如何提高政府安全监管执法效果

    万祥云

    

    摘要:安全监管部门是政府的安全执法部门,其作用体现了政府的行政管理能力。政府的安全监督目的是降低伤亡事故。政府的安全工作应围绕政府的职能,将政府所开展的工作作为主要依据,通过不断完善政府监管的手段,提高政府安全监管的执法效果。

    关键词:政府监管;安全管理;执法;效果

    全面实行劳动安全监察是安全管理工作发展的必由之路。在国家推进社会主义法制建设的大前提下,安全法律法规大量出台。政府部门集中力量集中优势做好各项安全立法的执法工作,才能把安全实体法的强制力真正体现出来,以实现安全生产。纵观世界工业发达地区和国家,如西欧、美国、日本等国家和地区,都建立了一套完整的国家劳动安全监察制度,取得了良好的效果。

    一、我国安全监查的现状和几点问题

    (一)安全监查的现状

    我国安全生产监督和管理工作依旧存在着许多问题。如监督与管理理念较为落后,效率不高,监督力度不够,监管手段单一,不能适应市场经济发展的要求,对违规行为缺乏有效的制约措施等等,严重影响安全生产水平的提高。本文以政府的角度探讨安全监督管理的被动局面,为我国构建科学高效的安全生产管理模式提供建议。

    (二)安监工作的几点问题

    1、安全督查开展不全面。安监机构建立以后,尤其是2002年后,各地政府加强了监管力量,人员编制增加了几倍,这体现了政府对安全工作的重视。于此同时,生产经营单位和从业人员的数量大增,客观上给安全工作带来了新挑战。各级安监机构怎样设,人员怎样定,装备怎样配备,职能怎样理顺,尚无统一论定。从理论上来说,国家不可能无节制地增加安监人员的数量。这就导致了有些企业在一段时间内得不到检查,一旦发生事故牵连甚广。

    2、安全生产主体责任未落实。安全是与生产经营活动共生的。企业是利益的获得者,也是生产经营活动的组织者,当然是安全生产责任的客观载体和责任主体。企业要想获得最大利益,就必须组织好安全生产经营活动,在生产经营的全部过程中落实安全生产责任。而政府的监管责任是依法履行行政职能,不是代替企业承担安全生产责任。如何使责任主体承担相应责任,从而迫使其重视并切实做好安全生产,是现有的一大难题。

    3、安全生产行政许可证实施情况不到位。从发证意图看,它是在企业设立之初履行劳动、安全、卫生“三同时”的一种方法,其对提高企业的安全准入门槛发挥了重要作用。但是企业的安全生产是动态的,安全生产行政许可证作用有限。从具体程序来看,企业对安全生产行政许可工作认识不到位,安全欠账多。企业认为补齐了设计方案和安全评价报告等就可以取证,存在侥幸心理,对许可证条件理解不深掌握不透。安全生产规章制度落实不够。

    二、政府在安全生产监管中的职责分析

    (一)政府应加强对安全生产工作的领导

    安全生产工作是关系国家和人民群众生命财产安全、关系经济发展和社会稳定的大事。加强对安全生产的监督管理,是各级政府应尽的职责。在社会主义市场经济条件下,企业成为独立的单元,政府不再去干预企业内部的生产经营活动,但企业的安全生产问题,则直接关系到劳动者的生命,也关系到社会公共安全,必须要由政府来发挥监督管理的作用。但政府也属于一种利益集团,有些地方政府为了追求自身利益,不能正确处理发展经济与保证安全生产的关系,重产值、利润,轻安全,对当地一些不具备安全生产条件的企业疏于监管,甚至搞地方保护。针对这类情况,《安全生产法》明确规定了各级政府对安全生产工作应负的领导责任。对不履行其法定职责的,将依法追究法律责任。

    (二)政府应当支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责

    《安全生产法》规定了各级人民政府负责安全生产监督管理的部门和其他依法负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理职责:县级以上各级人民政府对本级政府所属各有关部门依法履行安全生产监督管理的职责,负有领导和督促的责任;包括乡、镇人民政府在内的各级地方政府对上级政府有关部门对安全生产的监督管理,应当给予支持、配合。

    (三)政府对安全生产监督管理中存在的重大问题,应当及时予以协调解决

    安全生产监督管理中的一些重大问题,例如,关闭不符合安全生产条件企业的问题,淘汰安全隐患较多的落后生产工艺、设备的问题,对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理问题等,仅靠安全生产监督管理部门或其他有关部门自身还难以解决,需要由政府出面,统筹协调,依法解决。

    (四)政府负责安全生产监督管理的部门的主要职责

    依照法律法规的规定,对有关涉及安全生产的事项进行审批、验收,把住市场准入关;依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律法规和国家标准或行业标准的情况进行监督检查;按照国务院规定的权限组织对重大事故的调查处理;对违反安全生产法律法规的行为依法给予行政处罚。

    三、完善政府监管手段,科学管理企业安全生产工作

    依法监督企业加强安全生产是政府的职能。这种行政职能是通过组织、制定、实施安全工作方针政策,实施工程技术措施,执法监察等若干活动来体现的。世界各国政府通常都把保护工人的生命安全和健康作为安全管理的最终目标。1970年,美国的W.G.Johnson提出企业职业安全管理水平可分为5级:不能满足有关法规的最低要求;仅能满足有关法规的最低要求;能较好运用有关手册和标准;在大型企业中广为提倡的先进安全管理方法;以系统安全管理为主,建立安全系统的方法。对于处于不同安全管理水平的企业,政府应当综合运用各种手段进行安全管理。为了实现安全管理目标,政府安全管理的主要手段大致可以分为以下4种:法律手段、经济手段、文化手段、科技手段(见图1)。

    图1政府安全管理的主要手段

    (一)健全安全生产法规标准

    任何工作的落实都是靠人来实现的,在人们的工作中,同一种工作,由于受各种因素的综合影响,其工作质量并不相同,这就不可避免地提出了一个工作质量的问题。就安全工作而言,同样也要求在工作中确保各项安全工作的质量,这种工作质量的保证是要求用规范去固定,用标准去衡量,这样才可能保证质量的持续稳定性。因此,可以采取以下对策:第一,借鉴美国、香港的经验,在法律中明确规定,一旦发现企业违反了法规标准的要求而且可能造成伤害事故的,对企业处以罚款。改变我国现行的做法,即首先要求限期整改,没有整改才采取罚款措施。这样可以较为有效地避免企业的侥幸心理,促使企业在日常生产过程中加强安全管理。第二,细化处罚条款,确保罚则的公平性;细化安全事故的量刑标准,制定重大事故处罚实施细则,强化行政法规与刑法的衔接。

    (二)依托保险市场,运用经济利益导向性

    在国外发达国家,保险市场十分发达,各保险公司的竞争非常激烈。法律明文规定了建筑企业必须参加的强制保险险种。因此,在发达国家,企业十分重视安全生产,否则就会被市场无情淘汰。需要大力培育和规范我国保险市场,完善保险立法,促进保险市场的竞争。强制企业必须为其所有雇员办理工伤保险,否则不能取得开工许可,保险公司依据项目情况及企业安全业绩实行弹性保险费率。利用市场杠杆,形成一种良性的市场运行机制,使安全业绩良好的企业获取实实在在的利益,安全业绩不良的企业在市场竞争中逐渐被淘汰。

    (三)加强安全生产法规标准的宣传教育

    文化手段属于内在动力,可以改变企业对安全问题的价值观和基本标准,从而完全自愿地去管理安全。文化手段能够从本质上改善建筑业的安全状况,但是,安全文化的形成需要较长的时间。事实上,安全作为一种人的根本需要,能否保证每个人的安全是一个涉及伦理道德的问题,应该受到人们的足够重视。如安全教育是搞好安全管理的基础性工作,是发展弘扬企业安全文化的需要。安全管理主要是人的管理,人的管理的最好方法是运用安全文化的潜移默化的作用。只有安全文化成为企业安全生产的思维框架、价值体系和行为准则,企业才能在自觉自律中按正确的方式生产。

    (四)依靠科技手段,突出监管的实效性

    我国监管部门缺乏政府相应的支持,监管设施设备严重缺乏,这也是造成安全水平低下的一个原因。若政府监管机构拥有足够的技术能力,能以较低的成本完成检查,企业主体为避免受到处罚而蒙受更大的损失,则会主动改善生产中的负效应。

    政府监督管理必须加大资金投入,以新兴的信息技术为支撑点,实现监督管理手段的科学化,不断创新和改进检测设备和仪器,提高监督管理技术的装备能力,提高查证概率和政府监督管理工作的效率和适时性,从而带动施工现场的安全监管水平。

    建立建筑安全监管信息化系统,逐步实现企业安全生产许可证、安全备案、事故报告等计算机管理的信息对接,通过现代化工具提高安全生产数据信息的采集、交换、统计和分析能力,从而使监管工作做到有的放矢。目前,工业发达国家和香港特别行政区都努力通过政府信息化来提高管理效率和透明度。

    四、结论

    安全监查是政府行政能力的体现。政府部门集中力量集中优势做好各项安全立法的执法工作,才能把安全实体法的强制力真正体现出来。通过健全安全生产法规标准,运用经济利益导向性,加强安全生产法规标准的宣传教育,依靠科技这些手段,逐步提高政府安全管理的科学性和合理性,才能把安全生产地主体责任落实到企业,并通过企业的自主承担和贯彻实施取得良好的执法效果。

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    (作者单位:河南省漯河市安全生产监督管理局。作者为博士)