系数，第二行是该二级指标占初创阶段整个制度的权重系数，成长阶段和成熟阶段亦是如此。
3.2 成长阶段指标权重系数
排污权交易市场协同发展成长阶段一级指标分别为法律定位（A2）、战略规划（B2）、操作规程（C2）、激励扶持
（D2）、管制监督（E2）和市场刺激（F2）等6个，二级指标在初创阶段21个的基础上增加了“扩展指定进场交易目录制度”“资本市场价格互认制度”“特殊权益配额投放缩紧制度”“特殊权益价格下限制度”和“特殊权益放松受让方资格管制”等5个，共计26个。运用与初创阶段相同的因子分析方法，得到成长阶段各一级指标和二级指标的权重系数如图4。
3.3 成熟阶段指标权重系数
排污权交易市场协同发展成熟阶段制度指标体系与初创阶段一致，即5个一级指标和21个二级指标，运用与初创及成长阶段相同的因子分析方法，可得到成熟阶段各一级指标和二级指标的权重系数如图5。
4 研究结论
排污权交易市场协同发展制度在不同阶段的指标体系及各指标权重系数已展现在图3、图4和图5，以此为基础，通过对一级指标和二级指标的分层直观图示（图6和图7），综合可以发现：
（1）初创阶段制度指标权重系数分析。初创阶段一级指标根据重要性强弱排列依次为：法律定位（A1，0.225 1）、战略规划（B1，0.196 2）、激励扶持（D1，0.196 0）、管制监督（E1，0.195 0）和操作规程（C1，0.187 8）。清晰显示法律定位（A1）的重要性位居第一，且是唯一高于该阶段所有一级指标平均权重系数的指标。进一步分析二级指标发现，以21个二级指标在初创阶段整个制度中的平均权重系数0.047 6为分界线，超过平均权重系数的有8个二级指标，根据重要性强弱排列依次为：国家立法（A13，0.084 3）、试验区立法（A12，0.072 7）、地方立法（A11，0.068 2）、交易全流程核查（E11，0.059 4）、国家发展规划（B14，0.058 8）、特定业务进场（D11，0.052 5）、区域协调监督（E12，0.051 2）和统一交易管理（C12，0.050 9）。并且，“法律定位”下辖的3个二级指标都高位列入其中，占到3/8，凸显出法律的相关界定与规定对于排污权交易市场协同发展初创阶段的重要性；其次，“管制监督”有2个二级指标超过平均权重系数，其余3个一级指标各有1个二级指标超过平均权重系数，基本呈现均衡的态势。特别需要注意的是，超过平均权重系数的8个二级指标实际权重系数都超过0.05，表现出与其他指标的较大差异，说明这些指标的重要程度显著性较强。
（2）成长阶段制度指标权重系数分析。相对于初创阶段，成长阶段一级指标和二级指标均有扩充。从一级指标看，根据重要性强弱排列依次为：操作规程（C2，0.193 1）、市场刺激（F2，0.181 4）、激励扶持（D2，0.173 7）、管制监督（E2，0.167 6）、法律定位（A2，0.162 9）和战略规划（B2，0.121 3）。总体来看，一级指标中有操作规程（C2）、市场刺激（F2）、激励扶持（D2）和管制监督（E2）等4个指标高于一级指标平均权重系数（0.166 7），且这4个一级指标的重要性程度相差无几。进一步来看，成长阶段中排污权交易市场协同发展的全流程标准化建设（操作规程C2）被提升到非常重要的位置，排名第一。同时，这一阶段特有的市场刺激（F2）仅次于操作规程（C2），位居重要性排名第二，这也反向印证了指标遴选的科学性。深入分析26个二级指标可以发现，这一阶段二级指标权重系数更加复杂，具体表现为三个方面：①高于各指标在成长阶段整个制度中的平均权重系数0.038 5的二级指标数量接近一半，达12个，依次是：国家立法（A23，0.059 0）、交易全流程核查（E21，0.053 0）、地方立法（A21，0.052 1）、试验区立法（A22，0.051 8）、扩展指定进场交易目录（F21，0.050 5）、统一产权登记（C21，0.047 6）、资本市场价格互认（F22，0.047 2）、统一交易管理（C22，0.046 2）、特定业务进场（D21，0.044 9）、区域协调监督（E22，0.044 5）、专项资金扶持（D22，0.041 8）和严格违规处罚（E23，0.038 6）。②4个高于平均权重系数的一级指标，其下均有2～3个二级指标的权重系数也高于相应的均值，基本呈正态分布。③一级指标权重系数低于平均权重系数的2个指标出现截然相反的状况：战略规划下辖的4个二级指标的权重系数全部未达平均权重系数，而法律定位下辖的3个二级指标全部超过平均权重系数，出现一级指标和二级指标“倒挂”现象。对于法律定位与其二级指标出现“倒挂”的情况，本文认为，一是受到法律定位与操作规程、市场刺激、激励扶持和管制监督等4个一级指标的權重系数差异较小的影响；二是与法律定位一级指标仅包含3个二级指标、相对指标数量较少有较大关联；三是法律定位重要程度的显著性虽较初创阶段有所减弱，但成长阶段做大做强协同市场在深层逻辑上依然高度依赖强有力的法制保障，以克服诸如既得利益群体的阻碍、路径依赖的惰性等现实困境。
（3）成熟阶段制度指标权重系数分析。成熟阶段的制度指标体系与初创阶段一致，但具体指标权重系数存在较大差异。从一级指标看，根据重要性强弱排列依次为：管制监督（E3，0.211 9）、操作规程（C3，0.210 2）、法律定位（A3，0.207 7）、战略规划（B3，0.192 6）和激励扶持（D3，0.177 5）。可见，进入成熟阶段，对排污权交易市场协同发展管制监督（E3）的重要性跃升至第一位，这与成熟阶段后仅有极少几家协同市场主体，从而容易造成（寡头）垄断有密切关联。与此同时，对市场操作规程（C3）的把控也会更受注重，以促使协同市场朝着良性方向发展。从二级指标看，权重系数超过各指标在成熟阶段整个制度中的平均权重系数的指标有9个，依次是：国家立法（A33，0.077 1）、地方立法（A31，0.067 2）、交易全流程核查（E31，0.064 0）、试验区立法（A32，0.063 4）、国家发展规划（B34，0.057 7）、区域协调监督（E32，0.055 2）、统一交易管理（C32，0.055 1）、统一产权登记（C31，0.051 6）和严格违规处罚（E33，0.050 6）。其中有8个二级指标（除国家发展规划B34外）隶属于权重系数超过平均权重系数的3个一级指标，表现出很强的一致性。
5 政策建议
以服务美丽中国建设为导向，探索绿色低碳发展之路，亟须更加注重并进一步完善排污权交易市场协同发展制度，具体的可行政策建议包括：
（1）总体上注重排污权交易市场协同发展制度的阶段差异性，做好实时监测与动态调整。初创、成长和成熟三个阶段排污权交易市场协同发展制度一级指标、二级指标权重系数的差异，意味着制度需求的差异及对制度供给要求的不同。政府在培育和发展排污权交易协同市场过程中，要深刻领悟和密切关注市场发展阶段转换的标志性特征，及時根据市场动态转变制度供给，以适应新的发展需求。
（2）初创阶段应注重立法先行、规划跟进。明确清晰的法律界定是排污权交易市场协同发展的基础性制度保障，旨在实现发展的“有法可依”，这对新生事物而言尤为重要。为此，政府应当出台鼓励和支持排污权交易市场协同发展的法律制度，且尽可能是国家层面的法律制度，以增强法律的权威性，减少既得利益群体对改革的阻力；并且，注重法律的落地，将法律理念转换为具体的发展战略与规划，更加关注国家层面的高层次战略性规划；同时，适时跟进关注交易流程的规范化，在发展初期就注重对市场的宏观调控与规范建设要求。
（3）成长阶段应高度重视规范操作，同时注重以市场刺激扩大市场规模。排污权交易市场协同发展的成长阶段，必然带来市场的集聚效应与规模扩大，但切不可因“贪大”而“乱为”。为此，建议强化业务操作的规范性，重点抓好统一的产权登记制度和统一的交易管理办法建设。同时，强化管制监督的保障作用，重点抓好同标准的交易全流程核查制度、协调监管制度和严格的违规处罚制度的建设。当然，也不可“因噎废食”。成长阶段还需要采取市场刺激手段扩大整体经营规模和效益，重点做好扩展指定进场交易目录和资本市场价格互认等制度的建设，比如增加排污权交易标的、扩大受让方主体等，从而进一步活跃排污权交易市场，实现排污权交易与企业投融资需求深度对接，促进排污权资本化。
（4）成熟阶段亟须强化宏观和微观两个层面的“管控”。排污权交易市场协同发展进入成熟阶段后，全国范围内仅保留极少几家交易平台，这种市场形态若不严格监管，极易造成（寡头）垄断，进而影响经济社会发展效益和相关市场主体权益。特别是排污权交易市场涉及利益相关方多，交易机构作为一个平台，自然成为各方争取的焦点，容易出现协同组织各方相互扯皮导致监管真空地带或各搞一套。为此，一方面，要加大力气强化宏观上的市场监督管制，进一步落实好同标准的交易全流程核查制度、协调监管制度和严格的违规处罚制度，在努力实现基于全国统一信息系统平台的全流程交易监督执法联动制度的基础上，将排污权交易纳入特定区域政府的综合管理与考核体系，实现区域联动的政绩综合考核制度，以保障协同市场可持续发展和功用最大化；另一方面，要严格执行微观上的各项交易规程，注重统一的交易管理办法、凭证互认制度和征信互通制度，特别是在互联网+时代狠抓落实线上交易的全流程监测。当然，宏观与微观两个层面监督管制的强化，都有赖于法律强制力的保障，这对相应的法制建设提出了新的要求，需要跟进。
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