地方政府融资平台的风险防范与规范发展

    蒋志芬　付淑换

    

    摘 要：随着地方政府融资平台数量与负债规模的急剧扩大，其风险也在不断累积，部分地方政府融资平台公司存在运作不规范、资产质量较差、偿债能力不强、融资状况不透明等问题。要防范地方政府融资平台风险，需加快推进财税体制改革和地方政府职能转换，探索市政债券发行，健全地方政府债务风险管理机制，探索地方政府融资平台贷款证券化，加强平台贷款的规范管理和外部监管。

    关 键 词：地方政府融资平台；风险防范；规范发展

    中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2014）03-0024-03

    一、引言

    地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等。它是我国在特殊的财税体制下、在特殊时期的产物，是解决地方政府在公共产品供给上的资金短缺问题、 规避制度约束的一种变通手段。1994年推行的分税制改革，将税源普及全国和流动性大的税种以及调节功能大的税种划作中央税或中央与地方共享税；把税源比较固定，税基比较狭窄的小税种划作地方税。改革后地方政府的税收占全部税收比重较低，地方政府承担了大量的经济建设职能，但又不具备相应的财力，财权和事权不匹配，资金需求与收入之间存在巨大缺口。以2013年为例， 全国地方政府公共财政收入/公共支出仅为57.82%。2008年末，为应对国际金融危机的冲击，我国推出“四万亿”刺激计划，积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为地方政府通过融资平台进行筹资提供了政策支持，全国各地地方政府融资平台公司的数量大幅增长， 平台举债融资规模迅速膨胀。

    近年来，地方政府通过构建融资平台筹集资金，推动了我国城镇建设、经济发展和民生改善。但随着地方政府融资平台数量与负债规模的急剧扩大，风险也在不断累积，存在着举债规模过大、地方政府违规担保、偿债能力弱等问题。银监会数据显示，截至2013年6月末， 地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元，同比增长6.2%；地方政府融资平台客户数量达到10 932家。目前地方政府融资平台贷款已逐步进入还债高峰期， 约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。 地方政府融资平台风险不容忽视，亟待建立完善的风险控制体系， 控制地方政府的过度负债风险，规范融资平台管理，缓释地方政府融资平台的债务风险。

    二、地方政府融资平台发展现状

    1. 融资平台公司是地方政府负有偿还责任债务的主要举借主体。审计署2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》表明，截至2013年6月底，融资平台公司举债余额为69 704.42亿元，其中，政府负偿还责任的债务40 755.54亿元， 政府或有债务28 948.88亿元。在全国地方政府性债务的举债主体中，通过融资平台公司举债最多。见表1。

    2. 地方政府融资平台公司偿债能力逐步提升。2010年以来，国务院有关部门和地方政府出台多项政策制度，就进一步加强地方政府融资平台管理工作进行了全面部署。各地通过对平台公司增加注册资本、注入优质资产、完善平台公司法人治理结构、资产重组等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平、盈利能力和偿债能力有所提高。审计署2013年第32号公告显示，与2010年相比，2012年省市县融资平台公司平均每家资产增加13.13亿元，利润总额增加479.98万元，平均资产负债率下降4.9个百分点，平台公司的偿债能力有所提升。

    3. 地方政府融资平台贷款大部分有对应的资产保障，总体风险可控。从地方政府融资平台贷款来看， 截至2013年第一季度末， 贷款余额9.59万亿元，不良贷款率0.14%。这些地方政府债务基本属于生产性负债，大都有对应的资产保障，总体风险是可控的。用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的平台公司贷款，不仅形成了相应的资产，而且大多有较好的经营性收入作为偿还贷款的来源。此外，商业银行自身出于风险控制的考虑，加强了对融资平台公司的信贷管理，融资平台公司信贷投放从紧，贷款审批条件更趋严格，贷款规模得到有效控制。

    4. 地方政府融资平台主要投资于基础设施建设及公益性项目。地方政府融资平台的投资项目大致可分为三种：一是公益性项目，包括城市道路、桥梁、环境治理、生态建设、农林水利等；二是准公益性项目，包括教育、科学文化、医疗，城市供水、供热、供气，垃圾处理、公交、保障房等；三是商业性项目，包括节能减排、高速公路、电力、电网、通信、铁路、港口、机场等。从财务角度看，公益性项目基本没有盈利能力，准公益性项目的盈利能力较弱，自身现金流创造能力不足，只有商业性项目有着较强的盈利能力。 政府融资平台资金的投向一般为公共基础设施建设等社会效益远大于经济效益的项目， 绝大多数融资平台的融资用于长期基础设施投资，短期难以产生现金流，需要较长时间才能收回投资。

    三、地方政府融资平台存在的主要问题

    1. 部分地方政府融资平台公司运作不规范。一些平台公司在市场上以独立法人的身份、 以国有资产独资公司的形式进行运作， 但实质上并不是按照商业化原则运作的企业法人。 这类公司基本为政府所有，政企不分，承担着政府投资所需资金融通的任务。其公司治理机制不健全，公司领导层多由当地政府领导及相关政府部门负责人兼任，在人员安排、资源配置等方面与政府保持着千丝万缕的联系，决策不可避免受到政府行政干预和影响， 使得一些平台公司变成了地方政府的“出纳”，没有成为真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。

    2. 部分融资平台公司资产质量较差。 部分融资平台公司存在资产规模小、经营实力弱、资产质量差、资产收益率不高、虚假出资等问题。一些地方政府将政府部门的办公楼等没有实际经济收益的政府财产、城市公共设施等注入平台公司充当资本金。审计署2013年24号公告显示：2012年底3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、 市政道路等公益性资产45.53亿元；36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元， 占其总资产的37.6%；有5家注册资本未到位共56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元。 另据审计署2013年32号公告，2013年6月底仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元。

    3. 部分融资平台公司偿债能力不强。 部分地方政府融资平台项目缺少突出的主营业务和充足的固定资产，现金流不稳定，收益性较差。地方政府融资平台资金投向主要为期限久、 资金回流慢的基础设施建设和公共事业项目等。如城区开发、公共卫生、教育等融资平台项目存在明显的现金流不稳定和收益性较差的问题， 部分平台公司项目的清偿能力主要依赖于地方财政收入与出售土地收入。 审计署2013年第24号审计公告显示，从偿债能力看，2012年底36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有68家资产负债率超过70%； 有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息； 有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中， 以财政资金偿还1205.75亿元，占33.32%；举借新债偿还738.93亿元，占20.42%。另据审计署2013年32号公告， 到2013年6月底仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为。由此可见，部分地方政府融资平台公司偿债能力不强。

    4. 地方政府融资平台的融资状况不透明。商业银行与地方政府融资平台之间存在严重的信息不对称。我国地方政府融资平台债务以银行贷款为主，债券融资比重不高。除银行信贷和发债直接融资之外，地方融资平台还通过信托贷款、融资租赁、BT（建设-移交）、售后回租、违规集资等方式变相举借政府性债务，单一债权银行很难全面掌握平台公司的实际负债情况。此外，由于城市基础设施项目建设一般所需资金规模较大，一些平台公司以某一项目的名义将从多家银行分别借来的贷款放在一个统一的资金池里，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用。借款人与资金使用者相分离，承贷主体与资金使用主体不一致，致使银行难以掌握融资平台公司的实际经营情况及其贷款项目的真实信息，难以监控平台公司的信贷资金使用情况，难以进行贷后管理。如果贷款偿还出现问题，因偿债责任主体不明，银行难以追诉。

    四、 促进地方政府融资平台规范发展的对策与建议

    地方政府融资平台作为我国特定时期的产物，其存在有合理性，化解地方政府融资平台风险应从财政、金融等方面全局考虑，对其加以规范和引导。

    1. 加快推进财税体制改革， 合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须进一步深化财税体制改革。建立明晰的公共财政体系，厘清中央政府和地方政府在财政收入和财政支出之间的关系，明确中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权划分，实现地方政府财权与事权的合理匹配。改革分税制，调整中央、地方的税收分配比例，进一步完善地方税体系，拓宽地方财政收入来源渠道。完善财政转移支付制度，加大对地方的转移支付力度， 提高转移支付的效率和适度扩大地方政府在支配资金方面的弹性。 适度推行公共产品市场化， 在一些公共服务领域实行使用者付费，增加地方财政收入。使各级地方政府的收入能基本满足本级支出， 以抑制地方政府利用融资平台超负荷举债的内在冲动。

    2. 加快地方政府职能转换， 推动地方政府融资平台市场化运作。政府有关部门应转变观念，将过去 “政府包揽一切”的做法改变为“只要市场能做的，政府就不做”。提高融资平台的市场化程度，利用市场机制提高融资平台的运营效率和管理效率。 加快地方政府职能转换， 将地方政府的职能从宽泛的经济发展与经济建设转换到有限的公共管理及服务职能上来， 将建设项目的投资决策权交还给投资主体。进一步开放经营性准公共领域， 允许民间资本参与投资，以缓解地方政府的负债压力，将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场， 让渡给企业和中介组织。

    3. 逐步探索市政债券发行，让地方政府举债“阳光化”。为了拓宽城市建设融资渠道，实现地方政府融资平台的规范化， 应修改有关禁止地方政府发债的条款，适度赋予地方政府融资权，允许地方政府发行市政债券，将地方政府隐性、不规范的债务转变成显性、规范的债务。我国发行市政债券，可借鉴国外成熟的市政债券发行管理经验， 建立规范的市政债发行与监控机制。在美国和日本，地方政府主要通过发行市政债和地方公债进行举债。 我国的市政债券要以地方政府或者授权机构为发行主体， 以政府税收等一般财政收入或项目收益作为偿债来源， 形成市场化可持续的融资机制。构建一个权责明晰、激励相容的内生信用机制，明晰相关各方的权责，用市场机制约束发债主体的行为。 地方政府发债不允许用于一般性公共支出， 只能用于基础设施建设。 在偿债责任上坚持中央政府或上级政府不兜底的原则，谁举债谁偿还，出现偿付和违约风险时，要依据市场化机制进行清算。

    4. 建立健全地方政府债务风险管理机制，提高地方融资平台的透明度。加强对地方政府债务的管理，明确地方政府对平台的责任。设立地方债务偿债基金，作为融资平台贷款的补充还款来源，并制定融资平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。建立并完善地方政府性债务风险预警机制，强化地方政府债务的信息披露。学习美国、日本等发达国家经验，将地方债纳入地方财政预算管理，从举债到用债再到还债全方位接受民众和立法机构的监督和问责。全面动态监控地方政府性债务情况，提高地方融资平台的透明度。规范地方政府的行为，坚决制止地方政府违规担保及承诺行为，控制低层级政府的融资行为。

    5. 探索地方政府融资平台贷款证券化， 化解平台贷款风险。此种贷款的证券化，是银行向投资者发行以此种贷款组合为资产支持的债券。信贷资产证券化要求组合中相关资产的风险、存续期限、收益能力等基本相近，以便于对基础资产进行评估和信用评级。平台贷款中有相当部分用于交通基础设施、市政基础设施建设，符合信贷资产证券化对基础资产行业同质性特征要求； 许多平台贷款用于交通、水力、电力和燃气等，能够产生可预测的稳定的现金流。地方融资平台贷款证券化，不仅有利于分散银行的贷款风险，更重要的是通过出售债券提高银行资产的流动性和继续发放贷款的能力。

    6. 加强平台贷款的规范管理和对地方政府融资平台的外部监管。对于地方政府融资平台贷款，商业银行要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，控制贷款总量、优化结构，支持符合条件的地方政府融资平台和国家重点在建续建项目的合理融资需求，压缩高风险项目。加强对平台贷款的存量管理，提升平台贷款存量的质量，增加有效资产抵押，化解到期风险，优化贷款结构。严格控制平台信贷融资增长， 审慎评估借款人财务能力和还款来源。进一步加强对平台贷款的贷后管理，强化对融资平台企业的贷款使用、财务状况、抵押物情况以及贷款的偿还情况等方面的跟踪监督， 防止贷款资金挪用风险。 要进一步健全对地方政府贷款的风险识别、评级与管理机制，及时掌握平台贷款还贷的风险隐患。彻底清理资信差、功能不明、财务不可持续的地方融资平台公司，落实平台贷款的偿债责任，落实还款来源，有效保全资产。为了防止多头授信和管理失控问题， 必须建立银行同业间政府融资平台贷款信息的沟通与共享机制。人民银行、银监会、财政、审计等部门要加强沟通与协调，强化对地方政府融资平台的外部监管， 构建融资平台的风险防范综合体系。

    参考文献：

    [1]审计署. 全国政府性债务审计结果[EB/OL]. 中华人民共和国审计署网站，2013-12-30.

    [2]周松方.对地方政府融资平台贷款证券化的思考[J]. 浙江金融，2013（4）.

    （责任编辑：龙会芳；校对：郄彦平）