全球气候公共物品供给的融资机制与中国角色
刘倩 范雯嘉 张文诺 汪永生
摘要 气候融资问题最早源于全球环境合作，随着气候治理与全球经济、贸易和可持续发展等领域的协同演化发展，这一概念的内涵不断得到丰富，包括了来自发达国家的公共资金资源如何用于支持全球提供气候公共物品；如何管理和调控全球的金融市场和机构，为气候目标的实现提供更多的资金；以及政策、市场与机构如何应对包括气候变迁、极端天气、能源转型、碳价格在内的相关风险三个方面的内涵。本文系统回顾了全球气候融资的发展历程，概括出它在演化过程中表现的三个阶段：由碳融资到气候融资过渡、由公共部门向私人部门转移、气候风险主流化提速与气候融资体系面临重构。通过梳理最新的与气候资金相关的法律文件、信息通报、文献资料和智库报告，可以发现目前全球气候融资格局具有如下局限：①全球气候公共物品供给尚未形成一体化机制；②各种资金机制之间的低协同性降低了气候公共物品的供给效率；③新旧多边发展机构缺乏协同机制与模式创新。本文进一步考虑美国“去气候化”策略对全球气候融资的影响，表明美国政府的退出策略加深了各界对巴黎目标的担忧，气候融资领导力由此进入更迭期。另外，化石能源投资短期内有反弹迹象，但向新能源转型的全球趋势尚未受到明显冲击。最后，本文提出了中国在未来全球气候公共物品供给中角色定位及政策建议，包括推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制、完善新兴多边机构在应对气候变化中的作用路径与方式创新以及以气候变化的南南合作为契机，加强我国气候融资软实力等。
关键词 气候变化；巴黎协定；气候融资；适应资金；气候基金
中图分类号 F062
文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）04-0008-09DOI：10.12062/cpre.20180104
气候融资问题最早源于全球环境合作，随着气候治理与全球经济、贸易和可持续发展等领域的协同演化发展，这一概念的内涵不断得到丰富。从资金的全生命周期流来看，气候融资涵盖了全球应对气候变化过程中资金集聚、流动和分配的整个过程。气候融资的核心要义包括三个方面：其一，来自发达国家的公共资金资源如何用于支持全球提供气候公共物品，包括①出资国资金来源、总量及其贡献责任的分配；②气候融资是否应该或如何经联合国的基金、多边或双边机构等渠道分配到发展中国家和地区；③气候资金的分配原则，即如何以公平和效率的方式实现应对气候变化净效益的最大化。其二，如何管理和调控全球的金融市场和機构，为气候目标的实现提供更多的资金，其中包括了宏观与微观金融政策的制定、气候投资机制和模式的建立及具体工具的创新和应用等等。其三，政策、市场与机构如何应对包括气候变迁、极端天气、能源转型、碳价格在内的相关风险。
自金融危机以来，新兴市场的经济社会发展明显提振，由新兴市场国家主导的合作格局、多边机构、援助支持对全球治理合作逐渐产生增益效应。作为全球影响力迅速提升的重要新兴大国，中国如何在全球公共物品供给机制面临重塑的大趋势下，准确地研判全球气候融资走势显得至关重要。以往国际上对于气候谈判、气候援助、气候融资等相关领域的研究都较为独立，且主要由以OECD国家为代表的智库和研究机构为主导，缺乏从发展中国家视角对气候融资体系的深入研究。同时，随着全球气候融资格局的迅速演化，我国目前还缺乏从国家对内对外战略统筹的角度，对气候融资体系的演化、特征、问题及其影响进行系统分析与评估的研究成果，已有研究还不足以支撑我国各相关决策部门针对新的变局和冲击做出整体性的战略部署和及时的策略应对。本文意图在回顾气候融资议题发展的主要历程的基础之上，从快速转型、重组的全球政治、经济格局中对气候融资整体进展、亟待解决的问题进行剖析，并在此基础上从融资角度出发，对美国新一届政府退出《巴黎协定》、“美国优先”等突发性政策事件可能诱发的影响进行分析，对我国未来的应对给出相应的政策建议。
1 全球气候融资发展的三个主要阶段
气候融资概念产生于1992 年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）。在“共同但有区别的责任”原则下，《公约》的4.3 条和11.1 条就发达国家向发展中国家提供资金作出规定，即发达国家为发展中国家提供“已经到位”的资金，资金应具有“新的、额外的”和“充足、可预测”特性，需为“赠款或其他优惠资金”，且发达国家通过《公约》资金机制运营实体切实出资[1]。哥本哈根会议之前，气候融资议题主要围绕碳市场融资机制、为向发展中国家转移资金建立新的资金渠道等内容展开[2]。2010年以后，国际气候治理领域的专家学者逐渐转向如何为应对气候变化的多领域需求提供系统的资金、技术和能力支持[3]。
1.1 第一阶段（2006—2009）：由碳融资向气候融资过渡
2006 年到2010 年，是气候融资研究启动的第一阶段，它从碳融资研究逐渐扩展到对减缓、适应及能力建设等多个领域[4-6] 。这一阶段重点主张充分发挥各国公共资金的作用，经合组织（Organization for Economic Cooperation and Development； OECD） 国家官方发展援助的资金开始向气候目标倾斜[7]。在2009 年第15 次缔约国大会上，发达国家对外承诺从2010 年至2012 年向发展中国家提供300 亿美元的快速启动资金，到2020 年这一数额增加到每年1 000亿美元，并在减缓和适应两个主要领域上平衡分配。
1.2 第二阶段（2010—2014）：由公共部门向私人部门转移
气候融资发展和演变与世界经济局势紧密相关，自金融危机以后，29 个OECD/DAC 成员国中只有5 个国家的官方开发援助（Official Development Assistant； ODA）能够一直保持在0.7%的比重，其余国家都不同程度的低于此水平，来自发达国家公共资金规模再难有起色。2010 年2 月，“联合国气候融资高级别顾问组”发布 《联合国秘书长高级别顾问组关于气候融资问题的专题报告》，以该报告为分水岭，全球气候融资重心开始转向建立独立的气候资金机制、创新资金来源与撬动私营部门资金等议题[8]。自此以后，新能源投资、能效投资等旨在减缓气候变化的投资活动开始规模化发展[9-10]。例如，2011 年，联合国环境署法兰克福大学联合研究中心（Frankfurt SchoolUnited Nations Environment Program，FS-UNEP 开始发布《全球清洁能源投资趋势报告》年度报告[11]；2013 年，国际能源署（International Energy Agency，IEA）开始发布《能源效率市场报告》，长期跟踪两个领域的全球投资趋势[12]。
2011 年德国观察（GERMANWATCH）发布气候风险指数测评报告，开始关注主权国家的气候风险及其对经济体的影响[13]，2014 年UNEP 发布首个《气候适应资金缺口》年度报告，其中许多研究开始关注气候风险及其造成的损失和影响，并强调适应融资需求的资金渠道与机制完善[14]。与此同时，多个研究机构也开始关注气候资金的透明度问题[15-16]，针对气候资金的界定、记录、核算、报告等方面展开讨论。全球首个气候融资智库气候政策倡议（Climate Policy Initiative ，CPI） 于2011 年開始发布《气候融资概览》年报[17]，多边金融机构作为气候投资的主要渠道于2012 年开始发布《气候融资联合报告》[18]。
1.3 第三阶段（2015以来）：气候风险主流化提速，气候融资体系面临重构
2015 年以后，随着《2030 年可持续发展议程行动计划》的提出，加快了应对气候变化与发展融资的相互融合[19]。与此同时，在气候变化条件下，为提高城市基础设施韧性提供增量融资也成为全球可持续发展的热点议题[20]。绿色金融体系建设以及运用绿债撬动长期投资，以支持减缓和适应的尝试已经在多个国家取得了初步成效[21]。2017 年6 月，金融稳定协会（Financial Stability Board，FSB）将气候风险视为继金融危机后又一需要谨慎应对的系统性风险，并发布了《气候相关财务信息披露工作组建议报告》，为企业资源披露提供气候信息的自主框架。目前，已有100 多个市值总额超过3.5 万亿的企业做出公开承诺，支持此项建议[22-23]。以上表明，气候因素在金融、投资、贸易等宏观经济核心领域的主流化趋势进入提速期。随着新兴市场国家贸易、基础设施投资明显提振，可再生能源投资的全球重心向亚洲转移，以新兴市场国家主导的合作格局、多边机构、援助支持对全球经济发展与治理合作逐渐产生增益效应。能否顺应全球转型，建立一套更具包容性的气候融资治理体系将是这一阶段的主旨议题[24]。
2 全球气候公共物品供给格局及其局限性
过去25年中，全球气候资金供给渠道不断扩充，气候融资体系日益朝着复杂的方向演化。早期的气候融资对官方发展援助体系具有很强的路径依赖，偏重 “捐资国向受援国”的单向援助模式。金融危机后，发达国家ODA增长乏力，新兴市场国家与私人融资机制的影响力逐步增强，基于OECD援助体系的多边气候机制虽然能够惠及全球，但其贡献的气候资金量占比在所有渠道中最小，双边渠道是气候资金的主要来源，它以高效直接的独特优势受到资助国家的欢迎，资金贡献量呈上升趋势。近年来，GCF作为UNFCCC专属的融资机构得以建立，且非洲风险能力防范机制（African Risk Capability Preparedness Mechanism）与加勒比巨灾保险基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Fund）的建立标志着适应领域的区域化、融资举措与风险管理机制取得了突破性进展（概览如图1所示）。然而，目前全球气候融资仍然存在较大的困局，如整体碎片化、协调度较低，难以体现新兴市场国家和南方国家的需求与贡献等等，难以支撑全球公共物品供给的持续性与公平性。
2.1 全球气候公共物品尚未形成一体化的资金供给机制
发达国际的公共气候资金均来自于能够带来减缓与适应效应的ODA。双边气候资金占ODA比重已经从2003年的4%上升到了2013/4年的18%[25]。传统的国际援助体系是富裕国家通过ODA向贫困国家转移财政资金，意图建立“援助国-受援国”的单向关系，同时前者在后者的政治与社会等各个领域中也实施强大的影响力。因此，ODA相当于援助国家财政部门公共事务在国际事物中的延伸。而应对气候变化资金机制则应属支持全球公共物品供给的全球公共财政机制，如何最大化资金在支持全球减缓与适应效果上的效益，在全球范围内实现资金利用的效率与公平是其核心目标，因此二者在出发点、干预重点上存在区别（见表1）。即使发展援助与气候融资在某些领域存在一定程度的协同效应，但以ODA作为气候资金机制的主要部分，仍然存在牺牲发展目标以促进应对气候变化目标的潜在可能性。另一方面，随着区域性、全球性风险的影响逐渐加深，单一国家发展目标的实现越来越依赖全球公共物品的供应，尤其是在应对气候变化领域，而更具全球包容性的一体化公共物品供给机制仍然缺位[26]。
在高度依赖ODA的气候资金体系中，来自发达国家公共资金规模相对固定。金融危机后，国际金融机构为了实现既定的绩效目标，多边机构更倾向于见效快、规模大、投资回报收益相对较高的减缓类项目。在过去的15年里，全球气候资金机构在气候领域投入了117亿美元资金，共支持了697个项目，撬动私人和其他渠道的资金700亿美元。但其中大部分基金仍然倾向于投资大型项目，而非最脆弱地区或最脆弱人群急需的小型项目。在GCF现有的项目中，有90%以上的支出是通过联合国发展署（United Nations Development Program，UNDP）、世界银行以及泛美开发银行等机构，而非通过最迫切需要支持的国家或区域型的机构来发放，CIF最近发布的3年计划表明这一趋势仍在加强。这些机构现有的绩效管理体系中大多缺乏对最脆弱地区、最脆弱人群等全球公共目标投资的机制设计和绩效目标，这也是致使适应、能效、最脆弱地区的小型项目始终很难获得资金保障的重要原因。
2.2 资金机制之间的低协同性降低了气候公共物品的供给效率
经过多年的发展，气候适应资金及工具都有所增长，然而即使UNFCCC框架下形成的基金渠道也存在协同度有待改进的问题。例如，适应基金（Adaptation Fund， AF）和最不发达国家基金（Least Developed Country Fund， LDCF） 、绿色气候基金（Green Climate Fund， GCF）主要支持小规模适应项目，项目支持范围存在一定程度的重叠。适应基金（Adaptation Fund， AF）项目审批周期短，在直接向发展中国家的机构提供资金方面积累了多年经验，但AF的融资成本相对较高，资金来源不稳定，资金额度较低，只能支持小规模的适应活动，很难保障项目的可持续性。GEF和GCF则更适合专注于有协同效应，并长期支持的大型项目，但GCF要求机构证明项目有额外融资的能力，对风控要求高，也存在如法律和管理体系不适应，缺乏行之有效的适合最不发达地区的商业模式等具体的障碍[27-29]。
2.3 新旧多边发展机构需要寻求协同机制与模式创新
目前，新的发展援助渠道不断涌现，慈善基金和非政府组织的援助规模有所增长，气候领域私有商业化资金流已大幅超越政府资金。新兴市场国家可为不发达的邻国提供官方金融和科技支持，新兴多边组织以及区域发展银行在援助资金规模上已经超过以前以传统多边发展银行为主导的多边援助框架。例如，中国目前对非洲援助金额就已超过世界银行，从已有的统计数据来看，中国投资设立和中外合资的基金共14支，总规模近1 400亿美元。这些基金主要投资于发展中国家，包括非洲地区、拉丁美洲地区，“一带一路”沿线国家与东盟国家。除2支绿色主题基金——气候变化南南合作基金与中美绿色基金以外，其他非绿色主题基金也开始践行绿色投资理念。且新兴市场国家在针对周边的气候脆弱国家与地区也积累了非常多的案例与经验，气候援助与投资逐渐显现优势。
与此同时，传统多边机构则被诟病其制度与机制设计亟待创新与改进。首先，目前的气候投资过于保守，总体上传统多边机构的贷款与资本比率基本维持在4∶1以下，极大地限制了其资金供给能力。一般商业银行贷款与资本比率维持在10∶1左右，事实上，7∶1在国际上也被认为是较为合宜的比例。根据ODI的研究，倘若多边开发银行将这一比例提高至5∶1，将可额外释放2 000亿美元资金；若提高至7.5∶1则可以释放3 800亿美金，可为全球已经极度稀缺的气候资金体系注入血液。其次，多边基金审批项目流程规则的复杂性也是目前阻碍其在气候融资领域发挥更大作用的主要障碍之一。不同基金审批项目的规则不同，申请资金的国家须投入大量时间精力学习各基金的制度规则，极大地降低了效率。因此，多边气候基金采取统一的申请要求及保障性措施具有极大的必要。但多边金融机构有强大的研究能力和行业政策视野，既可以提供成功与失败的全球案例，又能够促进多层次、多相关方开展对话，厘清公共、私人资金以及多层次机构的优势与角色功能，这对发展中国家来说弥足珍贵[31]。
《巴黎协定》之后，新旧多边机构面临着竞争与合作的全新格局，一方面大部分发展中国家都在经历高速发展，依然需要通过多边气候融资机制得到国际资本市场融资渠道的支持；另一方面，发达国家和新兴市场国家都需要通过多边机构加强全球、区域性风险管理的能力，以防止全球公共物品供给不足危害已经积累形成的国家发展成果。例如，亚投行、南南基金、丝路基金等区域机构则需要专注于制定公共产品和服务的区域协议，例如支持东盟经济共同体、区域基础设施走廊、亚洲碳市场计划等。新兴市场周边与援助国家/地区的气候投资，需要更多地结合新兴市场国家援助、对外投资等长期积累的本地经验[32]。因此，如何推进新旧多边机构在新的格局中发挥优势、协同创新也是气候融资体系发展的重要议题。
3 美国“去气候化”策略对全球气候融资的影响
《巴黎气候变化协定》总体上达成了2020 年以后全球气候治理的制度安排。然而，美国总统特朗普却于2017 年6 月1 日宣布退出该协定。并且，特朗普政府出台的一系列“去气候化”与“美国优先”的政令措施很大程度上抑制了气候变化国际合作与全球低碳发展。更细致地看，特朗普政府对全球气候治理、气候投融资产生直接影响的系列举措见表2：
根据特朗普政府2018财年预算草案可粗略预测美国通过多边开发银行、发展援助、美国国际开发署、其他发展与人道主义援助，向发展中国家提供应对气候变化的援助资金将分别减少42.1%（削减107亿美元）、79.6%（削减251亿美元）、27.1%（削减35亿美元）和82.7%（削减370亿美元）。美国本土大型企业、全球投资者网络、州与市政府、高校与智库组织已针对以上政令采取了自下而上的自主行动[33]。根据一些最新的预测分析与投资市场信号，可以对“去气候化”策略产生的影响进行初步预判。
3.1 退出策略加深了各界对巴黎目标的担忧，气候融资领导力进入更迭期
首先，近期若干模拟研究显示，美国在2005 年排放量基础上减排26%～28%的目标实现存在风险，并且容易引发连锁效应，威协《巴黎协定》的全球目标[34]。另外，为了实现《巴黎协定》的目标，未来15 年需要在清洁能源和能效改进领域投入13.5 兆亿资金，如果缺少联邦政府的研究投入、政策与融资支持，美国低碳技术进步可能进入停滞期，可再生能源成本下降趋势将受到抑制，从而增加气候转型滞后的风险[35]。
其次，美国在气候援助体系中投入的资金绝对量并不高，2014年双边气候赠款和优惠贷款总额仅为8.2 亿美元（若折算成净赠款额则援助更加有限），远低于日本、法国、德国以及欧盟其他国家的出资水平（数据来源：OECD ODA database）。全球气候资金体系正处于系统性重构的阶段，欧洲金融部门与气候智库一直致力于重建气候融资体系，激励私人投资和推动气候融资产品与工具创新，但气候融资的地理热点无疑已经转向中国和印度等亚洲地区。发展中国家内部与发展中国家间共同发起了诸多气候倡议，例如东盟和非洲联盟提出了气候融资方面的相关举措。发展中国家主导的多边开发银行和基金，如新开发银行、亚洲基础设施投资银行和丝绸之路基金也表现出在气候融资领域的雄心。虽然美国在新能源技术、融资体系与金融市场活力上依然占据优势，但是在短期内，气候融资很难继续维持单一的核心领导力。
3.2 化石能源投资短期内有反弹迹象，向新能源转型全球趋势未受明显冲击
美国联邦政府采取的一系列举措无法扭转全球向清洁能源转型的趋势，其中一个主要原因是投资者对低碳与新能源市场信心并未受挫。新能源領域的投资在过去几年迅速崛起，部分得益于清洁能源成本的明显下降，例如风能成本从2009年的每兆瓦时101～169美元下降至2016年的32～62美元，太阳能成本从2009年的每兆瓦时323～394美元下降到2016年的49～61美元，降幅分别为66%和85%。另有数据显示，2008年至2012年全球经济衰退期间，新能源领域的投资增长速率也超过其他领域。因此，特朗普总统的执政将很难逆转这一投资趋势[36]。
通过分析EIA、IEA、OPEC等机构的短期投资报告发现，化石能源投资与生产在短期内都呈现出略有回弹的势头。例如，EIA 最新的季度报告显示美国煤炭出口量在2017 年第一季度比去年同期高出58%；利比亚提振了欧佩克5 月份的原油产量，OPEC 14国2017年7月原油产量也较历史同期明显攀升，WTI 原油交易价格下调（49 美元将为47 美元），表明市场预期化石能源的投资和供应将增加。
在特朗普总统宣布退出《巴黎协定》以后，VIX 波动性（恐慌）指数从10.20下降到9.70，表明退出《巴黎协定》的最终决策平息了之前的猜测。欧元兑美元基本持平、MSCI 全球指数持平，显示此决定将不会以任何戏剧性方式改变世界平衡。自2017年年初以来，清洁能源、清洁汽车和清洁技术的股指已经普遍上涨，在美国退出《巴黎协定》的几天内，清洁能源类股票仍然超越了市场中其它的化石燃料类股票。而传统能源的生产指数则呈现常规的波动趋势，全球煤炭指数在决定宣布后的几天内出现下跌，但随后又有所回升。目前，美国最重要的可再生能源扶持政策即生产税收抵免（PTC）、投资税收抵免（ITC）、《2009 美国复苏与再投资法案》1603条款的现金补贴政策继续保留，为维持清洁能源市场优势提供保障。
从全球机构投资者的行为来看，对于气候风险以及搁浅资产危机的重视程度仍在不断提高，资产管理者责任投资（PRI）总额已经跃升至73.5 万亿美元。美国退出《巴黎协定》的消息公布后，苹果公司立即发行了10 亿美元的10年期绿债，用以支持可再生能源投资。目前，全球绿债支持的投资项目已经覆盖到未来100 年。诸如BP、埃克森美孚等大型的油氣公司的多数股东也在年度股东会上投票表示，希望能够更为开放和详细地分析遏制气候变化政策对其业务可能带来的风险[37]。
从我国新能源与传统能源板块指数的反应来看，在美国宣布退出后的几天内，清洁能源类股票表现仍然超越了市场和其它类型的化石燃料类股票。从2017年年初到本报告撰写日走势来看，中国低碳指数从4 508.573 3上涨了25.92%，太阳能发电指数从2017年3月开始走跌，但自6 月“退出”决定宣布后稳步上涨了13.7%，表明决定的宣布平息了市场的猜疑情绪；煤炭指数从6月1日到本报告撰写日上涨了21.3%，石油指数则自6 月1日上涨了15.4%。因此，总体而言，低碳投资者对清洁能源领域的投资信心并未因特朗普总统发布的一系列“去气候化”政策受到影响，但传统能源略有回弹的势头，全球向清洁能源转型的大趋势未受影响。
4 全球气候公共物品的供给与中国角色
4.1 坚持履行《巴黎协定》，推动建立一体化的全球气候公共物品资金供给机制
要实现《巴黎协定》的预设目标，中国所扮演的角色举足轻重。在美国政府更迭导致气候政策转向的背景下，中国仍然坚持承担气候治理的大国责任，在气候变化问题上逐步占据主导权。我国应当更加积极地融入全球气候对话，认真履行《巴黎协定》，推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制，逐步增强其在未来全球气候治理规则制定中的软实力和引领作用。
目前，气候融资还是过度依赖于ODA资金体系与融资工具，根本原因是全球范围内尚未建立起一个完善的气候公共物品供给理念与融资体系。为全球减缓和适应战略形成独立的融资机制和相匹配的融资工具，是加速提升气候资金供给总量与效率的前提。这里尤其需要重申全球公共财政的核心作用，加强赠款资源的供给和有效利用，以撬动、引领和推动更大规模的私人投资，从而解决气候公共物品供给不足的问题。同时，也要尽量注意全球公共物品的供给过程中，不要以牺牲国家发展作为代价。推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制的核心举措和重点领域包括：①充分发挥我国参与和主导的多边平台与机构的全球影响力，推动国际社会、多边发展伙伴关系，重塑国际合作的双轨机制，建立与ODA并行且协同的气候公共物品供给机制、融资体系和信息公开与统计体系；②主张各国政府在充分尊重“共同但有区别的责任”前提下，努力为全球公共物品融资机制的公共资金部分做出贡献，并将出资责任贯彻到国家相关部门（环境、能源、金融、卫生和贸易等）的预算框架之中；③成立更具包容性的国际公共物品融资机构，承担类似OECD发展援助委员会的职责；④在ODA与气候融资双轨模式下重新定位多边机构的规章制度、部门设置、资金安排与可选择的融资工具。
4.2 完善新兴多边机构在应对气候变化中的作用路径与方式创新
中国在全球气候治理中的作用愈发关键，其推动设立的新兴多边机构是全球气候治理“软实力”的集中体现，但仍需通过统一的顶层设计，推动新兴多边机构从治理结构到融资工具的多方面创新：
推动符合气候韧性标准的基础设施建设。“一带一路”国家、南方国家均是全球气候风险较高地区，其经济社会最容易受到气候变化威胁，新兴多边机构应将促进对低碳、气候韧性基础设施领域的知识能力建设、标准建设、商业模式创新及撬动私人投资作为其重点领域，建立专门的专家委员会及部门，并设立相应的绩效考核标准，加大资金和人才投入。
在宏观政策层面，各国保证居民生活质量和生存环境的需求与可持续发展目标是相互关联的，因此新兴多边机构应充分考虑受援国的气候目标与政策，参考《巴黎协定》所达成的协议，并结合各国所提出的“国家自主贡献”，保证项目目标符合各方的共同预期。而在具体操作层面，新兴多边机构可以利用创新的交易结构、低风险的技术、本土化的市场专业知识，将私人投资引入低碳基建和其他绿色项目。
强调与传统多边机构的合作和互补。新兴多边机构与传统多边机构虽然存在竞争关系，但应更强调合作和互补，对双方发展均有利。发展中国家在基础设施发展方面仍面临巨大的资金缺口，需要各多边机构通力合作，填补缺口。新兴经济体仍然积极支持传统多边机构的发展和改革，同时，它们也将更多地在新兴机构中寻找机会。未来，传统和新兴多边机构可以通过共同资助特定项目以及相互学习来开展合作，从而建立起一个新的国际发展融资系统，以更好地满足发展中国家的需要。
鼓勵混合化的融资方式。在发展中国家，公共资金存在较大空缺，而私人资金的流入常常也受到阻碍，因此，有必要通过新兴多边机构气候融资机制创新进一步提升公共资金撬动私人资本的杠杆率。同时，多边与本土发展机构的融资混合也势在必行。本土发展银行对本地的项目和地方法规更为了解，而国际或地区组织对于最佳的工程、设计及金融实践有更深刻的认知。因此，混合融资一方面可以扩大融资规模，另一方面也可以提高资金的使用效率，从而构建起良性的系统。
4.3 以气候变化的南南合作为契机，加强我国气候融资软实力
中国气候变化南南合作基金的开启进一步推动了国际气候变化南南合作的进程。经过多年的尝试和努力，在应对气候变化、区域协作、绿色金融国际合作等领域取得了宝贵的实践经验。为了进一步推进该领域的成果，建议：
发展南南合作的管理体系与成效评估机制。应对气候变化南南合作是中国对外援助中相对较新、并且专业性比较强的领域，亟需从法律和政策基础、组织机构、管理模式、协作模式四个方面系统总结已有经验，建立和完善成效评估机制，采取宏观评估和微观评估共进的模式，从而系统提升气候融资设计与管理、经验总结与反馈能力，面向全球提高透明度与公信力。
加强顶层设计能力与经验输出，探索创新融资工具平台。目前很多发展中国家的金融市场发展仍非常不成熟，各个国家的挑战与在撬动私人资金方面面临的障碍不尽相同，有必要针对当地需求进行调研，以明确需要克服的具体障碍并根据各个国家的国情制定有针对性的方案。同时，可以帮助发展中国家开发更多的金融工具，如巨灾债券。目前比较成功的巨灾债券有墨西哥的地震巨灾债券。可以借鉴地震巨灾债券的经验，并推广到极端天气中的应用。此外，也可以通过损失分担等方式来鼓励其他发展中受援国的银行提供绿色贷款，为气候融资降低风险级别，促进资金流动。
结合“一带一路”战略，推进沿线国家发展气候韧性的基础设施。中国2016年全面落实“一带一路”战略，进一步为气候变化南南合作搭建了互利共赢的新平台。未来可借助“一带一路”战略框架，支持其他发展中国家，尤其是最不发达国家和脆弱国家提高适应气候变化的能力，探索具有气候韧性的可持续发展道路，加强对“一带一路”沿线国家可持续基础设施建设的资金支持。应该充分考虑气候变化的影响，把基础设施设计、投资和运营的全生命周期纳入气候风险因素的考量，以国际最佳适应实践为参考，支持具有气候韧性的基础设施技术发展、标准开发、投资运营、风险管理等多领域的对话、交流与实践。
致谢：感谢中央财经大学绿色金融国际研究院王遥院长，崔莹、Mathias Lund Larsen、姚颖志、罗谭晓思等研究人员对本文的贡献。
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摘要 气候融资问题最早源于全球环境合作，随着气候治理与全球经济、贸易和可持续发展等领域的协同演化发展，这一概念的内涵不断得到丰富，包括了来自发达国家的公共资金资源如何用于支持全球提供气候公共物品；如何管理和调控全球的金融市场和机构，为气候目标的实现提供更多的资金；以及政策、市场与机构如何应对包括气候变迁、极端天气、能源转型、碳价格在内的相关风险三个方面的内涵。本文系统回顾了全球气候融资的发展历程，概括出它在演化过程中表现的三个阶段：由碳融资到气候融资过渡、由公共部门向私人部门转移、气候风险主流化提速与气候融资体系面临重构。通过梳理最新的与气候资金相关的法律文件、信息通报、文献资料和智库报告，可以发现目前全球气候融资格局具有如下局限：①全球气候公共物品供给尚未形成一体化机制；②各种资金机制之间的低协同性降低了气候公共物品的供给效率；③新旧多边发展机构缺乏协同机制与模式创新。本文进一步考虑美国“去气候化”策略对全球气候融资的影响，表明美国政府的退出策略加深了各界对巴黎目标的担忧，气候融资领导力由此进入更迭期。另外，化石能源投资短期内有反弹迹象，但向新能源转型的全球趋势尚未受到明显冲击。最后，本文提出了中国在未来全球气候公共物品供给中角色定位及政策建议，包括推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制、完善新兴多边机构在应对气候变化中的作用路径与方式创新以及以气候变化的南南合作为契机，加强我国气候融资软实力等。
关键词 气候变化；巴黎协定；气候融资；适应资金；气候基金
中图分类号 F062
文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）04-0008-09DOI：10.12062/cpre.20180104
气候融资问题最早源于全球环境合作，随着气候治理与全球经济、贸易和可持续发展等领域的协同演化发展，这一概念的内涵不断得到丰富。从资金的全生命周期流来看，气候融资涵盖了全球应对气候变化过程中资金集聚、流动和分配的整个过程。气候融资的核心要义包括三个方面：其一，来自发达国家的公共资金资源如何用于支持全球提供气候公共物品，包括①出资国资金来源、总量及其贡献责任的分配；②气候融资是否应该或如何经联合国的基金、多边或双边机构等渠道分配到发展中国家和地区；③气候资金的分配原则，即如何以公平和效率的方式实现应对气候变化净效益的最大化。其二，如何管理和调控全球的金融市场和機构，为气候目标的实现提供更多的资金，其中包括了宏观与微观金融政策的制定、气候投资机制和模式的建立及具体工具的创新和应用等等。其三，政策、市场与机构如何应对包括气候变迁、极端天气、能源转型、碳价格在内的相关风险。
自金融危机以来，新兴市场的经济社会发展明显提振，由新兴市场国家主导的合作格局、多边机构、援助支持对全球治理合作逐渐产生增益效应。作为全球影响力迅速提升的重要新兴大国，中国如何在全球公共物品供给机制面临重塑的大趋势下，准确地研判全球气候融资走势显得至关重要。以往国际上对于气候谈判、气候援助、气候融资等相关领域的研究都较为独立，且主要由以OECD国家为代表的智库和研究机构为主导，缺乏从发展中国家视角对气候融资体系的深入研究。同时，随着全球气候融资格局的迅速演化，我国目前还缺乏从国家对内对外战略统筹的角度，对气候融资体系的演化、特征、问题及其影响进行系统分析与评估的研究成果，已有研究还不足以支撑我国各相关决策部门针对新的变局和冲击做出整体性的战略部署和及时的策略应对。本文意图在回顾气候融资议题发展的主要历程的基础之上，从快速转型、重组的全球政治、经济格局中对气候融资整体进展、亟待解决的问题进行剖析，并在此基础上从融资角度出发，对美国新一届政府退出《巴黎协定》、“美国优先”等突发性政策事件可能诱发的影响进行分析，对我国未来的应对给出相应的政策建议。
1 全球气候融资发展的三个主要阶段
气候融资概念产生于1992 年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）。在“共同但有区别的责任”原则下，《公约》的4.3 条和11.1 条就发达国家向发展中国家提供资金作出规定，即发达国家为发展中国家提供“已经到位”的资金，资金应具有“新的、额外的”和“充足、可预测”特性，需为“赠款或其他优惠资金”，且发达国家通过《公约》资金机制运营实体切实出资[1]。哥本哈根会议之前，气候融资议题主要围绕碳市场融资机制、为向发展中国家转移资金建立新的资金渠道等内容展开[2]。2010年以后，国际气候治理领域的专家学者逐渐转向如何为应对气候变化的多领域需求提供系统的资金、技术和能力支持[3]。
1.1 第一阶段（2006—2009）：由碳融资向气候融资过渡
2006 年到2010 年，是气候融资研究启动的第一阶段，它从碳融资研究逐渐扩展到对减缓、适应及能力建设等多个领域[4-6] 。这一阶段重点主张充分发挥各国公共资金的作用，经合组织（Organization for Economic Cooperation and Development； OECD） 国家官方发展援助的资金开始向气候目标倾斜[7]。在2009 年第15 次缔约国大会上，发达国家对外承诺从2010 年至2012 年向发展中国家提供300 亿美元的快速启动资金，到2020 年这一数额增加到每年1 000亿美元，并在减缓和适应两个主要领域上平衡分配。
1.2 第二阶段（2010—2014）：由公共部门向私人部门转移
气候融资发展和演变与世界经济局势紧密相关，自金融危机以后，29 个OECD/DAC 成员国中只有5 个国家的官方开发援助（Official Development Assistant； ODA）能够一直保持在0.7%的比重，其余国家都不同程度的低于此水平，来自发达国家公共资金规模再难有起色。2010 年2 月，“联合国气候融资高级别顾问组”发布 《联合国秘书长高级别顾问组关于气候融资问题的专题报告》，以该报告为分水岭，全球气候融资重心开始转向建立独立的气候资金机制、创新资金来源与撬动私营部门资金等议题[8]。自此以后，新能源投资、能效投资等旨在减缓气候变化的投资活动开始规模化发展[9-10]。例如，2011 年，联合国环境署法兰克福大学联合研究中心（Frankfurt SchoolUnited Nations Environment Program，FS-UNEP 开始发布《全球清洁能源投资趋势报告》年度报告[11]；2013 年，国际能源署（International Energy Agency，IEA）开始发布《能源效率市场报告》，长期跟踪两个领域的全球投资趋势[12]。
2011 年德国观察（GERMANWATCH）发布气候风险指数测评报告，开始关注主权国家的气候风险及其对经济体的影响[13]，2014 年UNEP 发布首个《气候适应资金缺口》年度报告，其中许多研究开始关注气候风险及其造成的损失和影响，并强调适应融资需求的资金渠道与机制完善[14]。与此同时，多个研究机构也开始关注气候资金的透明度问题[15-16]，针对气候资金的界定、记录、核算、报告等方面展开讨论。全球首个气候融资智库气候政策倡议（Climate Policy Initiative ，CPI） 于2011 年開始发布《气候融资概览》年报[17]，多边金融机构作为气候投资的主要渠道于2012 年开始发布《气候融资联合报告》[18]。
1.3 第三阶段（2015以来）：气候风险主流化提速，气候融资体系面临重构
2015 年以后，随着《2030 年可持续发展议程行动计划》的提出，加快了应对气候变化与发展融资的相互融合[19]。与此同时，在气候变化条件下，为提高城市基础设施韧性提供增量融资也成为全球可持续发展的热点议题[20]。绿色金融体系建设以及运用绿债撬动长期投资，以支持减缓和适应的尝试已经在多个国家取得了初步成效[21]。2017 年6 月，金融稳定协会（Financial Stability Board，FSB）将气候风险视为继金融危机后又一需要谨慎应对的系统性风险，并发布了《气候相关财务信息披露工作组建议报告》，为企业资源披露提供气候信息的自主框架。目前，已有100 多个市值总额超过3.5 万亿的企业做出公开承诺，支持此项建议[22-23]。以上表明，气候因素在金融、投资、贸易等宏观经济核心领域的主流化趋势进入提速期。随着新兴市场国家贸易、基础设施投资明显提振，可再生能源投资的全球重心向亚洲转移，以新兴市场国家主导的合作格局、多边机构、援助支持对全球经济发展与治理合作逐渐产生增益效应。能否顺应全球转型，建立一套更具包容性的气候融资治理体系将是这一阶段的主旨议题[24]。
2 全球气候公共物品供给格局及其局限性
过去25年中，全球气候资金供给渠道不断扩充，气候融资体系日益朝着复杂的方向演化。早期的气候融资对官方发展援助体系具有很强的路径依赖，偏重 “捐资国向受援国”的单向援助模式。金融危机后，发达国家ODA增长乏力，新兴市场国家与私人融资机制的影响力逐步增强，基于OECD援助体系的多边气候机制虽然能够惠及全球，但其贡献的气候资金量占比在所有渠道中最小，双边渠道是气候资金的主要来源，它以高效直接的独特优势受到资助国家的欢迎，资金贡献量呈上升趋势。近年来，GCF作为UNFCCC专属的融资机构得以建立，且非洲风险能力防范机制（African Risk Capability Preparedness Mechanism）与加勒比巨灾保险基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Fund）的建立标志着适应领域的区域化、融资举措与风险管理机制取得了突破性进展（概览如图1所示）。然而，目前全球气候融资仍然存在较大的困局，如整体碎片化、协调度较低，难以体现新兴市场国家和南方国家的需求与贡献等等，难以支撑全球公共物品供给的持续性与公平性。
2.1 全球气候公共物品尚未形成一体化的资金供给机制
发达国际的公共气候资金均来自于能够带来减缓与适应效应的ODA。双边气候资金占ODA比重已经从2003年的4%上升到了2013/4年的18%[25]。传统的国际援助体系是富裕国家通过ODA向贫困国家转移财政资金，意图建立“援助国-受援国”的单向关系，同时前者在后者的政治与社会等各个领域中也实施强大的影响力。因此，ODA相当于援助国家财政部门公共事务在国际事物中的延伸。而应对气候变化资金机制则应属支持全球公共物品供给的全球公共财政机制，如何最大化资金在支持全球减缓与适应效果上的效益，在全球范围内实现资金利用的效率与公平是其核心目标，因此二者在出发点、干预重点上存在区别（见表1）。即使发展援助与气候融资在某些领域存在一定程度的协同效应，但以ODA作为气候资金机制的主要部分，仍然存在牺牲发展目标以促进应对气候变化目标的潜在可能性。另一方面，随着区域性、全球性风险的影响逐渐加深，单一国家发展目标的实现越来越依赖全球公共物品的供应，尤其是在应对气候变化领域，而更具全球包容性的一体化公共物品供给机制仍然缺位[26]。
在高度依赖ODA的气候资金体系中，来自发达国家公共资金规模相对固定。金融危机后，国际金融机构为了实现既定的绩效目标，多边机构更倾向于见效快、规模大、投资回报收益相对较高的减缓类项目。在过去的15年里，全球气候资金机构在气候领域投入了117亿美元资金，共支持了697个项目，撬动私人和其他渠道的资金700亿美元。但其中大部分基金仍然倾向于投资大型项目，而非最脆弱地区或最脆弱人群急需的小型项目。在GCF现有的项目中，有90%以上的支出是通过联合国发展署（United Nations Development Program，UNDP）、世界银行以及泛美开发银行等机构，而非通过最迫切需要支持的国家或区域型的机构来发放，CIF最近发布的3年计划表明这一趋势仍在加强。这些机构现有的绩效管理体系中大多缺乏对最脆弱地区、最脆弱人群等全球公共目标投资的机制设计和绩效目标，这也是致使适应、能效、最脆弱地区的小型项目始终很难获得资金保障的重要原因。
2.2 资金机制之间的低协同性降低了气候公共物品的供给效率
经过多年的发展，气候适应资金及工具都有所增长，然而即使UNFCCC框架下形成的基金渠道也存在协同度有待改进的问题。例如，适应基金（Adaptation Fund， AF）和最不发达国家基金（Least Developed Country Fund， LDCF） 、绿色气候基金（Green Climate Fund， GCF）主要支持小规模适应项目，项目支持范围存在一定程度的重叠。适应基金（Adaptation Fund， AF）项目审批周期短，在直接向发展中国家的机构提供资金方面积累了多年经验，但AF的融资成本相对较高，资金来源不稳定，资金额度较低，只能支持小规模的适应活动，很难保障项目的可持续性。GEF和GCF则更适合专注于有协同效应，并长期支持的大型项目，但GCF要求机构证明项目有额外融资的能力，对风控要求高，也存在如法律和管理体系不适应，缺乏行之有效的适合最不发达地区的商业模式等具体的障碍[27-29]。
2.3 新旧多边发展机构需要寻求协同机制与模式创新
目前，新的发展援助渠道不断涌现，慈善基金和非政府组织的援助规模有所增长，气候领域私有商业化资金流已大幅超越政府资金。新兴市场国家可为不发达的邻国提供官方金融和科技支持，新兴多边组织以及区域发展银行在援助资金规模上已经超过以前以传统多边发展银行为主导的多边援助框架。例如，中国目前对非洲援助金额就已超过世界银行，从已有的统计数据来看，中国投资设立和中外合资的基金共14支，总规模近1 400亿美元。这些基金主要投资于发展中国家，包括非洲地区、拉丁美洲地区，“一带一路”沿线国家与东盟国家。除2支绿色主题基金——气候变化南南合作基金与中美绿色基金以外，其他非绿色主题基金也开始践行绿色投资理念。且新兴市场国家在针对周边的气候脆弱国家与地区也积累了非常多的案例与经验，气候援助与投资逐渐显现优势。
与此同时，传统多边机构则被诟病其制度与机制设计亟待创新与改进。首先，目前的气候投资过于保守，总体上传统多边机构的贷款与资本比率基本维持在4∶1以下，极大地限制了其资金供给能力。一般商业银行贷款与资本比率维持在10∶1左右，事实上，7∶1在国际上也被认为是较为合宜的比例。根据ODI的研究，倘若多边开发银行将这一比例提高至5∶1，将可额外释放2 000亿美元资金；若提高至7.5∶1则可以释放3 800亿美金，可为全球已经极度稀缺的气候资金体系注入血液。其次，多边基金审批项目流程规则的复杂性也是目前阻碍其在气候融资领域发挥更大作用的主要障碍之一。不同基金审批项目的规则不同，申请资金的国家须投入大量时间精力学习各基金的制度规则，极大地降低了效率。因此，多边气候基金采取统一的申请要求及保障性措施具有极大的必要。但多边金融机构有强大的研究能力和行业政策视野，既可以提供成功与失败的全球案例，又能够促进多层次、多相关方开展对话，厘清公共、私人资金以及多层次机构的优势与角色功能，这对发展中国家来说弥足珍贵[31]。
《巴黎协定》之后，新旧多边机构面临着竞争与合作的全新格局，一方面大部分发展中国家都在经历高速发展，依然需要通过多边气候融资机制得到国际资本市场融资渠道的支持；另一方面，发达国家和新兴市场国家都需要通过多边机构加强全球、区域性风险管理的能力，以防止全球公共物品供给不足危害已经积累形成的国家发展成果。例如，亚投行、南南基金、丝路基金等区域机构则需要专注于制定公共产品和服务的区域协议，例如支持东盟经济共同体、区域基础设施走廊、亚洲碳市场计划等。新兴市场周边与援助国家/地区的气候投资，需要更多地结合新兴市场国家援助、对外投资等长期积累的本地经验[32]。因此，如何推进新旧多边机构在新的格局中发挥优势、协同创新也是气候融资体系发展的重要议题。
3 美国“去气候化”策略对全球气候融资的影响
《巴黎气候变化协定》总体上达成了2020 年以后全球气候治理的制度安排。然而，美国总统特朗普却于2017 年6 月1 日宣布退出该协定。并且，特朗普政府出台的一系列“去气候化”与“美国优先”的政令措施很大程度上抑制了气候变化国际合作与全球低碳发展。更细致地看，特朗普政府对全球气候治理、气候投融资产生直接影响的系列举措见表2：
根据特朗普政府2018财年预算草案可粗略预测美国通过多边开发银行、发展援助、美国国际开发署、其他发展与人道主义援助，向发展中国家提供应对气候变化的援助资金将分别减少42.1%（削减107亿美元）、79.6%（削减251亿美元）、27.1%（削减35亿美元）和82.7%（削减370亿美元）。美国本土大型企业、全球投资者网络、州与市政府、高校与智库组织已针对以上政令采取了自下而上的自主行动[33]。根据一些最新的预测分析与投资市场信号，可以对“去气候化”策略产生的影响进行初步预判。
3.1 退出策略加深了各界对巴黎目标的担忧，气候融资领导力进入更迭期
首先，近期若干模拟研究显示，美国在2005 年排放量基础上减排26%～28%的目标实现存在风险，并且容易引发连锁效应，威协《巴黎协定》的全球目标[34]。另外，为了实现《巴黎协定》的目标，未来15 年需要在清洁能源和能效改进领域投入13.5 兆亿资金，如果缺少联邦政府的研究投入、政策与融资支持，美国低碳技术进步可能进入停滞期，可再生能源成本下降趋势将受到抑制，从而增加气候转型滞后的风险[35]。
其次，美国在气候援助体系中投入的资金绝对量并不高，2014年双边气候赠款和优惠贷款总额仅为8.2 亿美元（若折算成净赠款额则援助更加有限），远低于日本、法国、德国以及欧盟其他国家的出资水平（数据来源：OECD ODA database）。全球气候资金体系正处于系统性重构的阶段，欧洲金融部门与气候智库一直致力于重建气候融资体系，激励私人投资和推动气候融资产品与工具创新，但气候融资的地理热点无疑已经转向中国和印度等亚洲地区。发展中国家内部与发展中国家间共同发起了诸多气候倡议，例如东盟和非洲联盟提出了气候融资方面的相关举措。发展中国家主导的多边开发银行和基金，如新开发银行、亚洲基础设施投资银行和丝绸之路基金也表现出在气候融资领域的雄心。虽然美国在新能源技术、融资体系与金融市场活力上依然占据优势，但是在短期内，气候融资很难继续维持单一的核心领导力。
3.2 化石能源投资短期内有反弹迹象，向新能源转型全球趋势未受明显冲击
美国联邦政府采取的一系列举措无法扭转全球向清洁能源转型的趋势，其中一个主要原因是投资者对低碳与新能源市场信心并未受挫。新能源領域的投资在过去几年迅速崛起，部分得益于清洁能源成本的明显下降，例如风能成本从2009年的每兆瓦时101～169美元下降至2016年的32～62美元，太阳能成本从2009年的每兆瓦时323～394美元下降到2016年的49～61美元，降幅分别为66%和85%。另有数据显示，2008年至2012年全球经济衰退期间，新能源领域的投资增长速率也超过其他领域。因此，特朗普总统的执政将很难逆转这一投资趋势[36]。
通过分析EIA、IEA、OPEC等机构的短期投资报告发现，化石能源投资与生产在短期内都呈现出略有回弹的势头。例如，EIA 最新的季度报告显示美国煤炭出口量在2017 年第一季度比去年同期高出58%；利比亚提振了欧佩克5 月份的原油产量，OPEC 14国2017年7月原油产量也较历史同期明显攀升，WTI 原油交易价格下调（49 美元将为47 美元），表明市场预期化石能源的投资和供应将增加。
在特朗普总统宣布退出《巴黎协定》以后，VIX 波动性（恐慌）指数从10.20下降到9.70，表明退出《巴黎协定》的最终决策平息了之前的猜测。欧元兑美元基本持平、MSCI 全球指数持平，显示此决定将不会以任何戏剧性方式改变世界平衡。自2017年年初以来，清洁能源、清洁汽车和清洁技术的股指已经普遍上涨，在美国退出《巴黎协定》的几天内，清洁能源类股票仍然超越了市场中其它的化石燃料类股票。而传统能源的生产指数则呈现常规的波动趋势，全球煤炭指数在决定宣布后的几天内出现下跌，但随后又有所回升。目前，美国最重要的可再生能源扶持政策即生产税收抵免（PTC）、投资税收抵免（ITC）、《2009 美国复苏与再投资法案》1603条款的现金补贴政策继续保留，为维持清洁能源市场优势提供保障。
从全球机构投资者的行为来看，对于气候风险以及搁浅资产危机的重视程度仍在不断提高，资产管理者责任投资（PRI）总额已经跃升至73.5 万亿美元。美国退出《巴黎协定》的消息公布后，苹果公司立即发行了10 亿美元的10年期绿债，用以支持可再生能源投资。目前，全球绿债支持的投资项目已经覆盖到未来100 年。诸如BP、埃克森美孚等大型的油氣公司的多数股东也在年度股东会上投票表示，希望能够更为开放和详细地分析遏制气候变化政策对其业务可能带来的风险[37]。
从我国新能源与传统能源板块指数的反应来看，在美国宣布退出后的几天内，清洁能源类股票表现仍然超越了市场和其它类型的化石燃料类股票。从2017年年初到本报告撰写日走势来看，中国低碳指数从4 508.573 3上涨了25.92%，太阳能发电指数从2017年3月开始走跌，但自6 月“退出”决定宣布后稳步上涨了13.7%，表明决定的宣布平息了市场的猜疑情绪；煤炭指数从6月1日到本报告撰写日上涨了21.3%，石油指数则自6 月1日上涨了15.4%。因此，总体而言，低碳投资者对清洁能源领域的投资信心并未因特朗普总统发布的一系列“去气候化”政策受到影响，但传统能源略有回弹的势头，全球向清洁能源转型的大趋势未受影响。
4 全球气候公共物品的供给与中国角色
4.1 坚持履行《巴黎协定》，推动建立一体化的全球气候公共物品资金供给机制
要实现《巴黎协定》的预设目标，中国所扮演的角色举足轻重。在美国政府更迭导致气候政策转向的背景下，中国仍然坚持承担气候治理的大国责任，在气候变化问题上逐步占据主导权。我国应当更加积极地融入全球气候对话，认真履行《巴黎协定》，推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制，逐步增强其在未来全球气候治理规则制定中的软实力和引领作用。
目前，气候融资还是过度依赖于ODA资金体系与融资工具，根本原因是全球范围内尚未建立起一个完善的气候公共物品供给理念与融资体系。为全球减缓和适应战略形成独立的融资机制和相匹配的融资工具，是加速提升气候资金供给总量与效率的前提。这里尤其需要重申全球公共财政的核心作用，加强赠款资源的供给和有效利用，以撬动、引领和推动更大规模的私人投资，从而解决气候公共物品供给不足的问题。同时，也要尽量注意全球公共物品的供给过程中，不要以牺牲国家发展作为代价。推动建立一体化的全球气候公共物品供给机制的核心举措和重点领域包括：①充分发挥我国参与和主导的多边平台与机构的全球影响力，推动国际社会、多边发展伙伴关系，重塑国际合作的双轨机制，建立与ODA并行且协同的气候公共物品供给机制、融资体系和信息公开与统计体系；②主张各国政府在充分尊重“共同但有区别的责任”前提下，努力为全球公共物品融资机制的公共资金部分做出贡献，并将出资责任贯彻到国家相关部门（环境、能源、金融、卫生和贸易等）的预算框架之中；③成立更具包容性的国际公共物品融资机构，承担类似OECD发展援助委员会的职责；④在ODA与气候融资双轨模式下重新定位多边机构的规章制度、部门设置、资金安排与可选择的融资工具。
4.2 完善新兴多边机构在应对气候变化中的作用路径与方式创新
中国在全球气候治理中的作用愈发关键，其推动设立的新兴多边机构是全球气候治理“软实力”的集中体现，但仍需通过统一的顶层设计，推动新兴多边机构从治理结构到融资工具的多方面创新：
推动符合气候韧性标准的基础设施建设。“一带一路”国家、南方国家均是全球气候风险较高地区，其经济社会最容易受到气候变化威胁，新兴多边机构应将促进对低碳、气候韧性基础设施领域的知识能力建设、标准建设、商业模式创新及撬动私人投资作为其重点领域，建立专门的专家委员会及部门，并设立相应的绩效考核标准，加大资金和人才投入。
在宏观政策层面，各国保证居民生活质量和生存环境的需求与可持续发展目标是相互关联的，因此新兴多边机构应充分考虑受援国的气候目标与政策，参考《巴黎协定》所达成的协议，并结合各国所提出的“国家自主贡献”，保证项目目标符合各方的共同预期。而在具体操作层面，新兴多边机构可以利用创新的交易结构、低风险的技术、本土化的市场专业知识，将私人投资引入低碳基建和其他绿色项目。
强调与传统多边机构的合作和互补。新兴多边机构与传统多边机构虽然存在竞争关系，但应更强调合作和互补，对双方发展均有利。发展中国家在基础设施发展方面仍面临巨大的资金缺口，需要各多边机构通力合作，填补缺口。新兴经济体仍然积极支持传统多边机构的发展和改革，同时，它们也将更多地在新兴机构中寻找机会。未来，传统和新兴多边机构可以通过共同资助特定项目以及相互学习来开展合作，从而建立起一个新的国际发展融资系统，以更好地满足发展中国家的需要。
鼓勵混合化的融资方式。在发展中国家，公共资金存在较大空缺，而私人资金的流入常常也受到阻碍，因此，有必要通过新兴多边机构气候融资机制创新进一步提升公共资金撬动私人资本的杠杆率。同时，多边与本土发展机构的融资混合也势在必行。本土发展银行对本地的项目和地方法规更为了解，而国际或地区组织对于最佳的工程、设计及金融实践有更深刻的认知。因此，混合融资一方面可以扩大融资规模，另一方面也可以提高资金的使用效率，从而构建起良性的系统。
4.3 以气候变化的南南合作为契机，加强我国气候融资软实力
中国气候变化南南合作基金的开启进一步推动了国际气候变化南南合作的进程。经过多年的尝试和努力，在应对气候变化、区域协作、绿色金融国际合作等领域取得了宝贵的实践经验。为了进一步推进该领域的成果，建议：
发展南南合作的管理体系与成效评估机制。应对气候变化南南合作是中国对外援助中相对较新、并且专业性比较强的领域，亟需从法律和政策基础、组织机构、管理模式、协作模式四个方面系统总结已有经验，建立和完善成效评估机制，采取宏观评估和微观评估共进的模式，从而系统提升气候融资设计与管理、经验总结与反馈能力，面向全球提高透明度与公信力。
加强顶层设计能力与经验输出，探索创新融资工具平台。目前很多发展中国家的金融市场发展仍非常不成熟，各个国家的挑战与在撬动私人资金方面面临的障碍不尽相同，有必要针对当地需求进行调研，以明确需要克服的具体障碍并根据各个国家的国情制定有针对性的方案。同时，可以帮助发展中国家开发更多的金融工具，如巨灾债券。目前比较成功的巨灾债券有墨西哥的地震巨灾债券。可以借鉴地震巨灾债券的经验，并推广到极端天气中的应用。此外，也可以通过损失分担等方式来鼓励其他发展中受援国的银行提供绿色贷款，为气候融资降低风险级别，促进资金流动。
结合“一带一路”战略，推进沿线国家发展气候韧性的基础设施。中国2016年全面落实“一带一路”战略，进一步为气候变化南南合作搭建了互利共赢的新平台。未来可借助“一带一路”战略框架，支持其他发展中国家，尤其是最不发达国家和脆弱国家提高适应气候变化的能力，探索具有气候韧性的可持续发展道路，加强对“一带一路”沿线国家可持续基础设施建设的资金支持。应该充分考虑气候变化的影响，把基础设施设计、投资和运营的全生命周期纳入气候风险因素的考量，以国际最佳适应实践为参考，支持具有气候韧性的基础设施技术发展、标准开发、投资运营、风险管理等多领域的对话、交流与实践。
致谢：感谢中央财经大学绿色金融国际研究院王遥院长，崔莹、Mathias Lund Larsen、姚颖志、罗谭晓思等研究人员对本文的贡献。
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