关于水库移民工作几个重大问题的思考
唐传利
在全党、全国上下深入学习贯彻党的十八届三中全会精神之际，我们在北京召开全国水库移民期刊工作暨理论研讨会。主要目的是：深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，总结交流近年来名地水库移民理论与实践探索成果，研究分析当前移民工作面临的形势和任务，探讨切实加强移民工作的对策措施，推动水库移民工作再上新台阶。下面，我讲三点意见。
2006年新时期水库移民政策法规实施以来，有关地方和部门以科学发展观为指导，深入研究分析移民工作中出现的新情况、新问题，积极探索实践，在水库移民制度建设、搬迁安置、后期扶持、监督管理、能力建设和探索创新等方面取得了丰硕成果。归纳起来，主要表现为“六个新”。
（一）移民政策法规建设取得新突破。为切实做好移民条例配套制度建设，适应国家层面多部门管理移民工作的格局，我们突出顶层设计，先后联合国家能源局、档案局等部门颁布了移民档案和统计管理办法，推动了水利水电工程移民工作管理制度的统一。我部还单独颁发了移民安置前期工作、验收和监督评估等管理办法，出台了在移民信息化方面具有行业引导作用的移民数据库表结构术语标准，征地移民资金、稽察审计管理办法和加强水利工程移民安置管理工作若干意见等制度也在研究制定中。部际联席会议在原有20多个配套文件的基础上，组织十四部委出台了促进库区经济社会发展的文件，先后制定了后期扶持监督检查、监测评估和移民避险解困等文件，并修订了结余资金管理办法。各地结合实际，也都不同程度地完善了移民政策法规。目前，以移民条例和国务院17号文件为核心的移民政策法规体系初步形成。
（二）移民安置工作实现新进展。近年来各地认真贯彻移民条例，突出抓好移民安置规划设计、实施管理和验收工作，积极稳妥地做好移民搬迁安置工作，有力确保了水利水电工程建设顺利进行。据统计，2007-2012年国家核定的新建大中型水库农村移民后期扶持人口92万人，加上2006年已经核定的在建水库移民后期扶持人口约60万人，这6年确保了150多万水库移民的顺利搬迁安置。各地和有关单位高度重视移民安置工作，科学编制规划，加大资金投入，强化监督管理。移民搬迁后无论是居住条件还是生活环境都比搬迁前有了较大改善和提高，增收渠道不断拓宽，生产生活水平逐步恢复提高，总体上得到妥善安置，库区和安置区总体和谐稳定。
（三）后期扶持政策实施工作得到新发展。后期扶持政策实施以来，全国共有2412万大中型水库农村移民纳入后期扶持范围，累计征收后期扶持基金1156亿元，其中直补资金909亿元，移民生产生活条件得到改善，收入水平不断提高，农村移民人均纯收入占同期全国农村人均纯收入的比例，已由2004年的53%提高到2012年的76%。总的来看，政策实施工作取得了政策兑现、资金安全、社会稳定的阶段性成效。2012年4月第十一次部际联席会议明确，后期扶持工作已步入常态化管理，要坚持“两手抓”的方针，一手抓面上政策的落实，一手抓特殊困难水库移民和重点水库移民问题的解决。党的十八大召开后，我们及时研究提出要紧紧围绕保障和改善民生开展“三个一”工作，即加快推进特困移民脱贫解困工程、大力开展移民美丽家园建设行动和积极组织实施移民增收计划。今年在湖南试点工作基础上，我们联合国家发改委、财政部在全国推开了移民避险解困试点工作，拉开了新时期水库移民脱贫致富奔小康攻坚战的序幕。
（四）移民工作监督管理迈上新台阶。各级移民管理机构认真履行移民条例和国务院17号文件赋予的职责，不断强化对移民安置和后期扶持工作的监督管理。在移民安置工作中，建立了移民安置规划大纲审批、规划审核、监督评估、规划实施稽查和验收管理制度。据统计，近年来我们先后参与审批审核了60多个大中型水利工程移民安置规划大纲和移民安置规划，组织验收了30多个水利工程移民安置工作，并对皂市、黔中和亭子口等水库移民安置规划实施进行了稽察。在后期扶持工作中，实行了督导、经常性检查、稽察、审计和监测评估制度，我们先后对30个省131个县的后期扶持相关规划实施情况进行了稽察，对29个省340多个县的后期扶持资金进行了内部审计。各地也采取多种措施加强对移民工作的监督管理。通过全过程、多层次、多方面、多手段、多举措强化对移民工作的行政监督与社会监督，确保了移民安置和后期工作顺利进行。
（五）移民工作管理能力有了新提升。各地移民管理机构及职能逐步健全完善，移民管理机构能力不断提高。目前全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都成立了移民管理机构，大多数省份实现了水利和水电工程移民安置工作的统一管理。地方各级移民管理队伍不断充实，全国从事移民管理工作的干部职工近2.3万人。6年多来，经过各级移民管理机构和广大干部的努力，移民行业管理能力整体上有了显著提升。全国共培训移民干部近70万人次，极大提高了移民干部政策水平和业务素质。建立了移民统计制度，每年组织开展有关移民安置、后期扶持工作的预测报和年报，为科学决策提供了有力支撑；移民后期扶持管理信息系统投入正常运行，分中心建设稳步推进，有力地提高了移民工作信息化管理水平。水工程移民网和水工程移民期刊行业影响越来越大，期刊已累计发行21期，有12个省级移民管理机构编辑发行移民工作期刊。从中央和地方形成了网站、期刊、简报、政务信息等多形式、多渠道的宣传阵地，扩大了影响力，营造了全社会关心、支持移民工作的良好氛围。
（六）移民理论与实践探索呈现新气象。近年来，各地、各有关单位积极探索实践，通过开展课题研究，进一步加深了对移民安置方式、少数民族移民安置、长期补偿机制、移民社会评价等重大问题和移民工作规律的理解认识。实践探索也取得了丰硕成果，如广西、云南、贵州等地在移民安置中积极探索逐年补偿安置方式；河南省从村务民主管理、经济组织管理和公共服务管理三个方面积极创新构建移民村社会管理机制，并结合新农村建设和城镇化进程，对河口村、潘石头水库农村移民实行城市社区集中安置；安徽省探索并创建了村民自建和政府监管服务的后期扶持项目建管机制；广东、福建等省依托工业园区建设促进移民就业增收；山东省通过城乡建设用地指标增减挂钩政策，积极探索农村移民户宅基地置换建设移民新型农村社区的路子；福建通过创建“平安库区”，努力推进和谐征迁安置；广西通过引导移民积极发展生产，解决了长期存在的信访老大难问题。还有许多地方和单位探索出了许多好的移民工作方式和方法。这次会议专门精选了12篇优秀论文，昨天已进行了广泛的交流。
二、准确研判当前移民工作面临的形势和任务
我们在充分肯定近年来水库移民工作成绩的同时，也必须清醒地认识到，当前水库移民工作面临着许多新形势、新情况，特别是党的十八大和十八届三中全会提出的一些新的重要论断，对水库移民工作提出了更高要求，水库移民工作面临前所未有的机遇和挑战。
（一）全面建成小康社会目标对移民工作提出新要求
党的十八大确定了科学发展观的历史地位，提出了全面建成小康社会的宏伟目标，对新的时代条件下推进中国特色社会主义事业作出了全面部署，为党和国家事业进一步发展指明了方向。我们要按照党的十八大的要求，结合移民工作实际，进一步调整思路、明确目标、突出重点、开拓创新，推动移民工作迈上新台阶。一是在指导思想上，我们必须长期坚持以人为本的原则，坚决抛弃“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的惯性思维，把维护移民合法权益、保障移民生存发展放在更加突出的位置。二是在工作目标上，我们必须更加重视移民收入翻番、农业现代化和移民新农村建设，重视移民生活水平的全面提高，通俗地讲就是要解决生活与生产、安居与乐业以及房子与票子等问题。三是在工作重点上，我们必须加大工作力度，在深入推进城乡发展一体化、加快发展现代农业、着力促进移民增收、加强社会建设、建设移民美丽家园等重点工作方面统筹考虑、综合推进、取得突破，实现移民工作跨越式发展。四是在工作路径上，我们必须明确移民工作的方向，找到破解问题的有效路径，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，把城镇化、农业现代化发展紧密结合起来，加大强农惠农富农政策力度，采取对口支援等多种形式加大扶持力度，合力推进库区和安置区经济社会发展，切实让广大移民共享现代化成果。
（二）全面深化改革开放对移民工作提出新要求
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了系统部署，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。《决定》对建立城乡统一的建设用地市场、健全城乡发展一体化体制机制和加快政府职能转变等方面提出了明确的改革措施，这些改革措施和水库移民工作密切相关，必将对移民工作产生重大而深远的影响。我们要自觉把思想和行动统一到党的十八届三中全会精神上来，并把《决定》提出的各项改革措施切实落实到移民工作中去。一是在征地补偿和移民安置方面，《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，并明确要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这些规定将对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作产生重大影响，需要我们在征地补偿机制和移民安置方式等方面积极探索，大胆创新，建立和完善符合我国土地管理制度改革要求的大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置制度体系和工作机制。二是在城乡发展一体化方面，《决定》提出必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。这就要求我们在移民安置和后期扶持工作中，要更加注重建立健全城乡发展一体化的工作机制。鼓励农村移民发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营；统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进库区和移民安置区城乡基本公共服务均等化；推进以人为核心的城镇化，促进库区和移民安置区城镇化和新农村建设协调推进；推进农业转移人口市民化，积极把符合条件的农村移民转移人口转为城镇居民。三是在加快转变政府职能方面，《决定》提出要处理好政府和市场的关系，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建立法制政府和服务型政府。我们移民工作也要进一步理清政府和市场的关系，一方面要充分发挥市场机制在移民安置和后期扶持工作中配置资源的决定性作用，另一方面要解决好政府在移民安置和后期扶持工作中的缺位、错位、越位等问题，全面正确履行政府职能，对于行政审批事项要进一步规范管理、提高效率，更好发挥作用。
（三）水利水电大发展对移民工作提出新要求
目前水利改革发展总体形势处于历史最好时期，中央对水利的重视程度前所未有，2011年中央1号文件和中央水利工作会议将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的高度，提升到治国理政、现代化建设和民族振兴的高度，在水利投入、水资源管理、创新水利体制机制等方面明确了一系列支持水利的新政策新举措。新一轮大规模水利建设已经全面启动。中央明确提出，今后10年全社会水利年平均投入每年达到4000亿元，到2020年十年之间水利投资达到4万亿，“十二五”将投资1.8万亿，水利改革发展形势喜人。作为可再生清洁能源，电力行业的绿色低碳发展对于我国生态文明建设具有重要意义。与我国的水能资源问题和经济发展需求相比，我国水电发展严重滞后，开发程度只有42%（世界平均为60%，发达国家约为80%），水电装机也仅占电力装机容量的22%，远远低于欧美发达国家的开发水平。另外，2009年9月我国向世界庄严承诺，到2020年中国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右，要实现这一目标，2020年前要新增装机6000万千瓦水电建设投产。2013年国家印发的能源发展“十二五”规划也要求积极有序发展水电。因此，“十二五”乃至今后很长一段时间，我国水利水电建设事业仍将持续快速发展，新一轮高强度的水利水电建设必然带来大规模的建设征地和移民安置。据初步估算，2012-2026年之间全国大约增加水利水电工程移民300多万人，每年约需搬迁安置移民20余万人，特别是水电开发将更多地向西南地区推进，水库移民涉及部分少数民族移民安置及宗教设施恢复等特殊问题，移民工作任务更加艰巨而繁重。
三、关于几个重大问题的思考
当前和今后一个时期，我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，移民工作的外部环境发生了深刻变化，面临的挑战和问题前所未有，迫切需要在理论和实践层面积极探索创新。这些问题主要有：移民工作与区域协调发展问题、征地补偿标准和移民安置问题、移民美丽家园建设问题、移民解困增收问题、创新移民社会治理问题以及移民工作管理体制机制问题等。能否有效解决好这些问题，直接关系到移民安置和后期扶持工作的顺利进行，关系到水利水电事业的健康发展，关系到全面建成小康社会目标的如期实现。
（一）关于移民工作与区域协调发展问题
这个问题在有些地区比较突出。主要体现在以下两个方面：一是有些地方利用移民安置绑架工程建设，搭便车大搞超规模、超标准的基础设施和市政建设，将移民脱贫致富和地方经济发展的责任转嫁给项目业主；二是有些地方没有把移民安置和后期扶持工作纳入当地经济社会发展总体规划，对库区和移民安置区发展重视不够、投入不足，主要依靠移民专项资金“单打一”，移民群众没有充分分享区域经济社会发展成果。
对这个问题，我们要处理好两者的关系，努力做到移民工作和区域发展“双赢”，避免“一荣一损”或“两败俱伤”。在移民安置工作中，地方政府应抓住工程建设的机遇，把工程建设、移民搬迁安置的投资作为加快贫困地区群众摆脱贫困、区域经济社会发展的助推剂，统筹各方面资源，妥善安置移民，实现工程建设、区域发展“双赢”；项目业主应切实担负起企业的社会责任，积极支持地方经济建设，实现建设一座工程、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民。在后扶工作中，地方政府应将移民后期扶持纳入当地区域经济社会发展的总体规划，整合资源，多渠道筹措资金，建立多部门合力促进库区和移民安置区经济平稳发展、基础设施完善、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。
（二）关于征地补偿和移民安置问题
这个问题越来越严峻。主要表现在以下几个方面：一是由于人多地少的矛盾和移民安置环境容量不足问题越来越突出，同时农村土地承包长期不变的政策使得在安置区为农村移民调整土地非常困难，特别是设计部分少数民族移民安置情况更为复杂，使传统的以土为本、以农为主的移民安置方式面临严峻挑战；二是水利水电工程建设征地补偿标准与其他建设项目相比存在“同地不同价不同税”，这非常不合理，并已严重影响移民安置和工程建设；三是移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理补偿的“三原”原则，已不适应新农村建设和城镇化发展的要求。
对这个问题，我们应该跳出传统安置模式的思维定势，积极适应党的十八大和十八届三中全会提出的新要求，解放思想，大胆实践。要积极创新移民安置方式，按照城乡发展一体化要求，将移民安置与新农村建设、城镇化发展统筹考虑，因地制宜采取农业安置、货币补偿、养老保险安置、二三产业安置等“多样化组合”安置方式，特别是要总结完善移民安置“逐年补偿”试点经验，使移民长期分享工程效益，破解移民安置受资源、环境容量不足约束的难题。针对“同地不同价不同税”问题，现阶段大中型水利水电工程建设征地补偿标准要争取实行区片综合地价，并享受铁路、公路、机场的耕地占用税优惠政策，同时移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理的补偿原则由现行“三原”原则提高到满足国家相关行业发展强制性最低标准补偿。下一个阶段要按照十八届三中全会的要求，建立兼顾国家、集体、个人的被征收土地的增值收益分配机制，合理提高移民个人收益，完善对移民的合理、规范、多元保障。
（三）关于水库移民美丽家园建设问题
这个问题很具有时代意义，是移民工作贯彻党的十八精神的重要抓手。水库移民为国家的建设而牺牲自己的家园，还移民一个美丽的家园是解决好水库移民问题的内在要求，也是我们的责任与义务。随着后期扶持政策实施的不断深入，水库移民对改善居住条件、提高生活质量的要求愈发强烈，特别是部分移民仍然居住在山洪地质灾害隐患区和危房中，生存环境特别恶劣，迫切需要改善生产生活条件。因此，建设水库移民美丽家园已经成为当前广大移民群众所思、所盼、所急的重要民生工程。
对这个问题，有关地方和部门要认真对待，树立强烈的政治责任感和历史使命感，按照全面建成小康社会和社会主义新农村建设的要求，因地制宜，统筹规划，整合资源，整村推进。通过住房改造、新村建设、环境整治、设施完善等措施，切实解决移民房子问题，不断改善基础设施条件，提高公共服务水平，保护库区和移民安置区生态环境。要按照“一村一策、整村推进”的要求，研究制订和实施科学合理的水库移民美丽家园建设行动方案。一要积极开展移民避险解困试点工作，以异地搬迁为主，按照相对集中的原则，采取综合措施，帮助特困移民解决住房，配套完善基础设施和社会事业。二要大力推进移民新村建设，美化、洁化、硬化、亮化、绿化移民新村，并把移民新村向新社区转化，完善社区治理机制，加大社区治理力度，让新村、新社区成为移民安居乐业的精神家园和美丽家园，成为社会主义新农村建设的样板。三要按照科学发展观的要求，推进绿色循环低碳发展，引导移民形成节约资源和保护环境的生产生活方式，为建设美丽中国做出应有贡献。四要积极探索利用城乡建设用地指标增减挂钩政策，推进农村移民宅基地置换建设新型农村移民社区。
（四）关于水库移民解困增收问题
这个问题很关键，是移民脱贫致富奔小康的核心。近年来后期扶持政策实施工作取得显著成效，水库移民收入不断提高，但水库移民的整体状况还没有根本改善，仍然是农村最贫困群体的重要组成部分。据统计，全国仍有近500万水库移民贫困人口，占后期扶持总人口的20%，是全国农村人口贫困率的1.5倍。当前，全国农村移民人均纯收入仅是农民人均纯收入的三分之二，水库移民的收入水平与当地居民相比仍有较大差距，要实现党的十八提出的到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，水库移民解困增收任务还十分繁重艰巨。
对于这个问题，有关地方和部门要高度重视，加大生产扶持力度，加强培训就业工作，扩大移民增收途径，组织编制和实施切实可行的水库移民增收计划，着力解决移民票子问题，努力使水库移民收入赶上当地居民。一要不断加大库区产业扶持力度，鼓励移民依托资源优势开展每家每户都能受益的产业。加强生产开发项目管理，合理确定移民资金的所有权、管理权和收益权，确保项目效益落实到移民村、移民户。大力发展现代农业，积极培育一村一品、一村一业。二要进一步加强对移民群众的生产技术和就业技能培训，特别是技术技能证书培训，注意统筹整合农业、人保、教育、移民等部门针对农民的培训项目和经费资源，使每个移民家庭都有一名劳动力接受培训、掌握一至两门实用技术和就业技能，促进移民转产转业、就业增收。三要扩大移民增收途径，建立符合当地实际的农村合作组织，鼓励移民通过劳务输出、物业经济、土地林地流转、旅游服务业、农家乐、家庭农庄等多种方式增加收入。四要创新集体土地利用制度，按照三中全会精神，研究农村移民承包地和宅基地资源资产化措施，推进承包地和宅基地市场化运作，让土地成为移民增收致富的新途径。同时通过集中流转土地林地，分流移民，促进移民转变身份，或成为职业农民专业从事第一产业，或摆脱土地束缚从事二、三产业，推进移民脱贫致富奔小康进程。
（五）关于创新移民社会治理问题
这个问题十分紧迫，是构建库区和移民安置区社会和谐稳定的关键。当前这个问题主要表现在以下三个方面：一是移民在安置区的社会融合问题。移民搬迁后，原有的移民生产生活生态系统和经济社会结构不再存在，在安置地进行社会关系的重塑、社会身份的重构、社会组织的重建、社会资源的重组和公共服务的重载，实现移民与安置区的社会融合需要一个较长的过程。二是移民新村（社区）治理问题。随着工业化、城镇化进程的加快，越来越多的移民进入新村和社区集中居住，但仍然有许多人的生产生活方式还没有完全实现从农民到市民的转变；有的地方虽然改变了村级组织管理方式，但是还没有建立健全现代化的社区治理模式和治理结构。三是移民信访稳定问题。一些历史遗留问题较多、矛盾突出的老水库移民信访一直处于高位运行状态；一些新建在建水库移民尽管补偿补助标准不断提高，但仍持续上访不断，成为影响当地社会稳定的重要因素。
对这个问题，我们要按照十八届三中全会提出的创新社会治理体制的要求，着眼于维护广大移民群众的根本利益，以解决影响移民和谐稳定突出问题为突破口，不断改善生产生活条件，最大限度增加和谐因素，增强库区和安置区社会发展活力，提高治理水平，促进移民安居乐业、社会安定有序。一要构建移民社会融合机制。加强对移民的教育和引导，增强移民主人翁意识，提高移民参与社会心理融合的主观能动性，加快移民心理调适进程；安置区当地政府要高度重视和关心移民的生产生活，积极创造条件让移民与当地居民平等参与当地政治经济社会生活；积极引导安置地群众对移民高看一眼、厚爱一层，关心和帮助移民解决生产生活困难问题，促进移民尽快融入当地社会。二要构建移民社区治理体系。进一步规范和完善移民社区治理模式，完善社区治理结构，建立社区协商共治机制，不断夯实社会建设基础，建设管理有序、服务完善、民主自治、文明祥和的移民新社区；要注意培育、发展、吸引更多的社会组织参与移民事务，使社会组织成为库区和移民安置区社会建设的重要力量。三要构建预防化解矛盾机制。加快解决水库移民遗留问题，建立移民安置利益调解机制，建立健全移民安置和后期扶持工作社会稳定风险评估机制，畅通移民利益诉求表达渠道，加强库区和移民安置区矛盾排查化解工作，完善移民突发事件应急处理机制，切实维护社会和谐稳定。
（六）关于管理体制机制问题
这个问题非常重要，已经成为制约移民工作科学发展的瓶颈，主要表现在以下三个方面：一是水利水电工程移民工作仍没有统一的行政管理主体，多头管理、政出多门，容易产生不同时期、不同类型工程或同一工程不同地区的移民政策不统一、补偿标准不一致，从而形成攀比。二是移民安置工作中仍存在参与各方责权不清问题，如项目业主与地方政府之间，省级水行政主管部门与省级移民管理机构之间，以及省、市、县政府和移民管理机构之间在移民安置工作的责、权、利关系还没有理顺。三是一些地方政府和部门在移民安置工作中，仍存在重前期审批、轻实施监管问题，造成移民安置规划深度不够、可操作性不强，在实施过程中变更频繁、投资超概等问题。
对于这个问题，有关部门和地方应按照十八届三中全会的要求，转变政府职能，创新管理方式，理清各方职责，强化监督管理。要进一步理顺移民工作管理体制，统一水利水电工程移民政策标准，完善前期审批审核机制，健全监督管理制度。。当前要建立水利水电工程移民安置政策协商机制，衔接水利水电工程移民安置的相关政策、技术标准等，保持移民政策的连续性、平衡性和稳定性。要进一步厘清地方政府、项目法人、规划设计、监督评估和建设管理等单位的责权，强化移民安置工作全过程监督管理。加强移民安置规划设计管理，提高前期工作水平；加强对移民安置实施工作的监管，充分发挥稽察、审计和监督评估的作用；切实做好移民安置验收工作，确保移民得到妥善安置。
做好水库移民工作是党中央、国务院交给我们的重大任务，我们必须以时不我待、只争朝夕的精神状态，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，坚持以人为本，锐意进取，勇于探索，开拓创新，扎实工作，不断开创水库移民工作新局面，为加快推进水利水电改革发展、全面建成小康社会做出新的更大贡献！
责任编辑：程文燕
