深圳市城市生态控制法律制度分析

    马　彪

    [摘要] 深圳的生态控制法律制度建立了生态控制对象的统一体系、在城建理念上有了重大转变并促进了建设用地的科学使用。虽然在政策宣传力度、社会保障力量及监督制度等方面还可进一步完善,但毫无疑问,它成为了构建我国城市生态控制法律制度最重要的蓝本。

    [关键词] 深圳 生态控制 制度

    城市生态环境的好坏直接关系到城市的生存与发展。脆弱的生态、严重的环境问题将阻碍区域优势的发挥,而且生态环境一旦遭到严重的破坏,就很难治理甚至不可逆转。要避免这种局面,进行生态控制即显得异常重要。

    一般而言,生态控制是指在城市环境保护中,在以生态用地为核心的生态系统保护面临巨大压力的情况下,为在一定程度上保留城市内一定区域的生态系统的完整性而采取的强制性控制措施。相应地,城市生态控制法是指在以生态用地为核心的城市生态系统中,以强制性的控制措施在一定程度上保留城市内一定区域的生态系统的完整性的法律规范的总称。深圳市在我国率先引入了城市生态控制制度,成为了“第一个吃螃蟹的人”。

    一、深圳市生态控制法制概况

    2005年11月,《深圳市基本生态控制线管理规定》(以下简称“管理规定”)正式施行。2007年3月,为加强基本生态控制线管理,解决管理工作中存在的实际问题,深圳市政府根据相关法律、法规和《管理规定》制定了《关于执行〈深圳市基本生态控制线管理规定〉的实施意见》。

    二、深圳市生态控制线制度的主要内容

    深圳生态控制线制度主要从生态控制线的划定与调整、监督与管理、法律责任等方面进行了细化规定。具体来说,其主要对一级水源保护区、风景名胜区、一定坡度的山地和海拔的高地、河流、绿地和其他需要进行基本生态控制的区域等具体范围进行划定,同时随着实际情况和未来规划的需要作出一定调整。当具体的控制范围确定后,在该范围内只能进行重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园等建设。在监督和管理方面,规定了市规划部门、城管综合部门和其他的政府相关职能部门要按照各自职权使生态控制线制度应用于实际,并对此进行监督和管理。在法律责任方面,规定了违规主体的法律责任和政府有关主管部门行政失当时所应受到的行政处罚。

    三、深圳基本生态控制线制度的优点

    首先,该控制线是城市建设规划理念上的根本转变,它从过去的“可建规划”转变为了现在的“禁建规划”。据有关资料显示,以前深圳市规划局的工作是规划“哪些土地可以建设”,故利益追求者可能会拼命地为“可以建设”想出许多表面上使人信服的“理由”;“可建规划”的实质是一种授予建设主体对稀缺土地资源进行建设的权利的具体制度,若各种规范和监督环节出现漏洞,很容易出现“权力寻租”现象。在“禁建规划”下,只要存在一个不能建的理由,比如在生态控制线范围内,即使有一百个可以建的理由也无济于事。

    其次,建立生态控制对象的统一体系,提高了综合行政效率。初步划定的生态线范围中,有93%是国家有关法律法规明令需要妥善保护的土地,其余7%是城市的生态廊道和绿地。以前的生态控制用地分属水源、森林土地等各类保护对象,监管对象混乱,保护主体和执法主体纷繁复杂,其职责往往易出现不合理的冲突和不应有的空白,行政责任互相推卸,需要上级部门的屡次协调,保护效果不佳。通过划定统一的生态控制线,无疑大大提高了生态保护的效率。

    最后,促进现有建设用地的科学使用,提高了土地效率。生态线划定之后,明确了建设用地的有限范围。基层政府、开发商、市民等相关主体都会更珍惜现有的建设用地,精心规划和利用现有的土地,提高了每寸土地的使用价值,促进了土地经营的科学化。

    四、深圳基本生态控制线制度的不足

    1.政策宣传力度不够。深圳市龙岗区五联社区居委会在上交给龙岗区委区政府的调查报告中写道:“生态控制线出台至今,农村基层干部根本不知什么是生态控制线,职能部门从未下到基层定案坐标,从未组织社区干部现场交底(即将审定立法的生态控制线逐一与社区干部见面)”。笔者在深圳各区的生态控制线区域进行随机采访时,发现不少当地居民虽然听过“生态控制线”的说法,但是对于实际范围的划定,具体到纳入与非纳入的空间,各有各的认识甚至完全不知晓。而且,笔者通过浏览互联网,很难发现具体的生态控制线地图,就算有幸能够找到,地图的比例也不高,区域显示不甚清晰。

    2.社会保障力量缺乏。生态控制线制度惠及全深圳的居民,故对于因生态控制而发生的各项成本,不应只由被纳入到生态控制线内的地区承担,而应由利益的享有者——整个深圳市的公共群体承担。目前深圳生态控制线制度并未就社会保障问题做出专门的规定,使得生态控制成本的合理分担难以实现。笔者认为可以用深圳市政府的财政支出或其他社会公共资源来弥补上述成本。如果因生态保护而涉及线内居民的搬迁时,政府有关部门要制定完善的搬迁方案及日后的生活和就业扶助政策,同时要认真严格地遵章落实,以更为充足的社会保障力量做好受影响对象的善后工作。

    3.监督制度不够完善。《管理规定》第五条明确指明了单位和个人拥有监督规定执行情况的权利,但纵观此规定及其实施意见,并无完整的该监督权行使的程序。此外,即使事先已对相关监督部门的职责和职权进行了详细规定,但很多时候,一旦有问题出现,往往没有得到相关职能部门的足够重视,或者各职能部门的行政行为互相干预,互相矛盾。所以,深圳市政府在提出生态控制线监督制度的同时,应不断结合实际情况和实施中存在的问题,及时进行调整和完善。

    深圳市在城市生态控制法律制度的构建方面已经取得了卓越的成效,虽然仍存在一些需待完善之处,但此一“摸着石头过河”之旅所积累的经验必将推动其他城市进行生态控制建设的有效开展。深圳进行生态控制法制建设的探索已成为了构建我国城市生态控制法律制度最重要的蓝本。

    参考文献:

    “好村长”越线毁林建厂.南方日报,2006年06月09日