美国对外金融制裁的运作机制及启示
叶文辉
摘要：美国凭借其主导的国际金融秩序和美元在国际金融交易结算中的核心地位，建立起了一套完整的对外金融制裁的运作体系，并将其作为对外政策中的重要工具，相继对伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等多个国家和地区实施金融制裁。随着我国经济走出去步伐的加快和对外金融关系的日益紧密，以及在境外金融资产的增长，我国遭受美国金融制裁的潜在风险也逐渐上升。虽然短时间内美国对我国实施大规模金融制裁的可能性很小，但美国对其他国家的金融制裁或威胁对我国的连带影响将很可能是现实的。我国应未雨绸缪。
关键词：金融制裁；预警机制；反制裁
中图分类号：F831.6 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）04-0042-04
美国凭借其主导的国际金融秩序和美元在国际金融交易结算中的核心地位，建立起了一套完整的对外金融制裁的运作体系，并将其作为对外政策中的重要工具，相继对伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等多个国家和地区实施金融制裁。研究美国对外金融制裁的运作体系、主要手段及制裁措施，对构建我国的防范外部金融制裁威胁的预警机制和采取有效的反制措施，维护我国在境外金融资产的安全具有重要意义。
一、美国对外金融制裁的运作体系
作为在全球实施金融制裁的主要发起国，美国建立起了一套完整的对外金融制裁运作体系。国会作为立法机构，负责制定国家安全法和对外关系的一般性法律以及针对具体国家或具体事件的特定制裁法律，这些构成了美国对外金融制裁的法律体系。依据这些法律法规，美国总统、财政部、国务院、商务部、银行等机构在具体实施中承担着各自不同的角色。
（一）美国对外金融制裁的法律体系
目前，美国对外金融制裁的法律体系主要包括两部分：
一是国家安全法和对外政策的一般性法律。主要有：1917年出台的《与敌国贸易法》，规定美国总统有权在战争或紧急状态期间调整与敌对国家之间的贸易关系，这也是美国针对被认定为敌对国家的全面适用的法律。1945年的《联合国参与法》首次正式规定美国为执行联合国安理会决议可以实施对外金融制裁。1976年的《全国紧急状态法》和1977年的《国际紧急经济权力法》规定，当美国的国家安全、外交政策和经济利益遭受严重外来威胁时，如果总统宣布国家进入紧急状态，总统有权针对有关外国或外国人采取经济制裁措施，包括禁止与其进行外汇交易、禁止任何美国金融机构向其提供支付或者信贷等。2001年出台的《爱国者法》则更进一步，规定即使总统没有宣告或者不必宣告国家进入紧急状态，当美国成为武装敌对行动指向对象或者成为外国袭击对象时，美国可以针对敌对事件、受袭事件对外国、外国组织或个人实施金融制裁。
二是针对具体国家或具体事件的特定制裁法律。“9·11”事件发生后，为应对国际突发事件给美国国家安全和利益带来的挑战，美国国会专门出台了诸多涵盖对外金融制裁的专门法律法规。当前美国在乌克兰问题上对俄罗斯的制裁，对伊朗、朝鲜、利比亚、叙利亚、苏丹等国的制裁都与其对外金融制裁内容密切相关。以美国对伊朗的制裁为例，这些特定制裁法律包括1996年的《伊朗制裁法》、2010年的《伊朗综合制裁、问责和撤资法》、2012年的《伊朗自由和反扩散法》和《减除伊朗危险和叙利亚人权法》、2013年的《国防授权法》等。
（二）美国对外金融制裁的运作机构
美国对外金融制裁的运行主要包括三类部门或机构：一是负责制定制裁决策的国会和总统；二是监管制裁执行的财政部外国资产管理办公室（OFAC）、商务部等行政机构；三是具体实施制裁措施的银行等金融机构。
1.国会和总统。美国的对外金融制裁决策由国会和总统制定。国会先就有关议题研究制定对外金融制裁法案，在参、众两院一致通过后交总统签署。若总统签署同意，或者法案虽被总统否决但经参、众两院重新审议后，有2/3以上议员通过，即成为法律，最后由总统颁布行政命令以付诸实施。由于所有制裁目标国的法律都须先由国会通过，因此，国会的立法权使得其在美国对外金融制裁中具有举足轻重的地位。
2.外国资产管理办公室（OFAC）等行政机构。在美国对外金融制裁中，OFAC发挥着核心作用。该机构隶属于财政部，由主管反恐和金融情报事务的财政部副部长领导，其主要职责有：一是拟定并更新被制裁国人员名单，即特别认定国民和阻截人员（SDNs）名单。SDNs名单既可以是法人、组织，也可以是自然人。二是审查和批准各类许可申请。在对外金融制裁措施实施之后，如果出现特例情况，需要动用已被冻结的资产或者为被制裁者提供某些金融服务，则必须由OFAC审批并获得其许可或豁免。三是监督制裁实施情况并处罚违反制裁规定的行为。OFAC通过密切监督制裁执行情况，以确保制裁规定得到遵守。当发现违反制裁规定的行为后，OFAC有权对违规者实施民事处罚。此外，除OFAC之外，与对外金融制裁相关的行政机构还包括美国务院和商务部，它们在发放商品及技术出口许可证时与财政部相互合作。对于被制裁国家，禁止未取得出口许可证的交易行为以及向其提供金融服务。
3.银行等金融机构。银行业机构、美元支付清算机构等金融机构是具体执行对外金融制裁的主体，在美国对外金融制裁中发挥着重要作用。一方面，银行等机构是对外金融制裁的实施者，负责实施冻结被制裁国在美国的资产、限制或禁止美国银行与被制裁国银行之间的金融业务往来等具体制裁措施。另一方面，银行等机构也是OFAC的主要监管对象。根据SDNs名单，美国金融机构应加强监控并探知违反或可能违反制裁规定的金融行为，发现后须立即冻结资产或拒绝提供交易服务，并在10个工作日内向OFAC报告银行账户号、资产所在地、被冻结或拒绝时间以及资金被转入冻结账号等信息。如果某一机构没有履行阻止违规行为并向OFAC报告的义务，一经查实，该机构将被美财政部警告、受到民事处罚甚至面临刑事诉讼。例如2005年12月，OFAC以荷兰银行违反美国《反洗钱法》规定，私自与伊朗和利比亚等被制裁国有交易往来为由，向其处以8000万美元的巨额罚款。
二、美国实施对外金融制裁的主要措施
（一）冻结被制裁国在美国的资产
冻结资产是指美国对被制裁国（包括政府、企业及个人）在美国银行的资产进行控制，包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者其他任何形式的处置，这也是美国在对外金融制裁中经常使用的手段。OFAC每周发布一次SDNs名单，要求美国金融机构（包括美国在海外的分支金融机构、以及国外金融机构在美国的分支机构）一旦发现该清单上的客户发生交易，立即冻结交易资金和客户账户。通常被制裁国家的领导人和高级官员以及制造恐怖袭击的嫌疑人在美资产被冻结的可能性较高。如2014年4月，美国以俄罗斯对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任为由，冻结了俄罗斯领导层7名核心成员与17家实体在美国共计3.26亿美元资产，2014年8月，又冻结了俄罗斯一家银行在美国的全部资产。
（二）限制或禁止与被制裁国之间的金融往来
美国凭借美元在国际结算中的核心地位以及管理的国际金融交易渠道，通过切断金融活动的交易媒介，以有效实施对他国的制裁。近年来，这项制裁在美国对外金融制裁中实施的越来越广泛，对被制裁国的影响也非常深远。除会直接影响被制裁国的金融服务业外，还会对其国际贸易与投资造成负面影响。而且，由于美国限制或禁止与被制裁国银行的间接金融业务往来，很多第三国银行也被迫放弃与被制裁国银行的往来，使制裁效力扩大。例如2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划，向全球最大的国际间支付清算组织——环球同业银行金融电讯协会（简称SWIFT）施压，禁止伊朗金融机构通过SWIFT进行汇兑交易，致使多国与伊朗的跨境金融交易受到重大影响，日本、希腊等11个国家被迫大幅减少从伊朗进口石油。再比如2008年11月，O-FAC撤销美国金融机构对伊朗的掉头转移业务，从而使伊朗不能以第三方金融机构为中介利用美国的金融系统。
（三）限制被制裁国在美国资本市场上投融资
美国凭借其自身高度发达的资本市场，根据其对外金融制裁的战略需要，对国外企业在其资本市场上的投融资行为进行限制。受到美国制裁的国家和企业，将难以在美国境内投融资。如2014年8月，美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令，禁止其进入美国资本市场融资，导致俄罗斯企业海外债券平均收益率下跌5.9%，损失超过400亿美元。
（四）罚款与没收被制裁国的资产
2001年美国颁布《爱国者法》，授予美国总统没收被制裁者在美国管辖范围内的财产的权力，这使得美国不仅可以通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。如2003年3月，时任美国总统布什根据该法案签署命令，宣布没收伊拉克政府和伊拉克中央银行等官方机构存放在美金融机构中的19亿美元归美国财政部所有，随后美国政府又将没收资产中的17亿美元拨付给伊拉克“临时联合权力机构”，以此作为美国对伊拉克重建的经济援助，上演了一场“羊毛出在羊身上”的好戏，收到了既打击敌人又援助盟友的双重功效。
（五）要求第三方实施制裁
美国为了最大限度的保证对外金融制裁的效果，还限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易，并对违反此项规定的非美国金融机构实行制裁。最典型的是美国的《2012年国防授权法》规定，任何外国金融机构经审查，故意同伊朗中央银行或被列入制裁名单的其他伊朗金融机构进行金融交易或为其提供金融服务的，美国都有权禁止该外国金融机构在美国开立代理账户或者中转账户，并保有对该外国金融机构实施制裁措施的权力。该法案实施以来，包括渣打银行、荷兰银行、巴黎银行在内的许多西方银行都因违反制裁禁令遭受过美国的处罚。法国巴黎银行更是因违反制裁禁令，为伊朗等国处理数十亿美元的交易，被处以89.7亿美元的天价罚款。美国对伊朗的金融制裁产生了效果，从2006年到2012年，在伊朗的外国银行数量从46家迅速减少到12家。2012年1月，欧盟宣布从7月1日起对伊朗实行石油禁运，并宣布冻结伊朗央行等金融机构在欧盟的资产。
三、被美国实施对外金融制裁国家的应对措施
随着我国经济走出去步伐的加快和对外金融关系的日益紧密，以及在境外金融资产的增长，我国遭受美国金融制裁的潜在风险也逐渐上升。虽然短时间内美国对我国实施大规模金融制裁的可能性很小，但美国对第三方的金融制裁或威胁很可能使我国受到连带影响，我国应未雨绸缪。
（一）及时转移境外资产避免被冻结
及时转移资产是被制裁国家避免资产被冻结的常用措施。如在2001年，在美国对叙利亚开展金融制裁后，叙利亚将大额资金先是经正规渠道转移到叙利亚的周边国家，再由周边国家通过非正式渠道流入叙利亚，以此来避免资产被冻结。流向叙利亚的资金由2002年的6.1亿美元增至2004年的8.55亿美元。2006年，美国对伊朗实施以“冻结伊朗海外账户，限制伊朗贸易信贷以及调查有问题金融交易”的金融制裁，该制裁计划的首批目标指向伊朗在欧洲的账户和金融机构，伊朗及时采取措施，将原本存放在欧洲的大笔石油资金迅速转移到中东国家的银行，避免了境外资产被美冻结。
（二）推动跨境资金非美元货币结算
推动跨境结算“去美元化”，以非美元货币的结算方式参与国际贸易结算，能在部分程度上使美国限制或禁止金融交易渠道的制裁手段失效。例如2003年叙利亚政府在美国财政部阻止叙利亚商业银行用美元进行交易之后，将对外贸易外汇币种结算由美元转为欧元。受美国金融制裁的俄罗斯，自2014年以来致力于在全球范围以卢布来出售自己的石油和天然气。此外，印度还与伊朗就石油交易以卢布来结算达成协议，并通过土耳其银行以土耳其里拉从事转账业务，使其资金绕开美国的监控进入欧洲。
（三）利用国际离岸金融中心开展离岸金融业务
由于国际离岸金融中心有一系列保密制度，可以不对外披露公司的股东资料、股权比例、收益状况，享有较多的保密权利。因此，当被制裁国受到禁止金融交易制裁时，可以通过隐藏信息，在国际离岸金融中心设立项目空壳公司，实现支付项目的境外款项通过空壳公司的账户在被制裁国境外周转，减少资金进出被制裁国的次数，从而达到继续利用美元清算体系的目的。如自2001年开始，伊朗将阿联酋作为避开美国制裁、通往外界的跳板，大幅增加在阿联酋注册的伊朗企业数量。截至2009年末，仅迪拜已有超过8000家伊朗企业，使得伊朗和阿联酋之间的贸易额从2005年的40亿美元激增至2009年的120亿美元。
四、美国近年来对外金融制裁对我国的影响
随着我国资本项目账户的逐步开放和越来越多的中资企业在美上市，我国遭受美国金融制裁的潜在风险也逐渐上升。并且由于政治、历史等因素，中资企业在外投资的很多国家和地区，如伊朗、叙利亚、缅甸、伊拉克等恰好也是美国对外金融制裁的重点对象，这些都增加了中资企业被美实施金融制裁的风险。
从美国对外金融制裁中较为典型的对伊朗、朝鲜两国的制裁看，多家中资企业或银行都曾被列入美国制裁名单。如2006年6月，美国财政部以中国长城工业总公司向伊朗导弹计划提供帮助为由，宣布冻结长城工业总公司等4家中资企业在美所有资产。2008年10月，美国对中国新时代科技有限公司、中国船舶重工国际贸易有限公司、华中数控股份有限公司3家企业实施制裁，指责它们向叙利亚、伊朗和朝鲜出售军火或军工敏感技术。2012年1月，美国以中国珠海振戎公司违反禁令与伊朗完成5亿美元的汽油交易为由，宣布对该公司实施制裁。受美国金融制裁影响最大的要属澳门境内的汇业银行。2005年9月，OFAC在调查朝鲜的海外融资问题后，宣布汇业银行长期为朝鲜的导弹计划提供洗钱活动，并要求所有美国金融机构关闭该银行在美账户。美国的金融制裁发挥了巨大威力，引发了澳门居民在汇业银行的存款挤兑，该银行34%的存款在几天之内就被取走。且尽管没有收到美国的明确要求，澳门政府自动接管了汇业银行并冻结了朝鲜存放在该银行的2400万美元资金。
五、美国对外实施金融制裁对我国的启示
（一）增强综合国力，强化与美国的贸易和投资往来，相互制约
从美国对外金融制裁实践看，被制裁国一般是较为弱小和封闭的国家，如朝鲜、伊朗、缅甸、古巴等。对那些较为强大的国家，美国一般只是使用范围小的局部制裁，很少使用全面制裁手段。这是因为对外金融制裁本身是一柄“双刃剑”，在制裁别国的同时，自身利益也会受到损害，而且受损的程度与被制裁国的综合国力和双方经济的依赖性高度相关。因此从长远来看，预防和克制美国对华金融制裁有赖于我国经济实力和综合国力的稳步增强。一是通过深化改革开放，强化对美国的贸易和投资往来，继续引进美国对华直接投资，发展你中有我、我中有你的中美战略协作伙伴关系，达到“双赢、双制约”目的。二是进一步开发更具广度和深度的国际市场，提高中国经济、金融在全球的综合影响力，增强综合国力，减少对少数潜在制裁发起国的经济依存度。
（二）建立外部金融制裁预警机制与反制裁机制
一是建立贯通外交、金融、商务等领域的外部经济金融制裁预警机制，构建信息系统共享平台，及时互通信息并协调措施方案，把境外资产保全作为重要考虑因素，完善境外资产分散投资、安全转移的应急预案。
二是出台我国对外金融制裁的法律法规，完善反制裁机制。全国人大常委会在2011年10月份通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》中规定，授权国务院公安部门、反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和个人的资产采取冻结措施，开创了我国资产冻结行政制裁制度。建议可在此基础上进一步完善行政冻结制度，专门出台我国对外金融制裁的法律法规，设立外部金融制裁或反制裁主管部门，授予其根据需要冻结境外组织或个人在我国境内资产的权力，使对外金融制裁成为我国合法的政策工具，采用法制化、公开化的方式针对他国金融制裁进行宣示和运用反制裁措施。
（三）实施多元化外汇储备和国际贸易结算战略
一是提高外汇储备中币种结构多元化程度。适当增加欧元、黄金、特别提款权（SDR）等在现有外汇储备中的比重，降低美元比重，增强我国抵抗单一货币风险的能力。
二是注重维护好对美债权利益。2014年末，中国持有的美国国债金额达到1.2万亿美元，成为对美最大债权国，应积极利用并管理好这一庞大的对美债权，防止债务反而成为美国对我国的金融制裁手段。
三是加快推进人民币国际化进程。从美国对外金融制裁情况看，拒绝提供美元清算服务是其常用手段。因此，在中国与第三国贸易中稳步推进双方货币互换进程，加快人民币国际化将直接削弱潜在的美国金融制裁威力。建议以构建“一带一路”、成立亚投行为契机，积极引导中资金融机构“走出去”，推进国际贸易中人民币结算业务和离岸金融市场发展，增强人民币国际影响力。
四是积极倡导多边合作机制，推动国际贸易以美元、欧元、英镑、日元等多种货币结算，降低美元的货币结算比例。
（四）加强关于外部金融制裁的政策研究和合规指导
一是加强关于外部金融制裁的研究。美国的金融制裁制度十分复杂，为做好事先防范，需要认真加以研究和持续追踪。特别是中资金融机构和企业在美分支机构应加强对与金融制裁有关的美国法律、条例研究，密切关注OFAC发布的被制裁者名单及变化情况，充分知悉金融制裁的程序和后果。
二是指导中资金融机构和对外投资企业提高风险防范意识，高度关注美国的金融制裁，积极应对被制裁威胁。中资金融机构和企业在对外交易和提供金融服务时应尽量避开被列入制裁名单的机构和人员，避免落入第三方制裁陷阱。此外，金融机构和企业在美分支机构应严格遵守美国的金融制裁法规，当遇到某些特殊交易时，应事先向美国财政部O-FAC申请必要的许可，避免受到金融制裁牵连。
（责任编辑；郄彦平；校对：李丹）
