基于低碳融资机制的CCS技术融资研究
王许 姚星 朱磊
摘要 由于化石能源在全球能源供给中仍占据主要地位，碳捕获与封存（CCS）技术被认为是当前控制温室气体排放的有效途径之一。但是，由于技术与成本的不确定性，政府支持和公众认知程度的不足，融资机制的不完善严重阻碍了该技术的大规模推广。基于此，本文从低碳融资机制与实践经验两个层面对CCS技术的融资问题加以探讨。首先从国际气候融资、政府直接投资与金融机构参与融资三个层面梳理了低碳技术融资政策与渠道，指出低碳技术的发展很大程度上依赖于政府的直接投资与激励政策的扶持。进而，着重分析了CCS技术融资面临的困难，包括：国际气候融资渠道狭窄且缺乏针对CCS技术的专项资金；国内CCS技术的融资渠道单一，严重依赖政府的直接投资与政策激励；金融机构所提供的资金支持远不能满足CCS技术的资金需求。然后，从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结CCS技术融资机制的经验教训，指出政府的资金与技术支持、市场化减排机制的激励、通过提高采收率（EOR）等碳捕集、利用与封存（CCUS）技术经济收益的获取、CCS关键技术的研发、政府与社会资本的融洽合作机制是保证CCS示范项目资金需求的关键因素。最后，从国际气候融资机制的完善、政府直接投资与政策支持的加强、财税政策的有效实施、市场化减排机制的充分运用、技术风险管理的完善、多主体参与的市场化融资机制的构建等方面对CCS技术未来的融资机制设计提出了政策建议。
关键词 CCS技术；低碳技术；融资机制；融资渠道；融资激励政策
中图分类号 F205文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）04-0017-09DOI：10.12062/cpre.20180103
大力发展低碳技术已成为目前各国为应对能源安全与气候变化两大全球性挑战而做出的战略选择。化石能源是人类生产、生活的主要能源，而未来化石能源在全球能源供给中仍将占据主要地位，因此，寻找一种能够有效捕获和存储由化石燃料燃烧所产生的温室气体的方法已成为人类所要面对的重要挑战之一[1]。而由捕获、运输和封存三部分组成的碳捕获与封存（CCS）技术已被认为是在近中期控制温室气体排放、应对气候变化的有效技术选择[2]。由于目前CCS技术尚未成熟且成本高昂，政府支持力度和公众认知程度还不足，CCS技术的大规模推广面临着严重的融资渠道不通畅、融资机制缺失的问题。因此，如何为CCS技术建立一套有效的融资激勵机制是目前亟需解决的问题。
近年来低碳技术融资激励政策的实践可以为CCS技术融资机制的完善提供宝贵经验。低碳技术的研发除具有技术创新的高风险、收益不确定、溢出性强等特征外，还具有公共产品属性[3]。因此，如果缺乏必要的融资激励机制，社会资本不愿意参与到相应的投资与研发中。因此，国际气候融资机制的构建、政府的直接投资与政策支持以及金融机构的参与是目前主要的融资渠道。此时，市场化减排机制的推广和融资模式的创新则更显重要：社会资本投资低碳技术除了获取必要投资收益外，还会因由此实现的温室气体减排量获得一定的减排收益。因此，构建激励多主体参与的市场化融资激励机制应该是解决CCS技术融资困境的有效路径。
本文对目前低碳技术融资政策与渠道进行归纳与分析，着重分析CCS技术融资面临的困难，并从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结当前CCS技术融资的经验教训，为CCS技术未来的融资机制设计提出政策建议，倡导构建参与主体多元化的市场融资机制以促进CCS技术的大规模推广。
1 低碳技术现有融资政策与渠道分析
1.1 国际层面的气候融资
“气候融资”被描述为包括促进低碳技术和气候抗御能力发展的所有资源，通过覆盖气候行动的成本和风险，支持具有适应和减缓能力的有利环境，鼓励新技术的研究、开发和部署[4]。气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative，CPI）在广义上从适应和减缓活动的金融支持，发达国家到发展中国家的资金流动，发展中国家间的资金流动，国内的资金流动，公共、私人和公司混合资金流动五个方面给出了气候融资的主要形式[5]。而本文主要分析的是由国家间气候资金流动所呈现的国际气候融资机制。
国际气候融资机制所体现的“从发达国家到发展中国家的资金流动”主要体现在《联合国气候变化公约》（以下简称《公约》）机制下发达国家为帮助发展中国家发展低碳技术而建立的融资模式。《公约》要求发达国家所提供的资金支持应具备“新的、额外的”和“充足、可预测”的特点，不应与其他官方援助渠道所提供的资金混淆，同时必须是“已经到位”的资金而非“动态”的融资或筹资过程。《京都议定书》明确了发达国家的资金责任并提出清洁发展机制（CDM），即发达国家可通过帮助发展中国家发展低碳技术获得减排量以履行减排责任。哥本哈根气候峰会则提出发达国家要在2010至2012年和2013至2020年分别提供300亿美元的快速启动资金和每年1 000亿美元的长期资金，用于帮助发展中国家应对气候变化。“德班平台”进而明确建立一个拥有多方资金来源和多种金融工具与渠道的融资机制。多哈气候变化峰会提出构建“绿色气候基金（Green Climate Fund）”，要求发达国家做出在2020年前要在300亿美元快速启动资金之外继续追加出资以达到每年1 000亿美元规模的承诺，以支持发展中国家应对和适应气候变化。《巴黎协定》要求发达国家在2025年前落实其现有的资金动员共同目标，并在考虑发展中国家需求和优先重点的情况下提出以“每年1 000亿美元”为起点的、新的共同资金动员量化目标。
同时，“从发展中国家到发展中国家的资金流动”也日益成为国际气候融资机制的重要形式。虽然发达国家向发展中国家提供用于应对气候变化的公共预算资金已占国际气候融资规模的40%，但这一资金规模远不及发展中国家的化石能源补贴水平[4-5]。从而，中国等主要发展中大家亦在这方面展现大国责任：中国在2015年宣布出资约31亿美元建立“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家应对气候变化；2014年金砖国家公布了规模为500亿美元的新开发银行资金；中国还提出了总计1 000亿美元的亚洲基础设施投资银行资金和总计400亿丝路基金。这些资金的融入使得目前国际气候资金的筹资渠道日益多元化。
我们也注意到，主要国际政策性金融机构也参与到国际气候融资机制中来。世界银行等机构相继推出世界银行原型碳基金（PCF）、世界银行伞形碳基金（UCF）等碳基金。其中，PCF为低碳技术发展提供18 000万美元的支持，而这一资金主要来自于部分发达国家政府、大型能源公司和金融机构。
需要特别指出的是，目前各类国际气候融资机制中的大部分资金均通过国际组织而非国家或区域型机构进行筹集、发放和使用，并且多数基金被用于大型项目而非小型社区项目[5]。这一气候资金渠道每年提供的资金额度仅相当于需求量的0.2%[6]，远不能满足全球低碳发展资金的需要[7-8]。因此，国际气候融资仅能在全球气候融资版图上占有很小的份额。为促进低碳技术的发展，还需要拓宽国家机构和其他市场参与者层面的融资渠道。
1.2 政府的直接投资及其他激励政策
1.2.1 给予直接投资与支持
政府投资低碳技术主要体现在两种途径：一是实施如绿色电力政府采购制度等资金支持政策，如加拿大承诺采购20%的低排放或零排放生产电力给予政府设施使用；二是通过财政拨款进行直接投资，如美国2009年《复苏和再投资法案》的投资计划中约7%（580亿美元）投入环境与能源领域，英国2009年财政预算案的碳预算计划中约4.05亿英镑用以支持开发低碳技术，而加拿大直接出資3 590万加元在政府建筑物安装太阳能加热装置。
同时，有些国家成立专门的辅助机构为低碳技术推广提供信息支持与服务。OECD国家开展可再生能源资源调查并建立有关的信息系统，制定生产标准，为低碳技术产品的市场准入与质量保证提供支持。
1.2.2 提供适当资助与补贴
对于未能直接提供资金支持的低碳技术发展项目，政府则尝试在多方面进行适当的资助与补贴，主要体现在：
第一，对技术研发给予扶持。欧盟2000—2006年在低碳技术研发方面已投资20亿欧元，并在2007—2013年再投资90亿欧元[9]。而各国在技术研发方面的支持有所侧重——有些国家针对一至两项关键技术给予全方位支持以维持其在该技术上的领先地位，如德国和意大利、丹麦和荷兰、加拿大以及瑞典和奥地利分别针对风电、太阳能热利用、生物质能的技术研发进行支持，而美国支持所有可再生能源技术的发展。
第二，对技术生产、经营者给予扶持。加拿大2001年实施价值2.6亿加元的风电生产激励措施（WPPI），为风电建设项目提供长达10年的0.8～1.2加分/kW·h补贴，为该国风电发展带来约15亿加元的融资和100万kW的新增风力发电机组。
第三，对技术使用者加以有效引导。向新能源的使用者提供低息贷款和信贷担保是其主要形式。日本为太阳能热利用装置提供的年度补助达到3.75亿日元，其中6 995万日元用于电视宣传，并为公共设施购置、安装费用补助50%。同时日本对住宅安装太阳能系统给予5或10年的年息仅为3.9%的低息贷款，贷款年度优惠总额达到87亿日元。
第四，建立风险投资基金解决前期投资问题。低碳技术因可被视为投资风险大的资本密集型技术而被某些国家按创新技术项目加以对待。美国通过风险投资基金促使风电场迅速发展，而一些公司还建立了为期10年的住宅太阳能专用基金。
1.2.3 运用财政与税收工具
政府所运用的财税工具主要体现在对可再生能源进行税收优惠与减免和对传统化石能源加征环境税费。在针对可再生能源实施的税收优惠或减免政策上，美国联邦可再生能源生产税抵扣（PTC）制度规定电力企业可得到1.5美分/kW·h的税收抵扣，加拿大可再生与节能费用机制（CRCE）允许投资者全部抵消可再生能源和节能项目投资产生的某些不可回收成本，英国资本津贴（ECA）计划对节能设备、节水设备和低排量汽车采购提供税收减免。同时，加速成本回收制度（MACRS）也可有效减轻企业税收负担：美国允许风能、太阳能和地热项目5年完成折旧，加拿大允许多数可再生能源设备3年完成折旧，德国允许私人购置的可再生能源设备10年完成折旧。
而在针对化石能源加征环境税费方面，芬兰自1990年起对交通燃料（汽油和柴油）以及其他能源原料（轻燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然气和电力）征税，而将其中7.5亿欧元的收入用于各类环保开支。英国自2001年4月开始针对工业、商业和公共部门能源产品的供应商征收气候变化税（CCL），不同的能源品种按电当量采取不同的税率，以支持能效计划和可再生能源。
而在对环境税费的利用上，各国采用多样形式以支持低碳技术的发展，最为典型的是公益性基金的建立。美国加州的可再生能源发展公益基金和英国的碳基金最具代表性。前者主要通过向电力用户收取电力附加费，以为多种可再生能源技术筹资；英国“碳排放信托基金”的主要来源是英国的气候变化税，属于典型的由政府投资、按企业模式运作的独立基金公司。
1.2.4 实施市场化减排政策
市场化的减排政策工具可对温室气体排放进行市场定价，投资者通过发展低碳技术得到的减排量可在市场中得到价值确认并获得一定的收益，进而有效激励低碳技术的投资行为。并且，碳税等价格型减排政策的实施除减轻应对气候变化造成的财政负担外，还会带来减轻现有税收扭曲的“双重红利”[6]。除了上述芬兰的环境税和英国的气候变化税等碳税外，市场化减排政策工具还体现在：
第一，排放权交易机制。美国政府首创针对“排污权”的总量控制与交易（cap and trade）机制并以成本有效的方式成功地控制了二氧化硫的排放。随后，欧盟等发达国家和地区以及中国等发展中国家均开始尝试采用这一机制控制温室气体排放。而排放权的市场价格则为低碳技术投资提供了明确的价格信号，从而有效促进低碳技术的推广。
第二，可再生能源最低保证性购电价格政策。德国在1991年最先引入该政策，为可再生能源设置最低保证支付价格以体现甚至高于其社会和环境效益。电力事业局购买可再生能源发电并缴纳占平均电价90%左右的费用，使得风电企业的收入达到8欧分/kW·h，单位风机的平均税后投资回报率达到5%，提高了投资者的积极性，也促使德国在随后五年里风能装机容量每年翻倍增加。
第三，可再生能源发电强制配额（RPS）与绿色证书交易制度。RPS明确区域电力建设中可再生能源必须占有的比例，可再生能源发电商可获得与其发电量相当的绿色证书，并可在区域（电网）间进行交易，从而在弥补投资成本的同时提高了市场竞争力。美国德克萨斯州在2001年实施可再生能源配额制，当年新增风能装机90万千瓦。美国其他地区及欧盟、日本、澳大利亚等国家和地区也制定了可再生能源配额制政策。
1.2.5 采用其他政策激励机制
各国政府除运用以上四种激励政策外，还采用如下政策工具：①系统收益费制度，由配电公司向电力用户征收，并用于能源效率提高和可再生能源项目；②绿电自愿认购制度，鼓励具有环保意识的居民和企业自愿支付高价购买绿色能源；③项目投标制度，项目开发者参与可再生能源项目的报价与投标，而中标者以其投标价格获得长期购电协议；④优先上网制度，电网运营商有义务将可再生能源项目与最近的网络节点连接，并有义务对其电网进行维护。这些政策在欧美多个国家亦有所实践，并取得一定的政策效果。
1.3 金融机构的参与融资
在政府的支持下，包括政策发展性银行在内的金融机构也参与到针对低碳技术发展的投融资机制中。这些金融机构所提供的有针对性的新型金融产品，为全球气候融资贡献了33%的份额[6]。但是相对于政府所发挥的主导作用，这些金融机构参与度并不高：由于低碳技术还存在很大的不确定性，其发展很大程度上依赖于政府的扶持，金融机构难以合理预测投资的预期收益，因而多数并不愿意给予大力度的资金支持。
德国主要政策发展性银行在这一方面的实践经验值得借鉴。德国投资与发展有限公司（KfW DEG）和德国发展银行（KfW DB）在2013年共撬动了50亿美元的气候领域的私人融资[4]；德国复兴信贷银行（KFW Bankengruppe）与德国政府共同设立规模约为7 000万欧元的碳基金，为可再生能源项目提供优惠贷款，而设立的2 500万欧元的低利率借贷项目被用于建设高效、地区电网基础设施项目、储能项目以及清洁化石燃料发电项目；德意志银行（Deutsche Bank）为光伏开发商SRU Solar and Parabel的29.1 MW太阳能电站项目提供3 500万欧元的贷款，同时，通过发行基金、提供低碳投资产品等服务帮助低碳产业融资，并为欧盟排放权交易机制（EU ETS）提供融资与咨询服务。
通过梳理以上有关支持低碳技术发展的三种融资渠道，本文发现：目前低碳技术融资渠道狭窄，很大程度上依赖于政府的直接投资与相关政策扶持。国际气候融资机制受气候变化谈判进程缓慢的不利影响，导致资金来源渠道收紧且未来存在很大的不确定性。而银行等金融机构参与的积极性不高，也是因为它们对投资的经济效益的关注优先于社会效益。在政府有关风险补偿、税收减免等配套政策缺失的条件下，社会资本大多不会积极参与到低碳技术的融资机制中[10]。
2 CCS技术融资困境分析
由于当前低碳技术的融资渠道单一且规模极小，而CCS技术发展的不确定性大、投资成本极其高昂的特点导致更少的资金可以筹措以参与CCS技术的研发与示范项目建设中[11]。为了最迟到2030年实现CCS技术商业化应用的目标，需要约50～80亿美元的资金用于CCS技术的研发，以推动技术成熟、降低成本[12]，而这一资金需求已远超低碳技术发展可获得的融资规模。同时，只有在市场化减排机制能够提供高额融资激励时，CCS技术才会被认为有实现商业化利润的可能[13]。因此，为了完善CCS技术的融资机制，拓宽融资渠道和實施减排激励政策是重要的政策选择。
但是从目前的现状来看，CCS技术的融资更多还是依赖于政府的直接投资与补贴等相关激励政策上。碳排放权交易机制的引入促使以能源公司为主的私人企业为应对碳市场价格的风险而开展CCS技术的研发，同时少数非政府组织已参与到CCS技术的研发与示范项目中[12]。而目前多数的CCS示范项目规模较小，仅有极少的大型项目包含完整的CCS产业链。CCS技术融资机制的困境具体体现在：
2.1 难以从国际气候融资机制中获取足够资金
多数气候基金仅提及支持CCS技术融资，但鲜有专门针对CCS技术的基金项目。为实现国际能源署（IEA）提出的到2050年CCS技术为全球减排贡献19%的目标，力争建成的3 400个CCS项目中必须有35%出现在非OECD国家[11]。因此，在发展中国家推广CCS示范项目就要靠包括CDM在内的国际气候融资机制的支持。表1给出了目前发展中国家可用以推广清洁能源技术所创立的碳基金。可以看出：一方面，专门针对CCS技术发展的融资平台严重稀缺，发展中国家很难找到有效的途径获得资金支持；另一方面，目前仅有的几项针对CCS技术发展的基金规模太小，根本无法保证CCS技术的大规模发展。
2.2 严重依赖政府的扶持激励政策
2.2.1 需要产业发展政策的支持
主要发达国家将CCS技术发展列入国家产业发展规划的做法值得关注。欧盟出台的欧洲战略能源技术规划将CCS作为未来10年能源政策一揽子计划的基本工具[14]；挪威在能源总量控制、碳税机制等方面均对CCS技术做了明确规定；澳大利亚出台相关的管理指导原则和海上石油修正案（温室气体储存）草案，为CCS技术推广构建政策框架并就管道运输、CO2注入与存储的安全管理做出规定；加拿大出台“转向（Turning the Corner）”计划，要求2010年后新建的燃煤电厂和油砂矿到2018年必须采用CCS技术[15]；日本将CCS技术列入国家冷却地球——能源创新技术计划中认定的21个优先发展技术，并计划在2020年建立第一个大规模捕获与储存装置；美国的EPA清洁空气法案、交通部49号条例、安全饮用水条例等就CCS技术中运输、CO2注入等多方面进行了明确法律规范。但是，我国一直没有建立与CO2地质封存相关的法律法规，而更多地依赖于未专门关注CO2问题的传统环境监管法规，并且现存的法律和环境监管条例更未考虑CCS技术的特殊性[16]。
2.2.2 需要提供技术和资金方面的援助与补贴
主要发达国家采用的资金支持、技术补贴与税收减免等政策也值得借鉴。美国、欧盟、澳大利亚和加拿大都为CCS技术设立了专门的资金；英国为实施CCS项目的企业减免80%的气候变化税；瑞典则直接对企业所封存的CO2免征碳税；美国的国内税收法典45Q规定捕集并安全封存符合规定的CO2按照20美元/t的标准获得税收抵免，而捕集并用于EOR项目进行安全封存则按10美元/t的标准获得税收抵免；欧盟各成员国对CCS的不同关键技术进行补贴，其中德国、荷兰分别对CCS的捕获和地下储存技术进行成本和R&D;补贴。而我国目前仍未有在CCS技术、资金等方面的财税支持政策，正在运营的CCS示范项目基本依靠国有企业自筹和政府资金的支持[16]。
2.2.3 依靠市场化减排机制获得投资激励
欧盟在排放权交易机制设计中的规定最具代表性。欧盟将CCS技术纳入到EU ETS中，并于2012年提出了与CCS技术相关的3项修正案，对CCS技术在碳市场中的角色、有关拍卖和免费配额的分配以及通过吸引新进入者来资助CCS活动做出解释和说明[17]。欧盟明确存储设备出现泄漏后配额的提交及由此带来的气候损失评估与责任认定，以有效识别与应对存储风险；合理设计CCS装置的配额分配等相关规则，排放设备无需上缴与其存储等量的CO2配额，而新进入者配额拍卖的收入可为CCS技术融资；设计有效的方法学，解决CCS技术存储过程中的排放核算问题。同时，欧盟将EU ETS的第三阶段延长至8年以增加政策的透明性，并尝试构建有效的价格稳定机制，从而为CCS技术的投资提供稳定明确的市场信号。但是，虽然我国在多个碳交易试点的基础上已启动全国统一碳市场，但相关的机制设计对CCS技术只字未提。
2.2.4 参与到技术投标竞争机制中
英国针对电厂CCS示范项目的技术竞标机制是较为有效的尝试。安装CCS装置的电厂向政府构建的竞标平台提供成本和电价信息，中标者可获得政府电量全额收购的协议，并且得到其计划成本100%的资金支持。该项政策有效推动了社会力量参与到CCS技术的研发与示范项目的推广中。但该机制仅针对燃烧后捕获技术，制约了燃烧前（中）捕获等相关技术的发展。而这一技术竞标机制在我国等发展中国家还未有实践。
2.3 未能从金融机构获得足够资金支持
目前仅有部分的政策性发展银行有意向参与到CCS技术的研发中。欧洲投资银行（EIB）的参与度较高，向CCS技术的投资者提供低息贷款且灵活设定贷款的时间、利率与规模[18]。2007年EIB推出1亿欧元2012年后碳基金（post-2012 Carbon Fund），并与西班牙官方贷款委员会（ICO）、德国复兴银行、北欧投资银行（NIB）合作为相关技术提供超过5年的融资项目；而且，EIB还与中国合作，即在中国气候变化贷款协议（CCCFL）框架下为中国进行CCS示范项目提供5亿欧元贷款。亚洲发展银行（ADB）
也为CCS技术提供基金等风险规避产品。ADB专门设计CCS低成本融资工具，采用sub-LIBOR利率提供预先碳融资（碳基金）和对IGCC的特许贷款。但是相比于CCS技术的资金需求，上述政策性银行提供的贷款远不足以支持CCS技术大规模应用的实现。
3 CCS项目融资经验分析
可以看出，CCS技术的发展面临着严重的融资困境。但即便如此，主要发达国家和包括中国在内的发展中大国始终坚持建设CCS示范项目的探索。这些项目有些已实现成功运营，但有些也因融资机制不完善而被搁置。本文分别分析成功与失败案例的影响因素，为未来CCS融资机制的构建提出政策建议。
3.1 成功CCS示范项目的经验分析
本文首先选取国内外9项CCS项目的成功案例进行分析。这些案例分别是中国的3项热电联产项目和1项油田CCS-EOR项目[16，19]，挪威的1项热电联产项目和1项CCS-EOR项目，加拿大的1项CCS-EOR项目和1项燃煤电厂项目以及德国的1项CCS-EOR项目。
表2给出了这些项目的基本信息和成功因素的比较。可以看出，这些项目成功的原因主要体现在：一是政府积极参与，中国政府会在科技研发上给予资金支持，而发达国家则通过直接投资与实施市场化减排机制来为CCS示范项目提供投资激励；二是企业与政府保持良好的合作关系，比如加拿大燃煤电厂的成功就缘于当地能源公司获得与政府合作的机会并得到当地公众的支持；三是通过提高油气采收率获取经济收益以弥补CCS项目高昂成本，这是多数项目成功的必备因素。但还需指出的是，金融机构和其他社会资本基本没有参与到这些项目中去。
3.2 CCS部分失败项目经验总结
本文还选取5个CCS示范项目融资失败的案例进行经验总结。这些案例分别是美国的1项燃煤电厂+氢气IGCC/CCS项目，挪威的1项油田CCS-EOR项目，英国的1项燃烧前捕获CCS项目和1澳大利亚的2项IGCC/CCS项目。
表3归纳了这些CCS示范项目的基本信息和失败原因。可以看出，项目失败大多缘于中途返修重建、资金缺乏或者技术限制，而归根结底在于CCS项目本身技术和成本的不确定性，进而难以保证充足的资金支持。一方面，CCS技术本身较为复杂，特别是CO2存储地点的合理选取对项目的最终成功影响较大，例如澳大利亚的两项CCS项目均因存储地点的选取失误导致成本远超预期，短期内难以保证项目的持续性；另一方面，由CCS技術本身的不确定使得投资者难以合理预测CCS技术的资金需求，如果政府融资激励政策缺失且社会资本参与不足，项目便面临中止的风险，例如英国的燃烧前捕获CCS项目便因技术投标竞争机制不支持燃烧前捕获技术而出现资金中断。因此，CCS技术和成本的不确定性使CCS融资机制的设计更为复杂，影响CCS技术的大规模推广。
通过比较上述若干CCS示范项目成功与失败的案例，本文尝试归纳出影响CCS项目建设成败的关键因素：一是政府在资金支持和技术研发上的支持力度，我国CCS示范项目的成功离不开国家在科研资金上的资助，而美国燃煤电厂+氢气IGCC/CCS项目的失败便是缘于政府决策上出现了失误；二是市场化减排机制为CCS项目提供的融资激励，挪威的碳税机制有效激励了当地CCS项目的快速发展；三是利用提高油气采收率等方式而获得的经济收益以弥补CCS项目高昂成本，CCUS示范项目的实践会促进CCS技术的大规模推广；四是在CCS关键技术的研发力度，存储地点合理选择等关键技术问题的解决有利于降低CCS技术的不确定性；五是政府与社会资本的融洽合作机制，CCS技术的投资者需要与政府建立良好的合作伙伴关系以获得强有力的政策支持，同时政府應尝试构建引入社会化资本参与的多主体融资机制以满足CCS技术的资金需求。
4 对CCS融资机制的建议
本文了梳理低碳技术融资政策与渠道，着重分析了CCS技术融资面临的困境，并从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结当前CCS技术融资的经验教训。从以下几个方面对CCS技术未来的融资机制设计提出政策建议：
4.1 国际气候融资机制需要给予针对CCS技术的专项资金支持
气候融资已成为发达国家与发展中国家应对气候变化合作的重要手段。但是，目前气候融资的规模远未能支持低碳技术的发展，更缺乏专门的融资机制以支持CCS技术的研发与项目建设。因此，发展中国家在推广CCS技术上存在严重的资金不足。在《公约》机制下或者在世界银行等国际组织的引导下，各国需要合作组建专门针对CCS技术的国际融资机制。
4.2 政府需继续在CCS技术研发和示范项目上大力投资与支持
政府在CCS技术的研发与示范项目建设上扮演公共物品提供者的角色。由于CCS技术层面尚存难题，而气候融资规模受到气候谈判形势的不利影响，因此政府需要在CCS技术的研发与示范项目上发挥更加重要的作用。各国政府应吸收借鉴欧盟多国的实践经验，出台针对CCS技术发展的更为详尽的政策支持框架，从而为CCS技术投资提供稳定的市场预期。
4.3 政府还需出台有效的财税政策推进CCS技术的发展
前期投资成本的不确定性是CCS技术融资困难的突出特征之一。因此，政府除了给予直接投资与支持政策之外，还需采取补贴等财税政策，以引导如燃煤（气）电厂等高排放企业投资与使用CCS技术。比如，政府可以对电厂安装的CCS装置实施生产税抵扣或减免政策，通过采用加速成本回收折旧制度等有效减轻投资者的资金压力。政府要充分运用由加征环境税费得来的财政收入，采取如构建专门性基金的形式为CCS技术提供资金支持。
4.4 政府应实施市场化减排机制为CCS技术投资提供激励
EU ETS在价格稳定机制、配额分配规则、拍卖收益融资及相关方法学等方面的政策设计值得借鉴。同时，为针对安装CCS设备的电厂提供一个长期稳定且高于发电成本的上网电价补贴也是可以尝试的途径之一。而技术竞争投标机制的引入必须为CCS技术提供全面的支持框架，才能有效推动CCS技术全流程的快速发展。
4.5 加强与完善CCS技术的风险管理
政府和CCS技术的投资及其他利益相关者应加大技术研发，完善风险管理，同时大力推动CCUS技术的发展，如将CCS示范项目与油气CO2-EOR技术相结合，以提高CCS技术投资者的预期收益。
4.6 大力构建多主体参与的市场化融资机制以吸引私人资本参与CCS技术的投资
严重依赖政府的直接投资而又难以从金融机构获取足够的资金支持，同时不能吸引其他社会资本参与是目前CCS技术融资困境的典型表现。因此，构建吸引社会私人资本参与的市场化融资机制，在融资模式上有所创新与突破是可尝试采纳的一条政策选项。建设—经营—转让（BOT）模式便可以使投资者通过从政府获取特许经营权的方式进行CCS项目的建设，并以特许经营权抵押获取银行贷款，而在项目收回成本并获得合理利润后再将项目移交给政府。这一模式可以有效解决CCS技术的资金缺口，提高市场化资本参与的积极性，并保证政府CCS项目建设目标的实现。
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摘要 由于化石能源在全球能源供给中仍占据主要地位，碳捕获与封存（CCS）技术被认为是当前控制温室气体排放的有效途径之一。但是，由于技术与成本的不确定性，政府支持和公众认知程度的不足，融资机制的不完善严重阻碍了该技术的大规模推广。基于此，本文从低碳融资机制与实践经验两个层面对CCS技术的融资问题加以探讨。首先从国际气候融资、政府直接投资与金融机构参与融资三个层面梳理了低碳技术融资政策与渠道，指出低碳技术的发展很大程度上依赖于政府的直接投资与激励政策的扶持。进而，着重分析了CCS技术融资面临的困难，包括：国际气候融资渠道狭窄且缺乏针对CCS技术的专项资金；国内CCS技术的融资渠道单一，严重依赖政府的直接投资与政策激励；金融机构所提供的资金支持远不能满足CCS技术的资金需求。然后，从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结CCS技术融资机制的经验教训，指出政府的资金与技术支持、市场化减排机制的激励、通过提高采收率（EOR）等碳捕集、利用与封存（CCUS）技术经济收益的获取、CCS关键技术的研发、政府与社会资本的融洽合作机制是保证CCS示范项目资金需求的关键因素。最后，从国际气候融资机制的完善、政府直接投资与政策支持的加强、财税政策的有效实施、市场化减排机制的充分运用、技术风险管理的完善、多主体参与的市场化融资机制的构建等方面对CCS技术未来的融资机制设计提出了政策建议。
关键词 CCS技术；低碳技术；融资机制；融资渠道；融资激励政策
中图分类号 F205文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）04-0017-09DOI：10.12062/cpre.20180103
大力发展低碳技术已成为目前各国为应对能源安全与气候变化两大全球性挑战而做出的战略选择。化石能源是人类生产、生活的主要能源，而未来化石能源在全球能源供给中仍将占据主要地位，因此，寻找一种能够有效捕获和存储由化石燃料燃烧所产生的温室气体的方法已成为人类所要面对的重要挑战之一[1]。而由捕获、运输和封存三部分组成的碳捕获与封存（CCS）技术已被认为是在近中期控制温室气体排放、应对气候变化的有效技术选择[2]。由于目前CCS技术尚未成熟且成本高昂，政府支持力度和公众认知程度还不足，CCS技术的大规模推广面临着严重的融资渠道不通畅、融资机制缺失的问题。因此，如何为CCS技术建立一套有效的融资激勵机制是目前亟需解决的问题。
近年来低碳技术融资激励政策的实践可以为CCS技术融资机制的完善提供宝贵经验。低碳技术的研发除具有技术创新的高风险、收益不确定、溢出性强等特征外，还具有公共产品属性[3]。因此，如果缺乏必要的融资激励机制，社会资本不愿意参与到相应的投资与研发中。因此，国际气候融资机制的构建、政府的直接投资与政策支持以及金融机构的参与是目前主要的融资渠道。此时，市场化减排机制的推广和融资模式的创新则更显重要：社会资本投资低碳技术除了获取必要投资收益外，还会因由此实现的温室气体减排量获得一定的减排收益。因此，构建激励多主体参与的市场化融资激励机制应该是解决CCS技术融资困境的有效路径。
本文对目前低碳技术融资政策与渠道进行归纳与分析，着重分析CCS技术融资面临的困难，并从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结当前CCS技术融资的经验教训，为CCS技术未来的融资机制设计提出政策建议，倡导构建参与主体多元化的市场融资机制以促进CCS技术的大规模推广。
1 低碳技术现有融资政策与渠道分析
1.1 国际层面的气候融资
“气候融资”被描述为包括促进低碳技术和气候抗御能力发展的所有资源，通过覆盖气候行动的成本和风险，支持具有适应和减缓能力的有利环境，鼓励新技术的研究、开发和部署[4]。气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative，CPI）在广义上从适应和减缓活动的金融支持，发达国家到发展中国家的资金流动，发展中国家间的资金流动，国内的资金流动，公共、私人和公司混合资金流动五个方面给出了气候融资的主要形式[5]。而本文主要分析的是由国家间气候资金流动所呈现的国际气候融资机制。
国际气候融资机制所体现的“从发达国家到发展中国家的资金流动”主要体现在《联合国气候变化公约》（以下简称《公约》）机制下发达国家为帮助发展中国家发展低碳技术而建立的融资模式。《公约》要求发达国家所提供的资金支持应具备“新的、额外的”和“充足、可预测”的特点，不应与其他官方援助渠道所提供的资金混淆，同时必须是“已经到位”的资金而非“动态”的融资或筹资过程。《京都议定书》明确了发达国家的资金责任并提出清洁发展机制（CDM），即发达国家可通过帮助发展中国家发展低碳技术获得减排量以履行减排责任。哥本哈根气候峰会则提出发达国家要在2010至2012年和2013至2020年分别提供300亿美元的快速启动资金和每年1 000亿美元的长期资金，用于帮助发展中国家应对气候变化。“德班平台”进而明确建立一个拥有多方资金来源和多种金融工具与渠道的融资机制。多哈气候变化峰会提出构建“绿色气候基金（Green Climate Fund）”，要求发达国家做出在2020年前要在300亿美元快速启动资金之外继续追加出资以达到每年1 000亿美元规模的承诺，以支持发展中国家应对和适应气候变化。《巴黎协定》要求发达国家在2025年前落实其现有的资金动员共同目标，并在考虑发展中国家需求和优先重点的情况下提出以“每年1 000亿美元”为起点的、新的共同资金动员量化目标。
同时，“从发展中国家到发展中国家的资金流动”也日益成为国际气候融资机制的重要形式。虽然发达国家向发展中国家提供用于应对气候变化的公共预算资金已占国际气候融资规模的40%，但这一资金规模远不及发展中国家的化石能源补贴水平[4-5]。从而，中国等主要发展中大家亦在这方面展现大国责任：中国在2015年宣布出资约31亿美元建立“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家应对气候变化；2014年金砖国家公布了规模为500亿美元的新开发银行资金；中国还提出了总计1 000亿美元的亚洲基础设施投资银行资金和总计400亿丝路基金。这些资金的融入使得目前国际气候资金的筹资渠道日益多元化。
我们也注意到，主要国际政策性金融机构也参与到国际气候融资机制中来。世界银行等机构相继推出世界银行原型碳基金（PCF）、世界银行伞形碳基金（UCF）等碳基金。其中，PCF为低碳技术发展提供18 000万美元的支持，而这一资金主要来自于部分发达国家政府、大型能源公司和金融机构。
需要特别指出的是，目前各类国际气候融资机制中的大部分资金均通过国际组织而非国家或区域型机构进行筹集、发放和使用，并且多数基金被用于大型项目而非小型社区项目[5]。这一气候资金渠道每年提供的资金额度仅相当于需求量的0.2%[6]，远不能满足全球低碳发展资金的需要[7-8]。因此，国际气候融资仅能在全球气候融资版图上占有很小的份额。为促进低碳技术的发展，还需要拓宽国家机构和其他市场参与者层面的融资渠道。
1.2 政府的直接投资及其他激励政策
1.2.1 给予直接投资与支持
政府投资低碳技术主要体现在两种途径：一是实施如绿色电力政府采购制度等资金支持政策，如加拿大承诺采购20%的低排放或零排放生产电力给予政府设施使用；二是通过财政拨款进行直接投资，如美国2009年《复苏和再投资法案》的投资计划中约7%（580亿美元）投入环境与能源领域，英国2009年财政预算案的碳预算计划中约4.05亿英镑用以支持开发低碳技术，而加拿大直接出資3 590万加元在政府建筑物安装太阳能加热装置。
同时，有些国家成立专门的辅助机构为低碳技术推广提供信息支持与服务。OECD国家开展可再生能源资源调查并建立有关的信息系统，制定生产标准，为低碳技术产品的市场准入与质量保证提供支持。
1.2.2 提供适当资助与补贴
对于未能直接提供资金支持的低碳技术发展项目，政府则尝试在多方面进行适当的资助与补贴，主要体现在：
第一，对技术研发给予扶持。欧盟2000—2006年在低碳技术研发方面已投资20亿欧元，并在2007—2013年再投资90亿欧元[9]。而各国在技术研发方面的支持有所侧重——有些国家针对一至两项关键技术给予全方位支持以维持其在该技术上的领先地位，如德国和意大利、丹麦和荷兰、加拿大以及瑞典和奥地利分别针对风电、太阳能热利用、生物质能的技术研发进行支持，而美国支持所有可再生能源技术的发展。
第二，对技术生产、经营者给予扶持。加拿大2001年实施价值2.6亿加元的风电生产激励措施（WPPI），为风电建设项目提供长达10年的0.8～1.2加分/kW·h补贴，为该国风电发展带来约15亿加元的融资和100万kW的新增风力发电机组。
第三，对技术使用者加以有效引导。向新能源的使用者提供低息贷款和信贷担保是其主要形式。日本为太阳能热利用装置提供的年度补助达到3.75亿日元，其中6 995万日元用于电视宣传，并为公共设施购置、安装费用补助50%。同时日本对住宅安装太阳能系统给予5或10年的年息仅为3.9%的低息贷款，贷款年度优惠总额达到87亿日元。
第四，建立风险投资基金解决前期投资问题。低碳技术因可被视为投资风险大的资本密集型技术而被某些国家按创新技术项目加以对待。美国通过风险投资基金促使风电场迅速发展，而一些公司还建立了为期10年的住宅太阳能专用基金。
1.2.3 运用财政与税收工具
政府所运用的财税工具主要体现在对可再生能源进行税收优惠与减免和对传统化石能源加征环境税费。在针对可再生能源实施的税收优惠或减免政策上，美国联邦可再生能源生产税抵扣（PTC）制度规定电力企业可得到1.5美分/kW·h的税收抵扣，加拿大可再生与节能费用机制（CRCE）允许投资者全部抵消可再生能源和节能项目投资产生的某些不可回收成本，英国资本津贴（ECA）计划对节能设备、节水设备和低排量汽车采购提供税收减免。同时，加速成本回收制度（MACRS）也可有效减轻企业税收负担：美国允许风能、太阳能和地热项目5年完成折旧，加拿大允许多数可再生能源设备3年完成折旧，德国允许私人购置的可再生能源设备10年完成折旧。
而在针对化石能源加征环境税费方面，芬兰自1990年起对交通燃料（汽油和柴油）以及其他能源原料（轻燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然气和电力）征税，而将其中7.5亿欧元的收入用于各类环保开支。英国自2001年4月开始针对工业、商业和公共部门能源产品的供应商征收气候变化税（CCL），不同的能源品种按电当量采取不同的税率，以支持能效计划和可再生能源。
而在对环境税费的利用上，各国采用多样形式以支持低碳技术的发展，最为典型的是公益性基金的建立。美国加州的可再生能源发展公益基金和英国的碳基金最具代表性。前者主要通过向电力用户收取电力附加费，以为多种可再生能源技术筹资；英国“碳排放信托基金”的主要来源是英国的气候变化税，属于典型的由政府投资、按企业模式运作的独立基金公司。
1.2.4 实施市场化减排政策
市场化的减排政策工具可对温室气体排放进行市场定价，投资者通过发展低碳技术得到的减排量可在市场中得到价值确认并获得一定的收益，进而有效激励低碳技术的投资行为。并且，碳税等价格型减排政策的实施除减轻应对气候变化造成的财政负担外，还会带来减轻现有税收扭曲的“双重红利”[6]。除了上述芬兰的环境税和英国的气候变化税等碳税外，市场化减排政策工具还体现在：
第一，排放权交易机制。美国政府首创针对“排污权”的总量控制与交易（cap and trade）机制并以成本有效的方式成功地控制了二氧化硫的排放。随后，欧盟等发达国家和地区以及中国等发展中国家均开始尝试采用这一机制控制温室气体排放。而排放权的市场价格则为低碳技术投资提供了明确的价格信号，从而有效促进低碳技术的推广。
第二，可再生能源最低保证性购电价格政策。德国在1991年最先引入该政策，为可再生能源设置最低保证支付价格以体现甚至高于其社会和环境效益。电力事业局购买可再生能源发电并缴纳占平均电价90%左右的费用，使得风电企业的收入达到8欧分/kW·h，单位风机的平均税后投资回报率达到5%，提高了投资者的积极性，也促使德国在随后五年里风能装机容量每年翻倍增加。
第三，可再生能源发电强制配额（RPS）与绿色证书交易制度。RPS明确区域电力建设中可再生能源必须占有的比例，可再生能源发电商可获得与其发电量相当的绿色证书，并可在区域（电网）间进行交易，从而在弥补投资成本的同时提高了市场竞争力。美国德克萨斯州在2001年实施可再生能源配额制，当年新增风能装机90万千瓦。美国其他地区及欧盟、日本、澳大利亚等国家和地区也制定了可再生能源配额制政策。
1.2.5 采用其他政策激励机制
各国政府除运用以上四种激励政策外，还采用如下政策工具：①系统收益费制度，由配电公司向电力用户征收，并用于能源效率提高和可再生能源项目；②绿电自愿认购制度，鼓励具有环保意识的居民和企业自愿支付高价购买绿色能源；③项目投标制度，项目开发者参与可再生能源项目的报价与投标，而中标者以其投标价格获得长期购电协议；④优先上网制度，电网运营商有义务将可再生能源项目与最近的网络节点连接，并有义务对其电网进行维护。这些政策在欧美多个国家亦有所实践，并取得一定的政策效果。
1.3 金融机构的参与融资
在政府的支持下，包括政策发展性银行在内的金融机构也参与到针对低碳技术发展的投融资机制中。这些金融机构所提供的有针对性的新型金融产品，为全球气候融资贡献了33%的份额[6]。但是相对于政府所发挥的主导作用，这些金融机构参与度并不高：由于低碳技术还存在很大的不确定性，其发展很大程度上依赖于政府的扶持，金融机构难以合理预测投资的预期收益，因而多数并不愿意给予大力度的资金支持。
德国主要政策发展性银行在这一方面的实践经验值得借鉴。德国投资与发展有限公司（KfW DEG）和德国发展银行（KfW DB）在2013年共撬动了50亿美元的气候领域的私人融资[4]；德国复兴信贷银行（KFW Bankengruppe）与德国政府共同设立规模约为7 000万欧元的碳基金，为可再生能源项目提供优惠贷款，而设立的2 500万欧元的低利率借贷项目被用于建设高效、地区电网基础设施项目、储能项目以及清洁化石燃料发电项目；德意志银行（Deutsche Bank）为光伏开发商SRU Solar and Parabel的29.1 MW太阳能电站项目提供3 500万欧元的贷款，同时，通过发行基金、提供低碳投资产品等服务帮助低碳产业融资，并为欧盟排放权交易机制（EU ETS）提供融资与咨询服务。
通过梳理以上有关支持低碳技术发展的三种融资渠道，本文发现：目前低碳技术融资渠道狭窄，很大程度上依赖于政府的直接投资与相关政策扶持。国际气候融资机制受气候变化谈判进程缓慢的不利影响，导致资金来源渠道收紧且未来存在很大的不确定性。而银行等金融机构参与的积极性不高，也是因为它们对投资的经济效益的关注优先于社会效益。在政府有关风险补偿、税收减免等配套政策缺失的条件下，社会资本大多不会积极参与到低碳技术的融资机制中[10]。
2 CCS技术融资困境分析
由于当前低碳技术的融资渠道单一且规模极小，而CCS技术发展的不确定性大、投资成本极其高昂的特点导致更少的资金可以筹措以参与CCS技术的研发与示范项目建设中[11]。为了最迟到2030年实现CCS技术商业化应用的目标，需要约50～80亿美元的资金用于CCS技术的研发，以推动技术成熟、降低成本[12]，而这一资金需求已远超低碳技术发展可获得的融资规模。同时，只有在市场化减排机制能够提供高额融资激励时，CCS技术才会被认为有实现商业化利润的可能[13]。因此，为了完善CCS技术的融资机制，拓宽融资渠道和實施减排激励政策是重要的政策选择。
但是从目前的现状来看，CCS技术的融资更多还是依赖于政府的直接投资与补贴等相关激励政策上。碳排放权交易机制的引入促使以能源公司为主的私人企业为应对碳市场价格的风险而开展CCS技术的研发，同时少数非政府组织已参与到CCS技术的研发与示范项目中[12]。而目前多数的CCS示范项目规模较小，仅有极少的大型项目包含完整的CCS产业链。CCS技术融资机制的困境具体体现在：
2.1 难以从国际气候融资机制中获取足够资金
多数气候基金仅提及支持CCS技术融资，但鲜有专门针对CCS技术的基金项目。为实现国际能源署（IEA）提出的到2050年CCS技术为全球减排贡献19%的目标，力争建成的3 400个CCS项目中必须有35%出现在非OECD国家[11]。因此，在发展中国家推广CCS示范项目就要靠包括CDM在内的国际气候融资机制的支持。表1给出了目前发展中国家可用以推广清洁能源技术所创立的碳基金。可以看出：一方面，专门针对CCS技术发展的融资平台严重稀缺，发展中国家很难找到有效的途径获得资金支持；另一方面，目前仅有的几项针对CCS技术发展的基金规模太小，根本无法保证CCS技术的大规模发展。
2.2 严重依赖政府的扶持激励政策
2.2.1 需要产业发展政策的支持
主要发达国家将CCS技术发展列入国家产业发展规划的做法值得关注。欧盟出台的欧洲战略能源技术规划将CCS作为未来10年能源政策一揽子计划的基本工具[14]；挪威在能源总量控制、碳税机制等方面均对CCS技术做了明确规定；澳大利亚出台相关的管理指导原则和海上石油修正案（温室气体储存）草案，为CCS技术推广构建政策框架并就管道运输、CO2注入与存储的安全管理做出规定；加拿大出台“转向（Turning the Corner）”计划，要求2010年后新建的燃煤电厂和油砂矿到2018年必须采用CCS技术[15]；日本将CCS技术列入国家冷却地球——能源创新技术计划中认定的21个优先发展技术，并计划在2020年建立第一个大规模捕获与储存装置；美国的EPA清洁空气法案、交通部49号条例、安全饮用水条例等就CCS技术中运输、CO2注入等多方面进行了明确法律规范。但是，我国一直没有建立与CO2地质封存相关的法律法规，而更多地依赖于未专门关注CO2问题的传统环境监管法规，并且现存的法律和环境监管条例更未考虑CCS技术的特殊性[16]。
2.2.2 需要提供技术和资金方面的援助与补贴
主要发达国家采用的资金支持、技术补贴与税收减免等政策也值得借鉴。美国、欧盟、澳大利亚和加拿大都为CCS技术设立了专门的资金；英国为实施CCS项目的企业减免80%的气候变化税；瑞典则直接对企业所封存的CO2免征碳税；美国的国内税收法典45Q规定捕集并安全封存符合规定的CO2按照20美元/t的标准获得税收抵免，而捕集并用于EOR项目进行安全封存则按10美元/t的标准获得税收抵免；欧盟各成员国对CCS的不同关键技术进行补贴，其中德国、荷兰分别对CCS的捕获和地下储存技术进行成本和R&D;补贴。而我国目前仍未有在CCS技术、资金等方面的财税支持政策，正在运营的CCS示范项目基本依靠国有企业自筹和政府资金的支持[16]。
2.2.3 依靠市场化减排机制获得投资激励
欧盟在排放权交易机制设计中的规定最具代表性。欧盟将CCS技术纳入到EU ETS中，并于2012年提出了与CCS技术相关的3项修正案，对CCS技术在碳市场中的角色、有关拍卖和免费配额的分配以及通过吸引新进入者来资助CCS活动做出解释和说明[17]。欧盟明确存储设备出现泄漏后配额的提交及由此带来的气候损失评估与责任认定，以有效识别与应对存储风险；合理设计CCS装置的配额分配等相关规则，排放设备无需上缴与其存储等量的CO2配额，而新进入者配额拍卖的收入可为CCS技术融资；设计有效的方法学，解决CCS技术存储过程中的排放核算问题。同时，欧盟将EU ETS的第三阶段延长至8年以增加政策的透明性，并尝试构建有效的价格稳定机制，从而为CCS技术的投资提供稳定明确的市场信号。但是，虽然我国在多个碳交易试点的基础上已启动全国统一碳市场，但相关的机制设计对CCS技术只字未提。
2.2.4 参与到技术投标竞争机制中
英国针对电厂CCS示范项目的技术竞标机制是较为有效的尝试。安装CCS装置的电厂向政府构建的竞标平台提供成本和电价信息，中标者可获得政府电量全额收购的协议，并且得到其计划成本100%的资金支持。该项政策有效推动了社会力量参与到CCS技术的研发与示范项目的推广中。但该机制仅针对燃烧后捕获技术，制约了燃烧前（中）捕获等相关技术的发展。而这一技术竞标机制在我国等发展中国家还未有实践。
2.3 未能从金融机构获得足够资金支持
目前仅有部分的政策性发展银行有意向参与到CCS技术的研发中。欧洲投资银行（EIB）的参与度较高，向CCS技术的投资者提供低息贷款且灵活设定贷款的时间、利率与规模[18]。2007年EIB推出1亿欧元2012年后碳基金（post-2012 Carbon Fund），并与西班牙官方贷款委员会（ICO）、德国复兴银行、北欧投资银行（NIB）合作为相关技术提供超过5年的融资项目；而且，EIB还与中国合作，即在中国气候变化贷款协议（CCCFL）框架下为中国进行CCS示范项目提供5亿欧元贷款。亚洲发展银行（ADB）
也为CCS技术提供基金等风险规避产品。ADB专门设计CCS低成本融资工具，采用sub-LIBOR利率提供预先碳融资（碳基金）和对IGCC的特许贷款。但是相比于CCS技术的资金需求，上述政策性银行提供的贷款远不足以支持CCS技术大规模应用的实现。
3 CCS项目融资经验分析
可以看出，CCS技术的发展面临着严重的融资困境。但即便如此，主要发达国家和包括中国在内的发展中大国始终坚持建设CCS示范项目的探索。这些项目有些已实现成功运营，但有些也因融资机制不完善而被搁置。本文分别分析成功与失败案例的影响因素，为未来CCS融资机制的构建提出政策建议。
3.1 成功CCS示范项目的经验分析
本文首先选取国内外9项CCS项目的成功案例进行分析。这些案例分别是中国的3项热电联产项目和1项油田CCS-EOR项目[16，19]，挪威的1项热电联产项目和1项CCS-EOR项目，加拿大的1项CCS-EOR项目和1项燃煤电厂项目以及德国的1项CCS-EOR项目。
表2给出了这些项目的基本信息和成功因素的比较。可以看出，这些项目成功的原因主要体现在：一是政府积极参与，中国政府会在科技研发上给予资金支持，而发达国家则通过直接投资与实施市场化减排机制来为CCS示范项目提供投资激励；二是企业与政府保持良好的合作关系，比如加拿大燃煤电厂的成功就缘于当地能源公司获得与政府合作的机会并得到当地公众的支持；三是通过提高油气采收率获取经济收益以弥补CCS项目高昂成本，这是多数项目成功的必备因素。但还需指出的是，金融机构和其他社会资本基本没有参与到这些项目中去。
3.2 CCS部分失败项目经验总结
本文还选取5个CCS示范项目融资失败的案例进行经验总结。这些案例分别是美国的1项燃煤电厂+氢气IGCC/CCS项目，挪威的1项油田CCS-EOR项目，英国的1项燃烧前捕获CCS项目和1澳大利亚的2项IGCC/CCS项目。
表3归纳了这些CCS示范项目的基本信息和失败原因。可以看出，项目失败大多缘于中途返修重建、资金缺乏或者技术限制，而归根结底在于CCS项目本身技术和成本的不确定性，进而难以保证充足的资金支持。一方面，CCS技术本身较为复杂，特别是CO2存储地点的合理选取对项目的最终成功影响较大，例如澳大利亚的两项CCS项目均因存储地点的选取失误导致成本远超预期，短期内难以保证项目的持续性；另一方面，由CCS技術本身的不确定使得投资者难以合理预测CCS技术的资金需求，如果政府融资激励政策缺失且社会资本参与不足，项目便面临中止的风险，例如英国的燃烧前捕获CCS项目便因技术投标竞争机制不支持燃烧前捕获技术而出现资金中断。因此，CCS技术和成本的不确定性使CCS融资机制的设计更为复杂，影响CCS技术的大规模推广。
通过比较上述若干CCS示范项目成功与失败的案例，本文尝试归纳出影响CCS项目建设成败的关键因素：一是政府在资金支持和技术研发上的支持力度，我国CCS示范项目的成功离不开国家在科研资金上的资助，而美国燃煤电厂+氢气IGCC/CCS项目的失败便是缘于政府决策上出现了失误；二是市场化减排机制为CCS项目提供的融资激励，挪威的碳税机制有效激励了当地CCS项目的快速发展；三是利用提高油气采收率等方式而获得的经济收益以弥补CCS项目高昂成本，CCUS示范项目的实践会促进CCS技术的大规模推广；四是在CCS关键技术的研发力度，存储地点合理选择等关键技术问题的解决有利于降低CCS技术的不确定性；五是政府与社会资本的融洽合作机制，CCS技术的投资者需要与政府建立良好的合作伙伴关系以获得强有力的政策支持，同时政府應尝试构建引入社会化资本参与的多主体融资机制以满足CCS技术的资金需求。
4 对CCS融资机制的建议
本文了梳理低碳技术融资政策与渠道，着重分析了CCS技术融资面临的困境，并从国内外CCS示范项目的成功与失败案例中总结当前CCS技术融资的经验教训。从以下几个方面对CCS技术未来的融资机制设计提出政策建议：
4.1 国际气候融资机制需要给予针对CCS技术的专项资金支持
气候融资已成为发达国家与发展中国家应对气候变化合作的重要手段。但是，目前气候融资的规模远未能支持低碳技术的发展，更缺乏专门的融资机制以支持CCS技术的研发与项目建设。因此，发展中国家在推广CCS技术上存在严重的资金不足。在《公约》机制下或者在世界银行等国际组织的引导下，各国需要合作组建专门针对CCS技术的国际融资机制。
4.2 政府需继续在CCS技术研发和示范项目上大力投资与支持
政府在CCS技术的研发与示范项目建设上扮演公共物品提供者的角色。由于CCS技术层面尚存难题，而气候融资规模受到气候谈判形势的不利影响，因此政府需要在CCS技术的研发与示范项目上发挥更加重要的作用。各国政府应吸收借鉴欧盟多国的实践经验，出台针对CCS技术发展的更为详尽的政策支持框架，从而为CCS技术投资提供稳定的市场预期。
4.3 政府还需出台有效的财税政策推进CCS技术的发展
前期投资成本的不确定性是CCS技术融资困难的突出特征之一。因此，政府除了给予直接投资与支持政策之外，还需采取补贴等财税政策，以引导如燃煤（气）电厂等高排放企业投资与使用CCS技术。比如，政府可以对电厂安装的CCS装置实施生产税抵扣或减免政策，通过采用加速成本回收折旧制度等有效减轻投资者的资金压力。政府要充分运用由加征环境税费得来的财政收入，采取如构建专门性基金的形式为CCS技术提供资金支持。
4.4 政府应实施市场化减排机制为CCS技术投资提供激励
EU ETS在价格稳定机制、配额分配规则、拍卖收益融资及相关方法学等方面的政策设计值得借鉴。同时，为针对安装CCS设备的电厂提供一个长期稳定且高于发电成本的上网电价补贴也是可以尝试的途径之一。而技术竞争投标机制的引入必须为CCS技术提供全面的支持框架，才能有效推动CCS技术全流程的快速发展。
4.5 加强与完善CCS技术的风险管理
政府和CCS技术的投资及其他利益相关者应加大技术研发，完善风险管理，同时大力推动CCUS技术的发展，如将CCS示范项目与油气CO2-EOR技术相结合，以提高CCS技术投资者的预期收益。
4.6 大力构建多主体参与的市场化融资机制以吸引私人资本参与CCS技术的投资
严重依赖政府的直接投资而又难以从金融机构获取足够的资金支持，同时不能吸引其他社会资本参与是目前CCS技术融资困境的典型表现。因此，构建吸引社会私人资本参与的市场化融资机制，在融资模式上有所创新与突破是可尝试采纳的一条政策选项。建设—经营—转让（BOT）模式便可以使投资者通过从政府获取特许经营权的方式进行CCS项目的建设，并以特许经营权抵押获取银行贷款，而在项目收回成本并获得合理利润后再将项目移交给政府。这一模式可以有效解决CCS技术的资金缺口，提高市场化资本参与的积极性，并保证政府CCS项目建设目标的实现。
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