安全生产巨灾保险基金及其制度选择研究

    宇文晶

    

    

    摘要：为降低重大安全生产事故对企业生产和社会稳定的影响，我国有必要对比较容易发生重大生产安全事故的行业和企业建立安全生产巨灾保险基金。巨灾保险基金通过强制企业缴纳和国家财政拨款形成，专门用于对巨灾损失的经济补偿。为了保障巨灾保险基金的安全性、保值增值和高效运行，根据巨灾保险的政策性特点、我国保险业的实际情况以及国家对安全生产管理的制度基础，对安全生产巨灾保险基金管理应选择政府主导、商业保险公司经营的制度模式。

    关键词：安全生产巨灾保险；保险基金管理；制度选择

    中图分类号：F832.33 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）04-0057-05

    重大安全生产事故事实上是不可完全避免的，一旦发生对企业生产和社会稳定影响巨大，我们应在不断加强防范的同时，建立安全生产巨灾保险基金，通过经济补偿降低灾害造成的影响。本文主要研究建立安全生产巨灾保险基金的可行性及其管理制度模式。

    一、文献综述

    国内外专家学者对安全生产巨灾保险进行的研究主要集中在以下方面：

    1.对巨灾保险的需求。Louis&Christian（1999）认为，当期望损失相同时，若投保人倾向于厌恶风险，则为其中的大概率事件而非小概率事件进行投保是不明智的，小概率事件即为巨灾。Bayer（2000）认为，巨灾风险损失额度、损失频率与波动难以准确估计，相应的保费中需要附加较高安全边际，因此保险价格可能超过消费者的承受能力，导致巨灾保险有效需求的减少。

    2.巨灾保险基金的融资渠道。专家学者对巨灾保险基金融资渠道研究形成的观点主要有：（1）商业主导模式。李炳圭、薛万里（1997）和沈湛（2003）对我国商业保险公司经营巨灾保险基金的可行性进行了探讨，认为在我国应该设立商业性巨灾保险基金。（2）政府主导模式。王和（2005）认为，从市场经济制度的原理看，社会巨灾保险基金属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，也就是政府供给。（3）混合模式。卓志、吴婷（2011）将巨灾保险基金的融资渠道划分为保险市场融资、政府财政拨划预算资金及采用巨灾保险证券化等。宋华（2010）通过建立博弈模型进行均衡条件分析，将巨灾保险体系分为纯商业巨灾保险模式和政府支持下的巨灾保险模式。最终发现，在纯商业模式下（投保，经营）的均衡结果不能形成，而在政府的支持下，帕累托最优结果（投保，经营）能够形成。因此建议我国建立政府支持的巨灾保险体系，并辅以巨灾保险基金等配套措施。

    二、建立安全生产巨灾保险基金的必要性

    1.安全生产巨灾保险基金是现有补偿渠道的有力补充。当前我国安全生产领域发生的巨灾补偿以政府救助补偿和企业责任赔偿为主，社会组织的慈善与公益渠道资金为辅，商业保险补偿渠道发挥的作用十分有限。现行的工伤保险和安全生产责任保险基本上涵盖了用人单位，但赔付标准较低，由于没有有效的巨灾风险保障，一旦发生安全生产重特大事故，损失和赔偿额度巨大，企业往往背负巨额债务，特别是对中小企业来说，甚至面临破产危机，无力开展善后事宜，只能依赖政府援助。因此，针对我国安全生产巨灾频发的情况，建立安全生产巨灾保险基金，不仅是现在和今后一个时期保障高危行业企业安全生产的客观需要，而且是工伤保险和安全生产责任保险的有力补充。

    2.是完善国内现行保险制度，更好地发挥保险业功能的需要。传统保险产品主要依据大数法则对风险进行测算并收取相应保费。但巨灾具有不可完全预测和计算的特征，造成保险业不能依靠经验数据来应对巨灾的风险特征。在巨灾面前，保险公司的赔付和巨灾引发的实际损失形成强烈的落差。且安全生产巨灾风险较为集中，具有高风险、低收益的特性，不符合传统保险法的承保要件，因而未被纳入普通保险产品的承保范围。安全生产巨灾保险基金能够结合政府、资本市场等多主体参与融资、管理与损失分担，可有效分散巨灾风险与分担巨灾损失。它的建立能够克服传统保险产品的局限性，有利于扩大保险的覆盖面，使保险业更好地发挥服务经济社会发展和保障民生的作用；有利于加快建立健全巨灾风险管理体系，有效应对我国安全生产领域的巨灾风险。

    三、建立安全生产巨灾保险基金的可行性分析

    1.有政策支持。我国开展巨灾保险制度的研究已有10余年历史，已初步形成了一些共识。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中明确指出“要建立国家财政支持的巨灾保险体系”，以“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系”。我国经济社会发展“十一五”规划中明确提出，“十一五”期间要支持研究巨灾保险制度”。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”2007年4月25日，中国保监会发布了“关于做好保险业应对全球变暖引发极端天气气候事件有关事项的通知”，启动巨灾风险防范机制建设工作。2008年雪灾和地震两次巨灾，进一步加快了我国救灾体制前进的步伐，巨灾保险的相关立法陆续出台。这些政策的相继出台为巨灾保险基金的建立奠定了基础。

    2.有国外成功的模式可供借鉴。从国际上看，很多国家都建立了巨灾保险制度。发达国家在巨灾保险保障体系建设及运营方面走在我国前面，许多成功的巨灾保险模式可供借鉴。如：新西兰的地震和战争损失计划，通过强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益，完成了巨灾保险基金的累积；美国联邦政府及州政府巨灾保险基金有力地缓解了财产保险公司的巨灾压力，资本充足时，加利福尼亚地震委员会可以承担的偶然性巨灾损失数额相当于1994年洛杉矶北岭地震的全部损失。越来越多的国家在建立巨灾保险保障体系，充分利用保险的风险管理职能减轻政府在防灾减损中的责任，维持政府财政的稳定和安全。这些为我国安全生产巨灾保险基金制度的建立提供了宝贵的经验。

    3.已有的探索为建立安全生产巨灾保险基金提供了有效经验。虽然我国还没有建立安全生产巨灾保险制度，但这不代表我国没有巨灾保险供给，实际上，我国已经有了巨灾保险的尝试。当前我国的巨灾保险供给主要由两部分组成：一是由商业保险单覆盖的自然灾害风险，覆盖了除地震之外的几乎所有巨灾风险。二是在农村地区试行的覆盖一定自然灾害风险的政策性保险业务。随着对巨灾风险认识的不断深入，社会对建立成熟、完备的巨灾保险保障体系的需求也不断提高。

    四、建立安全生产巨灾保险基金管理制度应遵循的原则

    安全生产巨灾保险基金的经营成本、风险、赔付率、费率等均较高，若按商业财产综合险精算保险费率，其保险费率远远高于其他险种的费率。如果完全依靠市场机制来开展业务，商业保险公司可能不愿意独自承担发展安全生产巨灾保险基金业务的重任，必然会出现有效需求不足，同时也导致供给不足。因此必须构建与政治、经济、法律、市场状况以及安全生产巨灾风险、技术条件、保险业发展情况等因素相适应的安全生产巨灾保险基金运行机制和经营模式，设计出适合中国国情的安全生产巨灾保险基金制度模式。具体来讲，构建安全生产巨灾保险基金制度应遵循以下几个原则：

    1.国家扶持原则。目前国际上巨灾保险基金开展较好的国家基本上体现了国家对巨灾保险的扶持，如美国、日本等。要保障安全生产巨灾保险的可持续发展，政府应加大扶持力度，提高保险公司开展安全生产巨灾保险的积极性，促使保险公司自愿开展保险业务，也使被保险人能够承担和接受自己所分担的保险费份额。

    2.非赢利原则。安全生产巨灾保险属于政策性保险，因而具有明显的社会效益。从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，对巨灾保险的经营方式普遍采取非盈利的政策性保险，单纯采用商业性保险方式的不多。在实施安全生产巨灾保险时，只有把提高整个社会效益作为出发点，才有利于提高整体防损抗灾能力。保险公司开展安全生产巨灾保险业务不应以追求赢利为目的，而应把开展安全生产巨灾保险作为分担社会责任的一种途径。同时可通过开展安全生产巨灾保险业务向投保户宣传自己，取得投保户的充分信任，以便更好地开展其他保险业务。

    3.坚持社会效益最大化原则。安全生产巨灾保险的经营目标不是追求个人效益最大化或企业利润最大化，而是追求社会效益最大化，是通过将发生安全事故的企业的财产一次性遭受的损失在较大范围和较长时间内进行分摊，增强企业的抗风险能力，保障国民经济的又好又快发展。因此，衡量安全生产巨灾保险收益的着眼点应是整个国民经济的宏观效益。根据该原则，应将安全生产巨灾保险的亏损计入社会总成本中，运用国家财政资金来进行社会政策性补偿。

    4.政府主导下开展的原则。所谓政府主导，就是政府对政策性经营的安全生产巨灾保险提供统一的制度框架，各级政府和各级允许的经营组织要在这个框架中经营安全生产巨灾保险和再保险业务，同时政府对规定的安全生产巨灾保险产品给予财政支持。政府对安全生产巨灾保险的主导，一方面应体现在财力支持上，另一方面也应体现在风险分担上。应依据安全生产事故的大小来区分政府是否进行补贴以及补贴额度等问题。这样既能够使保险公司从商业角度承担风险，又不至于使商业保险公司陷入经营困境。总体来讲，安全生产巨灾风险的特殊性使商业保险公司不愿意独立承办安全生产巨灾保险，只有在政府支持的情况下，安全生产巨灾保险才会得以健康发展。

    5.实行商业保险公司具体运作的原则。尽管中国安全生产巨灾保险具有非盈利性，但是安全生产巨灾保险的风险不能完全由政府承担，而应引入市场机制充分调动商业保险公司的积极性。随着保险业的不断发展，中国初步形成了国有控股（集团）公司、股份制公司、外资公司等多种形式、多种所有制成分并存，公平竞争、共同发展的保险市场格局。在安全生产巨灾保险保单的销售和服务上，商业保险公司能够发挥非常重要的作用，保单的销售和服务可以通过保险公司的分销网络完成。安全生产巨灾保险基金的运作也离不开保险公司的积极参与。

    五、中国安全生产巨灾保险基金管理制度模式探讨

    安全生产巨灾保险基金是一个复杂的系统，涉及到企业、个人、保险公司、政府等方方面面的利益。从前面的分析可以看出，兼顾各方利益，研究建立安全生产巨灾保险基金，成为建立完善安全生产巨灾风险管理体系的关键一环。

    （一）各国现有的安全生产巨灾保险基金管理制度模式分析

    各国现有的安全生产巨灾保险基金管理制度模式如表1所示。

    市场主导下商业性巨灾保险经营模式由各商业保险公司按市场化运作方式开展安全生产巨灾保险，方法简单，不需要成立新的保险部门，减少了很多工作量，但保险公司面临的风险较大，在大灾之年可能因赔付过大，影响保险公司业务的正常开展，甚至可能导致公司破产。因此，当前在这种模式下，保险公司参与的积极性不高。

    政府主导下政策性巨灾保险基金制度模式能够立足现有商业保险公司资源，发挥商业保险公司经营安全生产巨灾保险的重要作用。该模式的优势在于可以利用现有商业保险公司的高效运行机制和网络体系，解决政府开办政策性安全生产巨灾保险的前期基础性投入问题，实现节约管理成本、完善市场化体制的目的。

    （二）政府主导下的商业保险公司经营模式更适合中国的国情

    通过对以上两种安全生产巨灾保险模式的分析，结合我国安全生产巨灾保险政策性特点以及经济和保险业发展的实际情况，应建立政府主导下的政策性巨灾保险基金制度模式。

    政策性安全生产巨灾保险基金制度主要有三种类型：一是政府主办，政府组织经营；二是政府主导下的商业保险公司经营；三是政府主导下的商业保险公司参与。这三种模式有各自优点和不足，如表2所示。

    通过以上分析可以看出，在安全生产巨灾保险制度的选择上，政府起到了积极的作用，政府的主导在一定程度上更加容易赢得消费者的认可，而保险公司技术、经验、人才、营业网点等方面的优势又是安全生产巨灾保险制度有效运行、巨灾保险基金高效运作的必要条件。因此，政府主导下的商业保险公司经营模式更适合中国的国情。

    （三）安全生产巨灾保险基金制度的实施

    1.强制推行安全生产巨灾保险基金制度

    根据2004年1月7日国务院颁布的《安全生产许可证条例》，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度。安全生产许可证有效期为3年，满期后需延期的，需向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续。这就为我国实行强制性安全生产巨灾保险基金的缴纳奠定了基础，企业申领安全生产许可证时，可要求其提供办理安全生产巨灾保险基金的证明材料。对拒不投保的，视为未保证安全生产投入，安全生产监督管理部门可以对其暂缓办理安全生产许可手续。并可要求大中型工业企业按年度缴纳巨灾保险基金，在安全生产许可证有效期满需延期时，除提交安全生产监管部门要求的材料之外，还需要提供近3年来巨灾保险基金的缴纳凭证。在日常安全生产执法监察工作中，将安全生产巨灾保险作为一项内容进行监督检查，推动安全生产巨灾保险基金缴纳工作的开展，并将安全生产巨灾保险基金与有关责任挂钩。

    2.坚持试点先行，以点带面，全面推动

    通过确定试点地区、行业，加大工作力度，及时总结经验，在试点的基础上在高危行业逐步推开。保费筹集应坚持多渠道、广筹集、因地制宜的原则，国家可从财政预算资金、救济资金中划转一部分，同时地方出一点、企业出一点，共同筹集，以减轻完全由国家补贴或企业交纳保险费的负担。

    根据财政部、国家安全生产监督管理总局、中国人民银行2006年7月印发的《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》，从事安全生产经营领域的企业根据企业规模、行业特点等存储安全生产风险抵押金。安全生产风险抵押金专项专用，以确保企业的安全生产。这笔资金金额较大，有些企业提取风险抵押金后，全年生产平安，并不需要使用这笔资金，造成资源浪费。与此同时，在一些安全事故中，生产单位又因各种原因无法向受害者及其家庭支付应有的补偿。因此可将交纳安全生产风险抵押金逐步向投安全生产责任保险过渡，并在企业所缴纳的安全生产责任保险费中提取10%-15%进入安全生产巨灾保险基金账户中，以备在企业发生巨灾风险时能够得到及时有效的赔偿。

    3.采用无责任赔偿及浮动费率制度

    安全生产巨灾保险基金进行赔偿时应采用无责任补偿原则，即企业在生产过程中遭遇安全生产巨灾事故，无论事故责任属于企业、员工或是相关第三者，均应按照规定的标准在巨灾保险基金中赔偿。巨灾保险赔偿与责任追究分开，不能因为事故责任的追究与归属，影响赔偿给付的时间及额度（企业犯罪或故意行为除外）。在为发生安全生产巨灾事故的企业提供必要的保障外，还应在加强安全生产、预防事故发生等方面发挥积极作用。为了防止道德风险的发生，安全生产巨灾保险的赔偿范围应排除企业自身的财产损失。即发生损失时，巨灾保险的赔付除人身上的赔付外，只对灾后救援、企业对周边地区的财产、环境的破坏等进行赔付。

    国家不可能对安全生产造成的损失给予全额赔偿，无法承担无限责任，因此对巨灾保险的赔偿只能赔偿承保限额内的损失。另外，应建立费率浮动机制，即保险费率与企业的安全生产管理水平、安全生产事故发生频率等挂钩。若企业安全生产级别评定的级别高、通过安全质量标准化验收、被评为安全生产先进单位、一定时间段内未发生生产安全事故等，可下调保险费率，反之则上调保险费率。

    4.政府主导与专业保险公司运作并行

    安全生产巨灾保险基金应由专业保险公司进行运作，通过其专业的投资知识取得高额投资回报，从而提高安全生产基金的抗风险能力。这样还能将政府机构从繁杂的具体事务中解脱出来，将精力集中在监管方面。

    政府的主导作用应体现在以下方面。（1）政府应对安全生产巨灾保险给予优惠政策和财政资金支持。应尽快制定相关的法律法规，以法律法规的形式规定实施安全生产巨灾保险的“强制性”；国家对安全生产巨灾保险应实行减免税政策；国家应从财政拨付一定额度经费建立安全生产巨灾保险基金，并且每年根据财政实际状况按计划进行安排，使安全生产巨灾保险基金在资金来源上规范化、制度化，从而确保安全生产巨灾保险基金稳定、持续、健康发展。安全生产巨灾保险基金在运作的最初几年里，由于基金积累额度不足，有可能导致赔付额度高于保险费收取的情况，这就需要国家财政的支持。因此，最初的基金需要财政拨款的支持。随着基金额度的积累越来越大，基金盈利能力的提高，财政拨款可以逐年递减，直至完全由企业来进行缴纳。（2）安全生产巨灾保险在承保理赔时也离不开当地政府的支持。安全生产巨灾保险标的面广而分散，地方政府及相关部门熟悉发生安全事故的企业情况，只有依靠地方政府的组织推动，相关部门的积极配合，才能更好地为企业提供优质的安全生产巨灾保险服务。

    这样，一方面，安全生产巨灾保险基金有助于发挥保险的社会管理功能，促进安全防范措施的落实，降低生产安全巨灾事故的发生概率，形成企业安全生产自我约束机制，提高企业员工的安全意识。另一方面，能够保证生产安全巨灾事故发生后补偿损失的资金来源，减轻政府的负担。

    （责任编辑：卢艳茹；校对：龙会芳）