我国预算绩效管理存在的问题及对策研究

    方雨婷

    摘 要：随着改革的不断推进，我国政府全面实施预算管理，逐渐趋向科学化的支出控制，日益完善的预算体系等这些以绩效为中心的管理机制都在不断完善。但由于我国政府理念、预算制度、专业化系统的建立尚处于初级阶段，诸多困扰因素和新挑战逐渐显现出来。如何构建符合我国现状的绩效预算管理体系是政府预算的重中之重，不断优化管理水平，积极宣传推广，政府预算绩效管理才能向“科学化”迈进。

    关键词：政府预算;绩效管理;问题;对策

    中图分类号：F812.3? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）28-0071-02

    一、预算管理的背景和意义

    经过十多年的改革发展，预算绩效管理在我国虽取得了一些成效，但仍处于探索完善阶段，向现代化纵深推进中仍有诸多困难和问题。我国政府绩效管理的意识观念逐渐深入但还需强化，财政支出体系交叉繁杂，应以财政预算为圆心，政府绩效为半径，使得整个预算体系得意完满，最终实现所谓的“财效平衡”。为不断向政府预算的目标靠近，接踵而至的问题应当及时发现，予以分析和解决。此类问题应当予以重视，诸如政府相对薄弱的宣传手段及民众朦胧浅薄的理解，财政部与各部门之间活动成果考察与拨款额度的不平衡，以及专业化的匮乏难以对预算的合理性做到准确把控。如何找到克胜之道，成为当代政府管理的首要难题。

    预算绩效管理，即是以“绩效”为手段对“预算”进行的先行性“管理”。预算包含所有财政性资金和纳入部门预算管理的资金。要求政府在编制财政预算执行和监督的全过程中重视预算资金的产出比，不断改进，提升产出的水平和质量，花最少的资金办尽可能多的实事，以使其行为更具实践性和高效率。

    二、我国预算绩效管理存在的问题

    （一）政府相关部门绩效管理理念薄弱

    我国政府对于绩效管理的理念和意识不牢固，相关研究扎根不深，导致预算绩效管理推动性较弱。经过十余年的发展，某些政府部门对绩效目标的管理和绩效评价的认识仍显松懈，表现为缺乏绩效预算意识，对于绩效预算工作的专业认识不强。

    由西方国家舶来的预算绩效管理理论在我们始于基层工作层面的改革研究阶段，尚不具备完整的生态系统，在预算进程的连锁链条上，出现链条牢固性能差，关联性弱和链条单一的问题。也就是说，各部门联系上的紧密性、时效性，以及工作内容上相对简单粗糙的划分等问题需要予以认真思考对待，这是推进预算管理的难题。

    再者，政府预算绩效管理属于政府管理的浩大系统，涉及多部门、多领导机构和相关具有监察职能的部门。各部门之间依附性强，这种横向纵行的合作能力黏合关系制约着绩效预算的开展进程。阶梯式工作削减效率，影响信息传递的时效性，容易出现隐蔽遮盖等问题，相关绩效目标也未与政府绩效管理挂靠，导致“伪绩效”现象。

    （二）有关制度方面的缺失

    我国政府尚未形成绩效评价指标体系，激励约束机制不够健全，绩效评价结果与预算目标不对等，且问责机制不完善且单一。2013年4月，财政部出台了一套项目、部门和财政在内的共性指标体系，且设计了三级指标，但指标较为粗犷，权重不明、计分方式等缺乏科学性;指标未能细化，地方部门三级指标仍然落不到实处，尚未形成统一、科学、合理的预算绩效评价指标体系。没有完成的数据库做参考，也没能包含我国各大行业，也就缺乏科学的指导性，满足不了立体评价，影响绩效评价的公平公正性。

    我国政府目前对财政管理的长期效果关注度不够高，对预算绩效的管理也局限于以结果为导向，缺乏深层考量依据，未能从项目战略、预算是否科学、绩效评价是否公开、公众参与度及事后对绩效过程的信息管理等方面全面展开。

    （三）专业化系统管理体系相对匮乏

    我国实行了全过程预算绩效管理，但属于事后评价体系，事中评价把控不足。如果绩效目标实现不理想，事后评价则无法挽回损失，造成了资本利用不当。同时，也不利于划分各行使部门的责权关系，在各自绩效目标不清晰的情况下，很难对最终结果形成标准化的绩效评价，这导致无法为国民大众提供最实际、最有效的服务。

    对绩效结果存在两种评价方式：一种是财政部门自发组织评价小組进行评价考核，另一种是委托第三方机构，譬如会计事务所进行管理审核。抽取涉及绩效管理方面的权威专家对绩效部门的制定项目进行整体评价，但两种方式都有各自的局限性。

    财务部自发组织小组适应市县级，会计事务所适合省级及以上。自发小组受专业知识和公信力的制约，而专家组则自身资源数量的局限，在时效性上也有一定影响。此外，在绩效评价与绩效审计、财政监督三方面也存在部分重合交叉，容易造成被评价部门的疲于应付和怠慢情绪。

    三、预算绩效管理对策

    （一）细化绩效管理工作

    绩效管理的工作是由一个全面系统的框架组成的，如果框架的一部分不完整、不牢固，就等于一栋大厦的建筑产生了架构缺陷，影响整体的牢固性与稳定性。如何避免绩效管理出现“豆腐渣”式建造框架，就要创建完整全面的层级网络，才会使得绩效管理的各个环节具有较强的依附性与黏合作用。这一包括预算绩效制度的建立，完善、预算方案的科学制定，审核、预算工作的有效开展与效益评价，以及预算结果的与问题的及时反馈。

    绩效管理的工作分为“纵向细化”与“横向细化”。纵向细化是指在各个预算环节上把控好预算有效实施的方向，从开展到实施要做到清晰明了，将工作责任落实到每一个部门，每一个工作人员，不仅便于开展工作，还可以在“复审”“反馈”环节准确及时反映。反过来，还可以提升工作的专业水准。而横向细化是指针对每一个环节上的工作内容，不能一人独断，要明确工作内容，以“监督模式”进行工作，防止出现虚报预算，泡沫效益的情况。

    建立一套与部门预算，政府专项预算相结合的体制。对各个环节各个部门，政府要建立行业制度，如，派专人专员进行审核人员职能的分配问题，进行“随机随时”的监督，若发现问题也有相对应的制度支持进行奖惩罚则。定期送报预算工作的报表，职能分配说明，逾期未能完成的，不予进行预算编制。将结果对外公开，协调组织、审计、监察等多个部门将绩效管理放到工作的重要位置，共同接受公众监督。

    （二）进行针对性的绩效目标管理

    想从根本上提高绩效管理质量，就必须在事前、事中同时把控，将事后评价的关口前移，针对整个项目进行全覆盖式评价。对于任何一项支出都要细化，复核工作以及后期监督绝不能马虎，适时剔除不合理程序，规避不可实施性流程。另外，对重大项目，重要的财政资金支出，接入第三方的专业力量，采取点面结合，制定出一套可衡量，可比较的绩效目标标尺。并计入档案，不断深化探索，逐步形成科学模板。同时，成立一级自评估小组，对整个项目中国的各人员进行专项考核，记录在册。

    在整个管理链条上，要不断完善绩效管理流程，构建闭环管理圈。预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价实施管理和绩效评价结果应用管理组成的循环系统。所以，在对预算绩效进行管理时，可从完善闭环开始。

    具体而言，就是通过部门预算某项目时，从资金和项目两方面着手，实行双流管控。首先，编制核心绩效计划，实时报送资金动态和项目进度，项目完成情况;其次，通过评价小组的随时监控，保证项目可持续;最后，进行整套的分析、归纳总结，弥补漏洞，最终形成一套完整的预算绩效管理生态系统。

    （三）项目公共服务标准化

    实现绩效目标，一是保证预算内的资金尺度受到产出成果水平的制约，二是绩效水平反馈于预算资金，进而实现高效高质的政府管理。在对预算绩效进行管理的活动中，绩效目标作为编制预算的核心内容，是绩效管理的关键所在。主要包括对目标的报送、审核和批复环节。

    在编制绩效计划时，首先，应详细列出为达到绩效目标所需的程序方法、资金成本、信息渠道等;其次，财政部门应依据国家相关政策、财政支出方向等对绩效计划的可行性、指标的科学性和资金需求的合理性等进行审核。

    政府则根据标准指标结合各个行业发展动态，逐步完善这一标准体系，进可推向全国。同时，建立标准信息库。各地方政府，广泛收集建立标准指标的相关信息，逐步完善财政预算编制，对各时期的项目，资产，绩效评价数据建立成一个数据中心，并不断完善信息储备量，作为改革绩效管理的主要依据。

    （四）预算决策科学化，决策和行使权相分离

    由国家成立专家组，对个省市地方各政府的财政项目进行专业评估。再由国家统一备案监管执行，形成专家决策—中央监管—政府执行—专家跟踪评价—项目总结—中央数据收集（处罚或奖励）的流程，以此来规避项目的责任不匹配及后期会产生的推诿责任问题。此法着重于将决策和执行分离，提升项目执行效率，保障服务质量。

    任何一种形式的绩效评价方式，其目的都是为公众服务，所以其评价是否合理，是否公正，也需要对公众透明化。通过社会舆论，与第三方中介机构和部门内测三方有机结合，保证预算绩效管理实施的科学性、系统性、效率性。

    四、我国预算绩效管理的前景展望

    达到政府预算绩效管理目标不是一朝一夕之间就能解决的问题，需要不断与时事政策、财政水平、国家制度相磨合，财政预算资源作为一种公共配置，“如何将百姓的钱”花到位，提升办事效率，节约资源，发展经济，最后回馈到百姓，是政府乃至地方机构甚至普通公众需要关注的问题。在未来发展进程中，“绩效”是关键词，“体制”是催化剂，在不断摸索与碰撞后，我国会构建科学的绩效评价指标体系，深化政府理念，强化问责制度，最终找到一条理性、完善且平衡的配置公共资源的路径。

    总之，我国政府预算绩效管理任重而道远，是中国政府21世纪需要着重关注的问题，会成为未来一段时间的热点潮流。

    參考文献：

    [1]? 白景明.全面实施预算绩效管理须实现四大突破[J].中国经济时报，2018-02-12.

    [2]? 王楷.财政预算绩效管理的难点与对策[J].菏泽学院学报，2018，（2）.

    [3]? 马蔡琛，朱旭阳.21世纪公共预算绩效管理方向探究[J].财政监督，2017，（11）.

    [4]? 曹堂哲.实现预算与绩效管理一体化[N].中国财经报，2018-07-31.

    [责任编辑 陈丽敏]