江苏省农村居民点用地集约利用评价初探
顾 湘
摘要:文章通过对江苏省农村居民点用地利用情况的现状分析,运用动态分析、聚类分析和比较分析等方法进行集约利用评价,指出区域差异,提出应根据不同地区的经济发展水平,因地制宜,区别性地制定相关政策,提高农村土地市场化配置程度,从而提高农村居民点用地集约利用水平。
关键词:农村居民点用地;集约利用;区域差异
一、引言
一个国家或地区在其工业化进程中,总是伴随着资源的大量消耗,耕地资源也不例外。我国人地矛盾十分尖
锐,要解决这个矛盾的途径不外乎两条:开发后备资源;提高现有土地资源的集约利用率。而我国后备资源严重不足,并且开发这些资源要付出很高的经济和生态代价。因此只有通过内涵挖潜,提高土地资源的集约利用水平来缓解人地矛盾。江苏省位于经济发达的长三角地区,经济社会发展速度处于全国领先水平,建设用地范围的急剧扩张与农地保护之间矛盾越发凸显。以土地资源要素为代表的资源供给缺口已经成为制约江苏省经济持续快速发展的主要瓶颈。但是,由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导,农民建房的自主性形成了村落的无序发展,存在着农村居民点面积较大,布局分散、零乱、随意性大,利用粗放,过剩闲置,老宅基地利用率不高等不集约的现象。甚至还出现了集体和农民在利润的驱动下利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易,形成“地下”宅基地市场。2004年江苏省农村人均居民点用地数量比2000年增加了0.96m2,达到184.18m2/人,而国家政策规定村镇建设用地人均标准最高限为150m2。可见,江苏省农村居民点用地集约利用水平亟待提高,应通过合理规划设计和严格管理以节约土地,提高土地利用效率。然而,目前农村居民点用地集约利用研究多集中在定性描述和政策设计上,定量研究也基本是简单的数据罗列,本文力求从时间和空间的角度对农村居民点用地利用情况进行集约评价,从中找出规律和差距,为潜力研究和“减少农村建设用地与增加城镇建设用地挂钩”提供基础性实证参考。
二、指标选取及评价方法
根据评价要求以及资料的可获性,本文选取了农村人均居民点用地数量作为评价指标,理论上来讲,在一定的条件下,该指标值越小越集约。该指标中涉及2个变量,其中,人口数量选择了《江苏省农村统计年鉴》中乡村人口数据;农村居民点用地数量来源于国土资源部编制的《国土资源综合统计年报》。本文的评价单元为江苏省13个省辖市。在评价方法上,首先采用时序比照,指出变化情况;接着采取聚类分析方法,将评价单元聚合分类;然后进行相关评价结果分析;最后剖析原因,提炼结论。
三、江苏省农村居民点用地集约利用情况动态分析
从表1中可以看出,尽管江苏全省2004年与2000年农村人均居民点用地数量变化不大,但是各个省辖市的增减幅度仍比较明显。作为省会城市的南京,增加了近46m2/人;无锡减幅最大,2004年末仅为124.46m2/人;徐州等7市均呈递减的良好态势;而苏州等四市总体上稍有增加。从年均增幅比较来看,无锡位列第一,年均农村人均居民点用地面积减少近5m2,这不仅与无锡近几年城镇化速度明显加快有关,还与其倡导的大量建立农民公寓、中心村建设等土地集约利用模式密不可分,值得其他市县借鉴学习;而南京年均增加近12m2/人,由于南京建立中心村、农民公寓的工作正处于过渡阶段,农民原有的宅基地等建设用地还没有全部整理,农村居民点用地面积在增加能得到合理解释,但同时也说明,南京在农村居民点用地集约利用方面,步伐迈得相对较慢,潜力空间较大。从地域分布来看,苏南5市农村人均居民点用地增长数量最大,平均增长5m2以上,苏北地区次之,平均增长数量小于1.5m2/人,苏中地区呈现良好态势,平均减少2.5m2/人,苏南地区该指标快速增长的原因是南京增长了近46m2/人,从而拉高了苏南地区的平均增长数量;如果扣除南京对苏南地区的影响,则苏南地区近几年农村人均用地水平呈显著的减少态势,平均减少近4m2,其数量降低幅度远大于苏中和苏北地区。根据农村经济建设发展情况来看,苏南地区目前处于用地粗放与集约并存阶段,其中心村建设、居民点整理、农民公寓等建设步伐普遍比苏中、苏北地区快,而苏中和苏北许多地区,虽然人均用地数量变化不大,但集约利用水平不高,潜力很大。
四、2004年江苏省农村居民点用地集约利用评价
本研究运用统计软件SPSS将指标进行聚类分析。聚类分析的结果是将江苏省13个省辖市聚合成3类,Ⅰ类地区中包括无锡等3市,集约水平集中在140m2/人左右,相对来说农村居民点用地集约程度较高,可以达到比较满意的水平;Ⅱ类地区中包括苏州等8市,各市之间差距不大,但集约平均水平比Ⅰ类地区高出近47m2,还有一定的集约潜力;Ⅲ类地区仅包括淮安和南京,集约利用程度较低,平均数量分别比Ⅱ类地区高出近57m2,比Ⅰ类地区高出103m2,不能达到满意水平,集约利用的潜力空间很大。从区域差异来看,苏南、苏中地区农村居民点用地集约利用水平差别不很明显,但远高于苏北地区,各个省辖市差距显著,大部分市县有挖潜空间,集约利用水平有待进一步提高;苏北地区经济发展速度相对迟缓,尽管也面临着工业化、城镇化用地的巨大压力,但是城市扩张速度相对缓慢,农村居民点用地集约利用水平不高,潜力空间巨大。
五、结论
江苏省农村居民点用地情况总体变化不大,但不同区域、不同省辖市近几年变化有显著差异。说明要因地制宜的开展农村居民点整理,针对不同的用地情况,对不同省辖市给予相应的农村土地政策,不能一刀切。在积极推广Ⅰ类地区的先进经验的同时,也要考虑当地的具体情况。地方政府在积极推进农村居民点整理工作的同时,要深入基层,了解具体情况,因地因时地协调好和处理好当地的各种关系和矛盾,可以在行政区划范围内进行平衡和挂钩,最大限度地开展好农村居民点整理工作,提高土地集约利用水平。
六、原因分析及政策启示
(一)经济发展阶段对农村居民点用地集约利用水平有重要影响
根据以上评价结果可以看出,经济社会发展水平对农村居民点用地利用状况影响很大,经济发展水平越高,对资源供给的要求越强烈,由于资源具有有限性,因此必须转变资源利用形式,从粗放利用转变集约利用,并且不断提高集约水平和技术。
(二)相关政策对农村居民点用地集约利用水平有重要影响
目前,国家宏观调控力度加大,严厉打击乱占滥用耕地行为,严肃处理土地违法案件,一方面严格保护耕地,另一方面加大农村居民点用地集约利用力度,其中,农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度,促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。通过合理规划,引导农民“进城出村”,发展小城镇、中心村,迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”、退宅还田,可以腾出大量土地。江苏江阴华西村建起了15座塔楼,让农民出村进楼,仅此一项措施就使每户农民节约土地0.4亩。山东兖州市实施“合村并点”,计划用15-20年时间将400个村合为100个中心村,预计节约土地4万亩。同时,应该根据区域特点给予相应的不同政策,政策制定要有灵活性,依靠行政、市场等手段促进区域之间协调发展,形成优势互补,共同发展的良好态势。
(三)市场化配置是提高农村居民点用地集约利用水平的有效途径之一
城市化进程的加快要求占用更多的农村土地,在国家保证耕地数量、确保粮食安全的大前提下,应当允许农村相对大量剩余的建设用地入市流转。当前农村出现的集体建设用地使用权流转,在一定程度上反映了生产要素的合理流动和优化配置的要求,符合市场经济配置资源要求,很多地方进行了大胆试点和制度创新。理性认识告诉人们:集体建设用地流转,已经演作大势,有利于保护农村财力和推进土地资源市场化合理配置,提高土地集约利用水平;现实要求政府部门必须进行制度创新,允许、引导、规范集体建设用地入市,才是解决问题的正确途径。
总之,江苏省农村居民点用地集约利用的水平提高具有一定潜力,平均高于国家村镇人均建设用地最高上限30m2以上,且呈现明显的地域差异。如果通过市场手段,流转出这部分农村居民点用地,将会在很大程度上缓解江苏省用地的巨大压力。允许农村居民点用地合法流转,可以实现农民增收、填补政府供地缺口、促使企业集约用地的多赢局面,同时这也是进一步完善我国土地市场的重要举措。
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*本文为上海市教委优青教师科研专项基金(编号:B-8101-08-0050)、上海海洋大学校级人文一般项目(编号:A-0211-08-0344)。
(作者为博士)
