PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议

    高蕾

    

    

    

    摘要：在市政建设中，采用PPP模式对于拓宽融资渠道、增强地方政府融资透明度、为民间资本开辟稳定的投资途径具有重要意义，但在我国的推广运用中，存在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等问题。应将PPP项目中的政府偿债责任纳入预算，加强“一行三会”和地方政府的协调合作，防控金融风险；应建立科学的定价和绩效评价机制，实现政府、私营部门和社会公众利益共享；应定期公布披露PPP项目详细信息，保证建设和运营公开透明。

    关键词：PPP模式；风险防范；监管体系；定价和绩效评价机制

    中图分类号：F830.592 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）04-0038-04

    PPP模式（Public-Private-Partnership）是政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础建立的合作经营方式，具体方式包括BOT、TOT、DBFO等。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国务院、财政部多次发文鼓励开展PPP模式试点，各地陆续公布了拟采用PPP模式的项目名录，并作为重点项目推进，进一步调动了社会资本的投资积极性。但是，在我国PPP模式的推广探索过程中，也存在诸多问题，突出表现在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等方面，亟需构建科学有效的风险防范和监管体系。

    一、PPP模式在我国的运用情况

    1.PPP模式涉及的主要行业。据世界银行统计，1992-2014年期间，我国PPP项目总投资额为1251.24亿美元，涉及能源、通信、交通运输、供水及污水处理等几个部门，其中交通运输、能源项目分别占总投资的42.4%、37.9%；水处理项目数量较多，但单个项目的投资额较小，在总投资中占比不大（见图1）。

    2.PPP项目的类型。PPP项目通常采用特许经营权授予、完全或部分出让、绿地项目、管理或租赁等方式，其中绿地项目投资占总投资的58.3%，特许经营权转让项目占10.2%，以全额出让或部分出让方式筹建的项目占30.1%，以租赁方式筹建的项目占1.4%（见图2）。

    3.PPP模式涉及的主要区域分布。从全国PPP项目投资的分省投资规模来看（见图3），广东省以209.72亿美元总投资额位列全国之首，位列第二、三位的是浙江和北京，其投资额分别为90.67亿美元和90.11亿美元。值得关注的是我国中西部一些地区，如新疆、青海、甘肃等，虽然PPP项目开展基础薄弱、起步相对较晚，但在2013年后实现了较快的增长，集中采用PPP模式启动了一批能源开发项目。

    二、PPP模式在我国运用中存在的主要问题

    1.部分地方政府将PPP异化为支撑其投资冲动的融资工具。为控制地方性债务风险，国务院和财政部连续发文规范地方政府举债行为，传统的融资方式难以为继。财预[2014]351号文中规定地方政府负有偿还责任的存量债务能“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，此举进一步激发了地方政府申请PPP项目的热情。2014年下半年以来，各省陆续公布了PPP项目清单，涵盖众多领域，投资额动辄几亿乃至上百亿元不等。通过对江苏省发改委公布的拟采用PPP模式的110个项目进行调查和梳理，笔者发现部分项目没有经过前期论证，也没有基本的交易结构设计，只是将原有的项目改头换面而成。地方政府希望通过PPP模式规避基础设施投资支出的财政限制，为其投资需求提供融资支撑，这些蜂拥上马的PPP项目从长期来看都存在较为严重的风险隐患。另外，PPP项目虽然没有地方政府的显性背书，但其涉及的大部分是基础设施建设，具有“准公益”特征，与公众利益紧密相关，一旦经营失败最终还是要由政府承担其社会成本，即PPP模式会增加地方政府的或有负债，缺乏有效监管会形成地方性债务的新敞口。

    2.存在金融风险隐患。PPP项目投资规模大，仅仅依靠财政资金和私人部门自有资金难以满足需求，必然要求通过银行贷款、发行债券、私募基金等方式筹集建设资金，存在一定的金融风险隐患。一是集中偿付风险，在中央的推广下，地方政府集中上马了大批PPP项目，各个项目的时间跨度长、还款周期相似，到了集中偿还期，项目公司无力偿付，地方财政不能对风险兜底，金融机构的坏账会大幅增加，财政风险向金融风险转移。二是贷款项目错配风险。PPP项目涉及的关联方多，在建设和运营过程中多存在贷款挪用现象。以某市展览馆建设项目为例，项目计划投资8.74亿元，其资金来源主要有三部分：由某集团总公司借款，占资金总额的60%左右；分包企业自筹，占20%左右；项目经理等个人自筹，占20%左右。公开资料显示，该项目没有银行贷款，但项目的3家承建公司在项目建设期（2010-2013年）累计向银行贷款225亿元、保理7.57亿元、贴现25.29亿元、银行承兑汇票51.18亿元、保函55.2亿元、信用证16.21亿元、贸易融资10.05亿元。由于没有建立专门的统计制度，这些外部融资中有多少运用到展览馆建设项目中难以掌握。三是期限错配风险。PPP项目经营周期长，据调查，江苏省PPP项目的特许经营期一般在15～30年之间，而以银行贷款为主的外源融资期限普遍在10年以内，存在“贷短用长”的期限错配现象。四是追索权风险。PPP项目通常缺少传统意义上的抵押物，外部融资一般采用未来的现金流收入（收费权、财政补贴等）作为担保，政府只承担特许经营权给予、合理定价等责任，不承担偿债责任。商业银行对项目资产以外的其他资产无追索权或有限追索权，对商业银行传统的风险缓释措施和控制方法提出了挑战。

    3.项目审批存在多头管理，效率低下。目前，还没有确定PPP项目的归口监管部门，这就导致审批复杂、责任不明确、项目碎片化管理。发改委、建设规划、土地、环保、水务等政府部门对相关领域的PPP项目都有审批权。多头管理使项目决策和实施效率低下，企业往返于各个行政部门。这客观上增加了项目的财务成本，降低了公共服务效率。有些优质PPP项目甚至因为审批过程冗长而最终“流产”。以江苏省某市污水处理收购及升级项目为例。2010年，项目拟以2.67亿元收购污水管理系统，并用3年时间将农村和城市的污水处理厂和管道系统整合成—个完整的系统，提高运营效率。但该项目的立项审批权限在发改委，规划选址由规划局审批，项目建设由建设局管理，用地审批权限在土地局，建成以后的使用、管理由水利局负责，涉及众多的部门，迟迟未获得动工许可。2011年9月，公司最终没能完成有关污水管网所有权的法定转移手续，终止了收购计划。这个曾被称为“中国第一个城乡一体化污水处理示范项目”未能完成。

    4.缺乏科学的定价机制，无法确保各利益相关方的合理权益。一是运营阶段的定价机制不健全。表现为政府对项目真实运作情况测算不准，给予社会资本过多承诺，甚至完全承担了市场风险。以北京地铁4号线为例，为了吸引社会资本，在项目签订特许经营协议时，政府承诺每年对京港地铁公司补贴6～7亿元，以保证公司的合理收益。但由于预测出现严重偏差，4号线运营后，客流量迅速上升，远超预测客流，京港公司得到了超额的投资回报。二是动态调价机制缺失。PPP项目的建设和运营周期较长，市场环境的变化必然会导致运行成本的波动，这就需要引入动态调价机制以保证项目正常的盈利，但江苏省目前已投入运营PPP项目很多并没有建立动态调价机制。以连云港东海西湖污水处理厂为例，该厂收益全部来自于县财政根据污水处理量给予的污水处理费，污水处理费自2004年建厂以来0.86元，吨的标准一直没有调整，而行业的一般处理费在1.2元/吨左右，随着员工工资福利、固定资产维修费用、电费等成本费用的不断上涨，目前的生产成本已达到0.85元/吨，项目处于微利运营状态。

    5.PPP项目建设、运营的各个环节缺乏透明度。PPP项目主要是公用事业领域，其服务对象多为社会公众，因此，项目受到社会公众的广泛关注，这就要求项目信息必须及时公开。但现有PPP项目大部分缺乏透明度，主要表现在：决策阶段，没有征求、听取公众意见和建议，造成公众对环评、安全、监管等各个环节的不信任；招投标阶段，招投标主体和招投标文件不规范，存在着暗箱操作的可能与风险；在建设阶段，无法做到定期公布项目建设进展及竣工验收情况，公众对项目建设的知情权得不到保障；在运营阶段，公众无法了解项目相关数据和信息，易对项目产生抵触情绪，最终导致项目流产。如苏州“平望垃圾焚烧发电厂”项目，该项目获得了发改委和环保总局的批复，于2008年5月动工建设。但是，由于周围群众担心其难以有效降解二恶英（一级致癌物），进而导致太湖的生态环境进一步恶化，通过游行等方式极力反对该项目的立项运营。最后，政府迫于公众压力，宣布项目停工。

    三、完善和推广PPP项目的建议

    1.规范PPP项目管理和运行。为维护PPP项目各方利益特别是公众利益不受损害，必须制定一套管理办法明确各方责任。在中央层面立法较为困难的情况下，各省应选择市场化程度高、投资规模大、调价机制灵活、长期合同关系清晰的PPP项目进行试点，并在此基础上先行探索各自的管理暂行办法和操作指南。管理办法的主要内容应包括：对PPP范围进行清晰的界定，明确政府部门（特别是财政部门）和私营部门各自的权利和义务，并对如何保障公众利益作出规定；保证项目承包商通过公开透明的竞争性程序确定，建立PPP合同的修订、退出机制以及纠纷处理机制；对PPP项目运作的一些技术因素加以规范，对项目评估、合作伙伴选择、招投标、合同订立、投资建设、项目补贴、风险管理、绩效评估等方面做出规定。操作指南则要对PPP项目承接主体的准入条件、推进PPP模式的基本流程和实施PPP模式的法律文本要点等内容进行详细说明，以实现项目的操作规范化和流程清晰化。

    2.将PPP项目中的政府偿债责任纳入预算，研究制定地方政府的PPP项目规模上限。为避免PPP项目成为地方性债务的新敞口，财政部门要抓紧编制地方政府资产负债表，并将符合条件的PPP项目的资产和负债计入其中。省级财政部门应建立专门的PPP项目名录管理系统和财政补贴监测统计系统，按照《地方政府存量债务清理处置办法》指导地市级财政部门确定合理的财政补贴。在PPP项目中确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要按性质纳入相应的政府预算管理。重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作。网可考虑根据各地级市的具体情况设立PPP上限，具体指标包括：PPP项目总合同额/当地政府当期财政收入（或GDP）；PPP债务总额/当地政府当期财政收入（或GDP）；政府对PPP的负债、担保/当地政府当期财政收入（或GDP），等。

    3.加强“一行三会”和地方政府的协调合作，防控金融风险。一是合理安排PPP项目期限结构，避免财政风险金融化。各地财政部门要对辖内的PPP项目做出统一规划，合理确定PPP项目债务的期限安排，避免集中到期导致偿付风险。在项目前期准备开发阶段，要引导项目各参与方根据区域债务期限特点安排债务期限结构，制定合理的融资规划。在此基础上，金融机构对项目现金流和政府的支持安排等进行分析，确定融资支持的还款方式、还款周期等关键要素，有效规避金融风险。二是推进确权工作，为PPP项目融资提供有效质押物。开展收费权、排污权、特许经营权、集体林权、集体土地承包经营权、宅基地使用权等的确权工作，建立产权交易市场，鼓励金融机构开展担保类创新贷款业务。支持银行业金融机构发放工程供热、供水、污水处理、发电等预期收益质押贷款，允许将相关收益作为还款来源。三是充分利用直接融资工具，满足PPP项目长期资金需求。鼓励PPP项目采用公司债券、项目收益债券、企业债券、中期票据等方式通过债券市场融资。在加强监管的前提下，鼓励通过开展债权投资计划、资产证券化、股权投资计划等融资工具为PPP项目提供长期资金，缓解期限错配问题。四是由金融监管部门联合财政、发改委等部门建立专门的PPP项目统计制度，对PPP项目融资情况进行专项统计监测，将项目相关方融资及使用情况纳入监测系统，避免信贷违规挪用。

    4.建立科学的定价和绩效评价机制，实现政府、私营部门和社会公众利益共享。一是建立成本信息对称机制。“成本加合理利润”原则在确定PPP项目产品初期价格上依然有效，但关键是使双方的成本信息对称。要进一步完善招投标机制，发挥竞标在价格发现方面的功能，使私人部门成本公开化。政府相关部门也要定期开展成本调查，提高成本管理水平，确保私人部门如实反映成本信息。二是建立动态调整的收费定价机制。为保持对社会资本足够的吸引力，需要定期对价格进行调整。参考国内外PPP项目运作的成功经验，以3-5年为周期进行调整比较合适，事先设置一个盈利的上下限，再综合考虑服务需求量、通货膨胀率、当地平均收入、融资成本等因素，让社会资本盈利但不暴利。三是建立严格的外部绩效评价机制。构建包括政府相关部门（财政、审计等）、中介机构、专家、社会公众在内的多层次评价体系，进行事前、事中、事后的全过程评价。重点在于组建一批有专业知识和实务能力的第三方中介组织，由政府聘请，负责对项目建设等进行综合绩效评价，以确保项目运营实现预期的效果。

    5.定期公布披露PPP项目详细信息，保证建设和运营公开透明。一是定期公布PPP项目储备，说明这些项目准备何时招标，何时开工建设，社会资本的资质要求等内容；二是定期公布进入规划的项目情况，尤其是环评、安全等涉及到公共利益的信息；三是定期公布项目招投标情况，以及在建项目建设进展及竣工验收情况；四是在特许经营期内，要求特许经营者定期公布其有关特许经营的财务信息；五是定期统计地方政府资产负债表的PPP项目的资产和负债，并公布信息，以有效控制PPP项目的财政风险。

    （责任编辑、校对：卢艳茹）