中国环境信息公开的政策变迁：路径与逻辑解释
孙岩+刘红艳+李鹏
摘要自1989年环保法明确提出环境信息公开理念以来，我国环境信息公开历经了30年的实践与发展，环境信息公开政策经不断地调整与变迁逐步走向完善。如何解释这一政策变迁内在的过程逻辑，是理解政策发展、进而主动调试政策走向的关键环节，也是丰富中国本土政策变迁理论及因应当下信息公开顶层设计的必要探讨。基于此，本文应用案例研究方法，以倡议联盟框架及政策学习理论为分析框架，对环境信息公开政策变迁历程的路径、动力因素及变迁逻辑进行分析。研究发现：我国环境信息公开实践的发展呈现了由“隐含式公开”经“半公开”到现今“正式公开”“集中式公开”的表征。从政策视角看，存在内部与外部两条互相交织的路径共同推进环境信息公开政策变迁。外部路径表现为重大事件直接或间接推动政府政策的出台；内部路径表现为各联盟为维护地位与话语权而争取资源并进行政策学习，推进了政策渐进式演进。其间涉及四个关键变量：重大事件、联盟资源、政策学习及政策信念。四个变量相互作用与影响并解释了政策变迁的逻辑：外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系，进而影响倡议联盟结构及其资源，各联盟利用外部事件带来的影响进行策略选择来争取联盟资源，并在期间开展政策学习，政策学习进而促进新的政策信念的产生，带来政策变迁。目前来看，环境信息公开显现出政策发展较被动、社会学习的条件不成熟、政策核心信念尚未达成共识等问题。为此，中央政府应主动扭转外部途径推动政策变迁、整合部委、地方政府间碎片化的联盟资源，推进社会学习及核心信念共识的达成。同时，民间组织应加强主动式政策学习，履行环境信息公开政策执行与政策实践中的监督责任，形成环境信息公开的社会常态。
关键词环境信息公开；政策变迁；倡议联盟框架；外部事件；政策学习
中图分类号X22
文献标识码A文章编号1002-2104（2018）02-0168-09DOI：10.12062/cpre.20170704
《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1989）从法律层面上明确了环境信息公开理念，《环境信息公开办法（试行）》（2007）的出台标志环境信息公开走向制度化，我国环境信息公开政策制度体系逐步完善。但着眼当下，社会环境信息需求未能得到政府及时有效回应与供给的现象依然屡见不鲜，不同地区信息公开呈现马太效应，公众环境研究中心（IPE）城市污染源监管信息公开指数 （PITI） 报告显示，按照最新大气法要求开展在线监测数据实时公开的企业还十分有限。目前，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费。环境信息公开亟待加强顶层制度设计，明晰政策变迁的历程“怎么样”和“为什么”的问题是探讨合理制度设计的前提。现有的政府环境信息公开政策研究中，主要围绕政策制定及执行中的问题及完善对策展开探讨，指出当前政策无细则、有要求无罚则、有数据无校验等问题突出，信息公开的形式大于内容[1]，政策实施效果不尽人意。此现状下，法律是提高政策执行效果的最大驱动力[2]，必须从提高其法律位阶入手[3]，同时，社会组织在立法到执法全程的监督作用可推进环境信息公开的有效性[4]，现有法律法规中关键条款落实与系统发力是保障公民知情权与贯彻执行环境信息公开的关键[5-6]。目前也有少量关于环境信息公开政策过程的探讨，指出分析政策过程的动力因素是推进环境信息公开的突破口[7]，制度要素、市场要素、舆论要素等因素构成了环境信息公开的动力系统[8-9]。PM2.5污染、群体性事件等重大事件是推动环境信息公开的主要动因。总的来说，已有研究初步勾勒了环境信息公开政策的历史沿革与应用图景，但对现状及对策的探讨不乏存在简单套用域外经验的倾向，理论的探讨和支撑不足，尚且缺乏基于公共政策视角对包括权力、社会、环境等要素的政策过程内部逻辑与机理的深入研究。在既有研究基础上，本文通过对长时间跨度下的环境信息公开政策变迁过程的梳理，借鉴倡议联盟框架理论深入剖析推动政策进程的内在逻辑，旨在助益于有效的环境政策制定与创新。
1倡议联盟框架理论与政策变迁
倡议联盟框架（Advocacy Coalition Framework， ACF）作为一种有强解释力的公共政策过程理论分析工具，继承了美国较早期的“次政府”、“铁三角”和“议题网络”等理论的精华，弥补了政策阶段法和传统政治理论解释政策变迁过程的不足，理论的适用性在环境政策和能源政策等研究中得到数次验证[10-12]。环境信息公开政策本身特征符合ACF适用的前提条件：一是政策变迁实践满足10年以上长时间跨度；二是政策过程包含了来自各个公共及私营组织的参与者，以及在政策理念的形成、传播和评估中发挥重要作用的媒体、学者和公众等；三是环境信息公开政策子系统成员满足“包含政策形成和执行中所有政府层级的参与者”的条件；四是环境信息公开在如何实现上有相关理论指导，研究可以用价值取向、对重要的因果关系的理解等维度对其信念体系进行判研。此外，环境信息公开涉及复杂的政策循环过程，政策演进过程中公开或不公开的“理念”的作用决定政策走向，提供了政治上的主要“纽带”，且政策涉及多元嵌入的内外部因素，需从全局视角出发的理论对其进行解释。
ACF将倡议联盟作为分析单元解释政策变迁的过程与途径，“倡议联盟”可视为官员、企业、专家学者等行动者，因共享一个特定的信念并且在长时间内显示出具有较强协调程度的活动而形成的团体，信念体系在其间作为划分联盟的依据[13]。在这里萨巴蒂尔特别强调信念的作用，认为信念是维系联盟的关键因素，也是理解政策变迁的关键变量。政策信念体系由浅到深划分为次要、政策核心和深层核心信念三个层次。深层核心信念类似于一种宗教信仰，包括根本的规范性认知和本体论公理；政策核心信念包括对重要因果关系和问题严重性的认知，是联盟与联盟之间的根本区别；次要信念则随经验资料和数据的不断更新而对工具性决策作出调整[14]。
ACF提供了政策变迁的两个基本途径。第一种途径是每个政策倡议联盟都将通过政治资源的积累和以政策为导向的学习来试图实现政策目标。政策取向学习是指相对持久的思想或行为意图的交替，这种交替源自经验或新信息，并关注政策目标的达成或修订。现有研究特别看重政策学习这一关键变量[15]。Heclo[16]最早质疑传统理论中政治与冲突和权力相关的观点，指出学习的视角更强调决策主体的行为。Hall[17]对学习进行了定义，“根据过去政策的结果和新的信息， 调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标”。Heclo和Hall对政策学习的理解的关键差别在于， 政策学习的产生是“内生性的根据过去政策的结果和新的信息调整政策的目标”还是“外生性的政府对环境变化而做出的反应”[18]。Sabatier提出“政策取向的学习”， 即“由经驗引致的相对长期的思想或行为意图的变化， 与完善和修正人的信仰体系的原则相关联”，其更倾向“内生性”学习的含义，但其也能从政策主体与环境互动视角对政策变迁进行解释。Rose[19]提出了“教训-汲取”的学习类型。类似的，May[18]把政策学习分为工具性政策学习和社会性政策学习。Bennett和Howlett[20]在综合相关理论的基础上，详尽归纳了政府学习、教训-汲取、社会学习三种政策学习类型。三种学习类型的学习主体分别是国家官员、政策网络、政策共同体，并对应政策过程的智能化、工具、理念学习内容。
政策变迁第二种途径是源于子系统之外，包括社会经济环境与技术的改变、系统内占统治地位的联盟的改变、决策以及其他政策子系统的影响。相较而言，外部事件带来的巨大冲击为深层核心信念与政策核心信念的改变提供了机会；而仅能改变经验层面的政策取向学习一般不能促使政策核心信念发生实质性的改变，这也是公共政策大多呈现不断演进的特征的原因之一。
2环境信息公开政策变迁的历程回顾
中国环境信息公开政策经半个世纪的制度建设和实践探索，从无到有并逐步完善，完成了从政策制定、实施到修正的一个循环圈。自有环境信息公开提法伊始，按环境信息公开相关重大政策出台或重大理念转变为拐点对我国环境信息公开实况进行梳理，可发现公开政策及实际公开情况显现出由“闭塞”到逐步“透明”的特征，并可将整个政策变迁历程分为三个阶段。
2.1改革开放前： 隐含式公开阶段
20世纪四五十年代，“洛杉矶光化学烟雾事件”等世界八大环境公害事件震惊世界，以周恩来总理为代表的少数党内人士意识到了中国也存在环境问题，但时逢中国诞生伊始，百废待兴，国内盛行“社会主义不可能产生环境污染”的错误论断，更无环境信息公开之说。至于信息公开，1950年4月，中央人民政府新闻总署要求各地新闻机关对救灾工作进行报道时，应强调成绩与经验，尽量避免实地灾情。可见，当时官方严密控制舆论，环境污染信息也近乎没有传播的渠道，且当时的任何法律法规都没有环境信息公开甚至信息公开方面的表述，也没有可以隐含理解的条款。1954年，新中国第一部《宪法》中规定了公民对于国家机关及其工作人员的失职行为有权提出检举或者控告，这一般被理解为对公民知情权的隐含性或者间接性的保护[3，21]，然而环境信息知情权没有真正成为一项法定权利。毛泽东主席曾指出“对于灾情、重大事故，一点也不要隐瞒”，但出于对负面消息可能影响仕途升迁的考虑，各级政府官员习惯于报喜不报忧。在当时的“阶级斗争为纲”的政治环境下公众接收到的信息多半是不完全甚至是扭曲的[22-23]。直到1973年，中国代表团参加了联合国环境发展大会，了解到国际环保群众运动日益蓬勃高涨，人们热切地要求了解政府所掌握的有关环境的资料，中国才认识到环境问题的严重性及对公众公开有关环境的信息资料的可能性[1，3]。
2.220世纪八九十年代：正式公开阶段
改革开放后，尤其党的十三大的召开，公民民主参与意识及其主体地位的增强使知情权的保障成为必要。20世纪80年代末，一些城市，如河北藁城、浙江乐清等县（市） 开始了对信息公开的初步探索，成为其他各省市关注与借鉴的试验者[24]。1989《环境保护法》规定了地方省政府应定期发布环境状况公报，正式且明确了环境信息公开[25]，但其仅有总则性的规定，对环境信息公开的内容及形式等具体操作性的问题并不涉及。1992年6月，联合国环境与发展大会召开，中国也随即进入可持续发展理念的时代，对信息公开的理解超越了政府的行政职能层面[22]。1998年6月，《奥胡斯公约》明确了公众获取环境信息的请求权， 同时还规定了政府收集和主动公布环境信息的义务，是国际上对于确立和发展环境信息公开制度做出的最突出贡献。当时正值中国进入新世纪的脚步，《奥胡斯公约》也促使中国力求变革，对公众参与理念与环境信息公开展开全面的思考。同年10月，中国科学与技术部在北京举办的 “21世纪议程会议” 中集中介绍了环境表现信息公开，并推动开启了镇江、内蒙古等城市的环境信息公开的试点工作[21]。
2.3新世纪以来： 集中式公开阶段
这一时期，环境信息公开政策出台较密集，且真正实现了制度的系统性建立。中国加入WTO后，信息公开问题已经由依靠道德自律转为侧重于规范强制，也推动了环境信息公开自主式的探索。在环境信息公开试点的基础上，企业开始被纳为公开主体，《关于企业环境信息公开的公告》开启了我国环境信息公开的专门立法工作[26]。同期，广州、上海等政府信息公开的地方法规纷纷出台。2004年， 国家环保总局又发布了《环境保护行政许可听证暫行办法》，对建设项目等可以举行听证会，进一步彰显了政府对公众知情权的尊重。由相关部门起草的《政府信息公开条例》草案也已初步成稿，并由国务院的法制工作机构着手审查。
2005年11月13 日，吉林石化公司双苯厂爆炸引发松花江流域严重的水污染， 吉林省政府及黑龙江省政府对信息的隐瞒与虚假公告引起市民恐慌，此番事件对环境信息公开的真实性与时效性产生重要推进作用。当月，国家环保局便发布了《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》（以下简称《意见》），正式推介企业环境行为评价技术指南。国家也开始逐步重视环境信息的通报和公开制度的建立，连发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》等多条政策指导环境突发事件信息公开[27]。
在之前的地方试点、政策实施经验与环境污染及环境群体性事件等重大事件的作用下，国家的环境信息公开工作逐年坐实。2007年，国务院发布具有里程碑式意义的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。一周以后，环保部通过《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），这是我国第一部环境信息公开的综合性法律文件，对政府和企业的环境信息公开做了系统的规定。这两部法规标志着我国环境信息公开得到立法的肯定。此后，环保部又印发了《环境信息依法申请公开工作》等配套规定以完善环境信息公开制度，住建部、发改委等部委也发布了政策文件促进环境信息公开工作[23-27]。近年来，政府又相继颁布了针对企业、涉核企业、事业单位等公开环境信息的专门性的法律规范，政策信念明显向着保障公众知情权及参与权等公民环境权利方面发展[30]。各阶段环境信息公开政策文件见表1。
总的来说，我国环境信息公开的相关政策法规已经初步建立起来，然而仍然存在政策中公开主体未明确、公众申请政府公开环境信息的程序严谨性不足、各级政策法规中也还存在诸多如《环保法》中“地方政府可以选择或视情况公布环境信息”的模糊说辞及可执行性不强等问题。
3环境信息公开政策变迁的路径
我国环境信息由“隐含式公开”经“半公开”到现今“正式公开”“集中式公开”发展，从政策演进表征上看，政策变迁有两条交织的路径。第一条是外部路径，表现为重大事件引发的信息公开压力为导线，直接或间接推动政府政策的出台；第二条是政策子系统内的倡议联盟“努力实现政策目标”，表现为各联盟为维护地位与话语权争取资源并进行政策学习，推进了政策渐进式变迁。
3.1外部路径：重大事件有力推动政策发展
重大事件推动了中国对环境问题认知从无到有的过
程。建国初期，环境信息公开问题并没有进入政策决策者的视野，中国真正意义上的环境保护意识颇受“世界八大环境公害事件”的影响。政府初步了解到了環境污染的概念与危害并出台一些防止和消除污染的政策，但当时的环保政策停留在形式上。
改革开放作为影响环境信息公开政策子系统的重大事件，带来社会经济条件与公众观念翻天覆地的变化。中国对环境保护的理念有所感知，对国内外的环境污染事件更加关注，并在环保法中明确要求了政府需定期发布环境信息公报，政策核心信念发生转变，是环境信息公开的重要转折点。
进入新世纪后，经济发展导致环境急剧恶化，国家转为高度重视环境问题，也更重视环境信息公开制度的建设。2005年松花江流域的水污染事件，严重影响了人心与社会稳定，这一焦点事件直接带来明确要求政府、企业双方进行环境信息公开的政策产出与变迁。随着大气、水流域等突发性环境污染事件严重危害公众健康，公众环保意识及公民意识不断增强，对环境信息公开的观念发生大幅度转变，由“被动接受”转为“主动要求”，也推进政府的政策信念由履行政府责任与职能向维护公民环境权力等方面的核心信念转变。近年，网络与多媒体的发展加速了外部事件消息的传播，舆论作用明显推进了环境信息公开的透明化。
3.2内部路径：联盟政策学习推进政策渐进变迁
联盟政策学习由两个过程组成，首先，外部事件引起联盟组成结构改变及新的联盟信念形成，使联盟规模及成员、政策主导权利、舆论导向等资源成为联盟的争取对象。进而，“联盟通过自身的努力”争取资源，即通过政策学习维护自身利益以实现政策目标。期间包含了联盟内的学习及跨联盟学习。联盟内学习使得联盟成员不断努力提高他们对各种情况和因果关系的认识，跨联盟之间的学习打破了“聋子之间的对话”的僵持状态，促进政策正向变迁。
3.2.1联盟结构与资源重新分配，奠定政策学习基础
在改革开放前并无实质意义上的以环境信息是否公开理念为划分依准的政策倡议联盟，以政府为首的大部分政策主体秉持“经济发展至上”的政策信念，占据近乎所有资源。八九十年代，随法制建设的推进，环保局试图推进环境信息公开政策的制定与执行，环保局、民间环保组织与专家学者等明晰了公民环境知情权的概念，进而形成结构比较松散的“社会环保联盟”。
直到2000年后，国内才出现实际意义上以环境信息是否公开为信念基础的联盟划分。多方信念主体可大致分为“公开联盟”、“封锁联盟”和“不完全公开联盟”。当因环境信息封锁而引致人心不安甚至社会动荡时，以国务院、环保局、政协等为典型代表的政策主体，开始推动环境信息公开政策的出台[22]，预示着“公开联盟”的形成，此联盟占据着大部分环境政策制定权力资源。“封锁联盟”仍以多数地方政府和污染企业为主要主体，以经济利益为联盟信念。重大事件带来的舆论与社会集体行动促使本来持中间态度的甚至是“封锁联盟”中的部分政策主体立场改变，更趋于赞同环境信息应予以公开的信念，从而使联盟资源再次重新分配。在这一变化中，逐渐形成由财政部、工业和信息化部等部委构成的“不完全公开联盟”，其可视为一个处于观望状态的过渡联盟，此联盟需要配合中央政府的环保政策实施，履行环境信息公开的部门职能，但其信念并未与中央政府同步，很大程度上仍以自己部门的利益为先，在信息公开政策制定与执行中的立场与信念都较模糊。但近年来，受到社会大环境的变化和中央政府的推动，此联盟自身处于不断分化中，显示出转变为“公开联盟”的趋势。改革开放后的环境信息公开政策子系统中的联盟类型及其资源变化情况见表2。
在政府权威主导逐步分化为三大不同政策信念的联盟的过程中，联盟结构、规模与资源占有情况均进行了更新，政策信念也具有多元化，政策问题具有了可议性和可分析性，这成为了政策学习的必要条件之一。
3.2.2联盟政策学习推动政策渐进变迁
联盟分化与资源博弈为跨联盟学习提供了基础，为了更好地维护本联盟的政策信念，各联盟成员不得不吸收对方信念体系中的合理因素，联盟学习推动了联盟的次要方面信念的改变。当学习范围变大，涉及政策目标与理念层次时，学习显现出主动性特征，甚至影响政策核心信念。例如，对“封锁联盟”中的地方政府而言，一方面要为当地环境问题负责，必须履行环境信息公开的义务。但另一方面，发展经济和创造政绩更被重视，使得大部分地方政府忽视公开、甚至有意隐瞒可能引致经济发展指标下降的环境信息。但随着占据主导权力资源的“公开联盟”内中央政府将环保作为各级政府考核的重要组成部分，民间组织、企业及公众的环保意识高涨，地方政府更积极主动进行政策学习，改变固有的“唯GDP”论，执行环境信息公开。
从政策变迁历程来看，改革开放前，中央政府单方面进行“政府主导学习”、“吸取-教训”学习，学习及认知停留在“公众应该有知情权”的政策概念层面。直到参加联合国第一次环境会议及召开第一次全国环保会议后，政策学习才更有效地指导实践，中国摒弃了“社会主义不可能履行环保职能、重视自己部门利益产生污染”观念，同时，政府意识到环境信息公开的重大意义，政策核心信念体系开始有所触动。但此时政策学习的主体局限为中央政府内少数先进开明人士，学习模式更倾向于一种“了解”，并没有真正推动国内展开环境信息公开工作。
1992年联合国环境与发展大会提出可持续发展理念后，中国环境政策随之向可持续发展迈进。政策学习主要为政策工具层面，并且重新定义了政策主体的范围，政策核心信念进一步发生改变，并产生了镇江、内蒙古地方政府的环境信息公开试点工作。
进入21世纪以后，中国的经济发展取得了巨大的成就，在政策试点经验与教训的积累与学习上，政府开始着眼于环境信息公开制度的系统性建立，将企业规范为信息公开主体，同时，强调公众的知情权与监督检举权，试图推动更为广泛的政策学习。在“科学发展观”理念指导下，强制各地方政府定期公布环境信息并及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件，这代表政策核心信念层次上的转变。2007年的《条例》和《办法》的出台，是政府推动政策学习与政策范式变迁中具有里程碑意义的转折点，显现出了新历史阶段下环境信息公开政策理念与目标的演变方向。近年来，受社会公众的环境公民意识增强以及新媒体的发展等因素推动，政策学习范围迅速蔓延并显现出了社会学习的特征，政策的主动调试与渐进变迁成为一种必然趋势。
4环境信息公开政策变迁的逻辑解释
环境信息公开政策变迁的两个路径涉及四个关键变量：重大事件、联盟资源、政策学习及政策信念，四个变量相互作用与影响并解释了政策变迁的逻辑：外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系，进而影响倡议联盟结构及其资源，各联盟利用外部事件带来的影响进行策略选择争取联盟资源，并在期间开展政策学习（政策论坛为政策学习提供了有效平台），政策学习进而促进新的政策信念的产生，带来政策变迁。其中，重大事件也可能直接带来政策的产出。环境信息公开政策变迁逻辑见图1。
4.1重大事件是推动环境信息公开政策变迁的主要因素，推动政策被动发展
中国环境信息公开政策的变迁表现为主要依靠重大环境事件的推动，且表现出两种形式：一是外部事件带来的危害触动了原有信念体系，引发新的信念的形成，带来政策产出，如联合国第一次环境会议和奥胡斯公约签订引导中国环境信息公开试点工作的进行；二是当极其严重的突发性环境事件发生时，政府采取应急处理措施，迅速发布政策文件以缓解事件负面影响、稳定民心，如松花江水污染事件引发的《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》的出台；但是进一步分析就会发现，新政策其实是直接在“旧信念”环境下为应对环境事件而出台的，这一过程中政策信念并未发生实质改变。
重大环境事件有可能触动政府政策核心信念层面，尤其是凭借新兴媒体等传播渠道，甚至会触动整个政策网络的核心信念。但目前来看，环境信息公开政策的核心信念仍然是强化政府与企业责任，而不是为了保护整个社会公众的健康为首要目的，次要方面信念还是以末端调整为主，没有更多地考虑政策的多元协调与法律保障机制的建立等方面。即便是2015年出台的“史上最严”环保法，也没有完全实现政策导向从被动的环境信息公开向主动提供真实信息、维护公众知情权和保护公众健康转变。且总体看来，重大事件具有突发性，政府做出的相应政策调整不足以满足社会发展的长期需要，政策变迁比较被动。
4.2联盟争取资源是政策学习发生的条件，但资源博弈也制约了学习效果
政治影响、社会舆论等重要资源的维护是联盟力量的决定因素，争取资源的联盟间权衡、互动过程为政策学习创造了环境。但由于环境信息公开的资源分散与联盟间相互制衡的原因，致使同一或不同政策之间相互矛盾或者模糊不清。具体表现为，政府环境信息公开条例规定信息要公开，但也说可以视情况不予公开，而这些情况却未有具体说明。再如，很多文件中对信息公开的具体解释采用了“可以”、而不是“必须”，这便造成概念的模糊不清，政策执行必然出现偏差。同时，纵向分权又容易产生地方保护主义。从地方政府来看，“唯GDP”论和“政绩”论的主色调还很明显，致使存在着企业污染成本低、政企勾结、公众被蒙在鼓里的情况，严重影响信息公开力度与进程。此外，不同联盟之间的博弈带有明显的以本联盟利益为核心的色彩，且以权力为重要的博弈工具，这造成政策学习空间小、学习时间漫长、学习效果甚微甚至有排斥学习的现象。态度模糊、立场摇摆的中间联盟的存在，也制约了政策学习，弱化了学习效果。
4.3政策学习触动了政策核心信念，但社会学习的条件还不成熟
环境信息由封闭到逐渐透明，政策核心甚至深层核心信念体系发生变化，并展现出政策目标与理念层次上范式转变的趋势。但政策变迁過程中主要以政府学习和吸取教训学习为主，其间各政策主体学习的推进较艰难，且目前国内社会学习还未开展。
就政府为主体的学习而言，由于中央层面政策理念尚未明确，各部委、地方政府之间利益对立明显，即便是深层核心信念被触动，实际的政策出台也仅仅停留在政策工具的调整等次要层面。对于科研机构来说，由于其研究不足和不深入，使得政策学习缺乏充分的专业信息无法有效开展。对企业来说，利润导向使得企业对环境信息公开的政策学习的积极性与环境责任感不强，大多只是为配合政策要求而进行形式上的环境信息公开。至于社会方面，多数群众环境履责意愿及法律意识淡薄，当不涉及自身利益时，便对环境信息公开不闻不问。我国民间环保组织由于政治资源约束和社会影响力弱势同样无法担当起学习中的引导者角色。可见，环境信息公开的多元格局虽已形成，但在制度建设的探索与完善中，最具可控性与主动性的政策学习开展缓慢，其深度与广度的不足限制了学习的效力及效果。
4.4深层核心信念未达成共识，环境信息公开政策范式变迁受阻
从整个政策变迁过程看，环境信息公开政策的变迁显得曲折与滞后，其重要原因在于深层核心信念以及政策核心信念没有发生根本转变，这对其他三个关键变量都有显著影响。首先，影响中国环境信息公开政策的主要动力因素为突发的重大事件推动，而政策核心信念无法在短时间内发生范式转变，因而，即便政府颁布了政策文件试图降低外部事件负面影响，但应急性的政策往往治标不治本，在执行中极易出现偏差，无法保障长效机制与政策实际效果的落实。其次，由于政策核心信念难以在跨联盟间达成共识，分散的资源难以形成环境信息公开合力，不同部委和地方政府没有形成协调合作机制，多主体利益的博弈使得政策制定、执行与监督过程中都出现不同程度偏差。最后，政策核心信念没有彻底转变也使得我国环境信息公开的政策学习仅停留在工具层面上的学习，学习主体数量不足，没有形成社会学习，不足以带动政策的范式变迁，制约了环境信息公开走向制度化与规范化。
5结论与讨论
中国环境信息公开政策变迁的整个逻辑符合倡议联盟框架理论的基本假设，重大事件是推动政策核心信念变化的关键动因，政策学习是渐进式的变迁动因。同时，在本研究中，政策学习也显现出中国环境政策过程的特点：政策学习完全可以在跨联盟之间主动推进，当政策学习由政府学习到吸取教训学习，再纵深演进至社会学习时，政策将会发生目标与理念层次的范式变迁。萨巴蒂尔认为，跨联盟间的政策学习是很难发生的，政策学习几乎只能带来信念次要方面的改变。理论假设与研究结果产生差异的主要原因在于政策学习的推动主体上，我国中央政府的指导思想直接影响各联盟主体的政策核心或深层核心信念。因此，中央政府应主动扭转外部途径推动政策变迁模式，整合部委间、地方政府间各自为政造成的资源分散和责任不清的局面，推进政策学习，尤其注重社会学习的开展。同时，民间组织与公众应加强主动式政策学习，监督环境信息公开，形成环境信息公开的社会共识与常态。
倡议联盟框架理论为理解复杂的公共政策过程提供了极具吸引力的分析工具，本研究试图结合中国的环境政策实践对该理论进一步加以检验和发展。如何应
用和解读这一理论、深入剖析政策变迁机理是未来研究
的方向。
（编辑：李琪）
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AbstractSince the environmental law established the concept of environmental information disclosure in 1989， Chinas environmental information disclosure has experienced over thirty years of the progress of practice and development. How to explain the internal logic of this policy change progress is the critical link to understand the policy development and then to actively adjust the policy. It is also necessary to enrich the theory of policy change in China and to make toplevel design of information disclosure system. Based on this， the paper uses a case study method and takes theories of Advocacy Coalition Framework and Policy Learning as the analysis framework to analyze the path， dynamic factors and change logic of the environmental information disclosure policy. The result shows that the development of environmental information disclosure in China presents a process， from ‘implicit disclosure to ‘semi public， and then to ‘formal public and ‘centralized public. From the perspective of policy， there are two interwoven paths between internal and external， jointly promoting the progress of environmental information disclosure policy. The external path reflects that the major events directly or passively promote the policy change； and the internal path reflects that the alliance seeking resources to maintain status and discourse power in politics， proceeds policy learning and progressively promotes the policy change. The process involves four interacting variables： major events， alliance resources， policy learning and policy beliefs， which explain the logic of policy change： the occurrence of external or focal events affect the original policy belief system， and thereby affect the initial structure and resources； then， the alliance uses the impact of external events to make strategic choices so as to strive for Alliance Resources and to conduct policy learning during the period， which leads to the emergence of new policy belief and thus promotes policy change. At present， the development of environmental information disclosure policy is passive， the social learning condition is immature， and the policy core belief has not yet reached a consensus. Therefore， the central government should take the initiative to reverse the external path， integrate fragmented resources between ministries and local governments， and promote social learning and the consensus of core belief. At the same time， nongovernmental organizations should strengthen active policy learning， and fulfill the supervision responsibility of the implementation and practice of environmental information disclosure policy， so as to form the social norm of environmental information disclosure.
Key wordsenvironmental information disclosure； policy change； advocacy coalition framework； major events； policy learning
摘要自1989年环保法明确提出环境信息公开理念以来，我国环境信息公开历经了30年的实践与发展，环境信息公开政策经不断地调整与变迁逐步走向完善。如何解释这一政策变迁内在的过程逻辑，是理解政策发展、进而主动调试政策走向的关键环节，也是丰富中国本土政策变迁理论及因应当下信息公开顶层设计的必要探讨。基于此，本文应用案例研究方法，以倡议联盟框架及政策学习理论为分析框架，对环境信息公开政策变迁历程的路径、动力因素及变迁逻辑进行分析。研究发现：我国环境信息公开实践的发展呈现了由“隐含式公开”经“半公开”到现今“正式公开”“集中式公开”的表征。从政策视角看，存在内部与外部两条互相交织的路径共同推进环境信息公开政策变迁。外部路径表现为重大事件直接或间接推动政府政策的出台；内部路径表现为各联盟为维护地位与话语权而争取资源并进行政策学习，推进了政策渐进式演进。其间涉及四个关键变量：重大事件、联盟资源、政策学习及政策信念。四个变量相互作用与影响并解释了政策变迁的逻辑：外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系，进而影响倡议联盟结构及其资源，各联盟利用外部事件带来的影响进行策略选择来争取联盟资源，并在期间开展政策学习，政策学习进而促进新的政策信念的产生，带来政策变迁。目前来看，环境信息公开显现出政策发展较被动、社会学习的条件不成熟、政策核心信念尚未达成共识等问题。为此，中央政府应主动扭转外部途径推动政策变迁、整合部委、地方政府间碎片化的联盟资源，推进社会学习及核心信念共识的达成。同时，民间组织应加强主动式政策学习，履行环境信息公开政策执行与政策实践中的监督责任，形成环境信息公开的社会常态。
关键词环境信息公开；政策变迁；倡议联盟框架；外部事件；政策学习
中图分类号X22
文献标识码A文章编号1002-2104（2018）02-0168-09DOI：10.12062/cpre.20170704
《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1989）从法律层面上明确了环境信息公开理念，《环境信息公开办法（试行）》（2007）的出台标志环境信息公开走向制度化，我国环境信息公开政策制度体系逐步完善。但着眼当下，社会环境信息需求未能得到政府及时有效回应与供给的现象依然屡见不鲜，不同地区信息公开呈现马太效应，公众环境研究中心（IPE）城市污染源监管信息公开指数 （PITI） 报告显示，按照最新大气法要求开展在线监测数据实时公开的企业还十分有限。目前，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费。环境信息公开亟待加强顶层制度设计，明晰政策变迁的历程“怎么样”和“为什么”的问题是探讨合理制度设计的前提。现有的政府环境信息公开政策研究中，主要围绕政策制定及执行中的问题及完善对策展开探讨，指出当前政策无细则、有要求无罚则、有数据无校验等问题突出，信息公开的形式大于内容[1]，政策实施效果不尽人意。此现状下，法律是提高政策执行效果的最大驱动力[2]，必须从提高其法律位阶入手[3]，同时，社会组织在立法到执法全程的监督作用可推进环境信息公开的有效性[4]，现有法律法规中关键条款落实与系统发力是保障公民知情权与贯彻执行环境信息公开的关键[5-6]。目前也有少量关于环境信息公开政策过程的探讨，指出分析政策过程的动力因素是推进环境信息公开的突破口[7]，制度要素、市场要素、舆论要素等因素构成了环境信息公开的动力系统[8-9]。PM2.5污染、群体性事件等重大事件是推动环境信息公开的主要动因。总的来说，已有研究初步勾勒了环境信息公开政策的历史沿革与应用图景，但对现状及对策的探讨不乏存在简单套用域外经验的倾向，理论的探讨和支撑不足，尚且缺乏基于公共政策视角对包括权力、社会、环境等要素的政策过程内部逻辑与机理的深入研究。在既有研究基础上，本文通过对长时间跨度下的环境信息公开政策变迁过程的梳理，借鉴倡议联盟框架理论深入剖析推动政策进程的内在逻辑，旨在助益于有效的环境政策制定与创新。
1倡议联盟框架理论与政策变迁
倡议联盟框架（Advocacy Coalition Framework， ACF）作为一种有强解释力的公共政策过程理论分析工具，继承了美国较早期的“次政府”、“铁三角”和“议题网络”等理论的精华，弥补了政策阶段法和传统政治理论解释政策变迁过程的不足，理论的适用性在环境政策和能源政策等研究中得到数次验证[10-12]。环境信息公开政策本身特征符合ACF适用的前提条件：一是政策变迁实践满足10年以上长时间跨度；二是政策过程包含了来自各个公共及私营组织的参与者，以及在政策理念的形成、传播和评估中发挥重要作用的媒体、学者和公众等；三是环境信息公开政策子系统成员满足“包含政策形成和执行中所有政府层级的参与者”的条件；四是环境信息公开在如何实现上有相关理论指导，研究可以用价值取向、对重要的因果关系的理解等维度对其信念体系进行判研。此外，环境信息公开涉及复杂的政策循环过程，政策演进过程中公开或不公开的“理念”的作用决定政策走向，提供了政治上的主要“纽带”，且政策涉及多元嵌入的内外部因素，需从全局视角出发的理论对其进行解释。
ACF将倡议联盟作为分析单元解释政策变迁的过程与途径，“倡议联盟”可视为官员、企业、专家学者等行动者，因共享一个特定的信念并且在长时间内显示出具有较强协调程度的活动而形成的团体，信念体系在其间作为划分联盟的依据[13]。在这里萨巴蒂尔特别强调信念的作用，认为信念是维系联盟的关键因素，也是理解政策变迁的关键变量。政策信念体系由浅到深划分为次要、政策核心和深层核心信念三个层次。深层核心信念类似于一种宗教信仰，包括根本的规范性认知和本体论公理；政策核心信念包括对重要因果关系和问题严重性的认知，是联盟与联盟之间的根本区别；次要信念则随经验资料和数据的不断更新而对工具性决策作出调整[14]。
ACF提供了政策变迁的两个基本途径。第一种途径是每个政策倡议联盟都将通过政治资源的积累和以政策为导向的学习来试图实现政策目标。政策取向学习是指相对持久的思想或行为意图的交替，这种交替源自经验或新信息，并关注政策目标的达成或修订。现有研究特别看重政策学习这一关键变量[15]。Heclo[16]最早质疑传统理论中政治与冲突和权力相关的观点，指出学习的视角更强调决策主体的行为。Hall[17]对学习进行了定义，“根据过去政策的结果和新的信息， 调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标”。Heclo和Hall对政策学习的理解的关键差别在于， 政策学习的产生是“内生性的根据过去政策的结果和新的信息调整政策的目标”还是“外生性的政府对环境变化而做出的反应”[18]。Sabatier提出“政策取向的学习”， 即“由经驗引致的相对长期的思想或行为意图的变化， 与完善和修正人的信仰体系的原则相关联”，其更倾向“内生性”学习的含义，但其也能从政策主体与环境互动视角对政策变迁进行解释。Rose[19]提出了“教训-汲取”的学习类型。类似的，May[18]把政策学习分为工具性政策学习和社会性政策学习。Bennett和Howlett[20]在综合相关理论的基础上，详尽归纳了政府学习、教训-汲取、社会学习三种政策学习类型。三种学习类型的学习主体分别是国家官员、政策网络、政策共同体，并对应政策过程的智能化、工具、理念学习内容。
政策变迁第二种途径是源于子系统之外，包括社会经济环境与技术的改变、系统内占统治地位的联盟的改变、决策以及其他政策子系统的影响。相较而言，外部事件带来的巨大冲击为深层核心信念与政策核心信念的改变提供了机会；而仅能改变经验层面的政策取向学习一般不能促使政策核心信念发生实质性的改变，这也是公共政策大多呈现不断演进的特征的原因之一。
2环境信息公开政策变迁的历程回顾
中国环境信息公开政策经半个世纪的制度建设和实践探索，从无到有并逐步完善，完成了从政策制定、实施到修正的一个循环圈。自有环境信息公开提法伊始，按环境信息公开相关重大政策出台或重大理念转变为拐点对我国环境信息公开实况进行梳理，可发现公开政策及实际公开情况显现出由“闭塞”到逐步“透明”的特征，并可将整个政策变迁历程分为三个阶段。
2.1改革开放前： 隐含式公开阶段
20世纪四五十年代，“洛杉矶光化学烟雾事件”等世界八大环境公害事件震惊世界，以周恩来总理为代表的少数党内人士意识到了中国也存在环境问题，但时逢中国诞生伊始，百废待兴，国内盛行“社会主义不可能产生环境污染”的错误论断，更无环境信息公开之说。至于信息公开，1950年4月，中央人民政府新闻总署要求各地新闻机关对救灾工作进行报道时，应强调成绩与经验，尽量避免实地灾情。可见，当时官方严密控制舆论，环境污染信息也近乎没有传播的渠道，且当时的任何法律法规都没有环境信息公开甚至信息公开方面的表述，也没有可以隐含理解的条款。1954年，新中国第一部《宪法》中规定了公民对于国家机关及其工作人员的失职行为有权提出检举或者控告，这一般被理解为对公民知情权的隐含性或者间接性的保护[3，21]，然而环境信息知情权没有真正成为一项法定权利。毛泽东主席曾指出“对于灾情、重大事故，一点也不要隐瞒”，但出于对负面消息可能影响仕途升迁的考虑，各级政府官员习惯于报喜不报忧。在当时的“阶级斗争为纲”的政治环境下公众接收到的信息多半是不完全甚至是扭曲的[22-23]。直到1973年，中国代表团参加了联合国环境发展大会，了解到国际环保群众运动日益蓬勃高涨，人们热切地要求了解政府所掌握的有关环境的资料，中国才认识到环境问题的严重性及对公众公开有关环境的信息资料的可能性[1，3]。
2.220世纪八九十年代：正式公开阶段
改革开放后，尤其党的十三大的召开，公民民主参与意识及其主体地位的增强使知情权的保障成为必要。20世纪80年代末，一些城市，如河北藁城、浙江乐清等县（市） 开始了对信息公开的初步探索，成为其他各省市关注与借鉴的试验者[24]。1989《环境保护法》规定了地方省政府应定期发布环境状况公报，正式且明确了环境信息公开[25]，但其仅有总则性的规定，对环境信息公开的内容及形式等具体操作性的问题并不涉及。1992年6月，联合国环境与发展大会召开，中国也随即进入可持续发展理念的时代，对信息公开的理解超越了政府的行政职能层面[22]。1998年6月，《奥胡斯公约》明确了公众获取环境信息的请求权， 同时还规定了政府收集和主动公布环境信息的义务，是国际上对于确立和发展环境信息公开制度做出的最突出贡献。当时正值中国进入新世纪的脚步，《奥胡斯公约》也促使中国力求变革，对公众参与理念与环境信息公开展开全面的思考。同年10月，中国科学与技术部在北京举办的 “21世纪议程会议” 中集中介绍了环境表现信息公开，并推动开启了镇江、内蒙古等城市的环境信息公开的试点工作[21]。
2.3新世纪以来： 集中式公开阶段
这一时期，环境信息公开政策出台较密集，且真正实现了制度的系统性建立。中国加入WTO后，信息公开问题已经由依靠道德自律转为侧重于规范强制，也推动了环境信息公开自主式的探索。在环境信息公开试点的基础上，企业开始被纳为公开主体，《关于企业环境信息公开的公告》开启了我国环境信息公开的专门立法工作[26]。同期，广州、上海等政府信息公开的地方法规纷纷出台。2004年， 国家环保总局又发布了《环境保护行政许可听证暫行办法》，对建设项目等可以举行听证会，进一步彰显了政府对公众知情权的尊重。由相关部门起草的《政府信息公开条例》草案也已初步成稿，并由国务院的法制工作机构着手审查。
2005年11月13 日，吉林石化公司双苯厂爆炸引发松花江流域严重的水污染， 吉林省政府及黑龙江省政府对信息的隐瞒与虚假公告引起市民恐慌，此番事件对环境信息公开的真实性与时效性产生重要推进作用。当月，国家环保局便发布了《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》（以下简称《意见》），正式推介企业环境行为评价技术指南。国家也开始逐步重视环境信息的通报和公开制度的建立，连发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》等多条政策指导环境突发事件信息公开[27]。
在之前的地方试点、政策实施经验与环境污染及环境群体性事件等重大事件的作用下，国家的环境信息公开工作逐年坐实。2007年，国务院发布具有里程碑式意义的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。一周以后，环保部通过《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），这是我国第一部环境信息公开的综合性法律文件，对政府和企业的环境信息公开做了系统的规定。这两部法规标志着我国环境信息公开得到立法的肯定。此后，环保部又印发了《环境信息依法申请公开工作》等配套规定以完善环境信息公开制度，住建部、发改委等部委也发布了政策文件促进环境信息公开工作[23-27]。近年来，政府又相继颁布了针对企业、涉核企业、事业单位等公开环境信息的专门性的法律规范，政策信念明显向着保障公众知情权及参与权等公民环境权利方面发展[30]。各阶段环境信息公开政策文件见表1。
总的来说，我国环境信息公开的相关政策法规已经初步建立起来，然而仍然存在政策中公开主体未明确、公众申请政府公开环境信息的程序严谨性不足、各级政策法规中也还存在诸多如《环保法》中“地方政府可以选择或视情况公布环境信息”的模糊说辞及可执行性不强等问题。
3环境信息公开政策变迁的路径
我国环境信息由“隐含式公开”经“半公开”到现今“正式公开”“集中式公开”发展，从政策演进表征上看，政策变迁有两条交织的路径。第一条是外部路径，表现为重大事件引发的信息公开压力为导线，直接或间接推动政府政策的出台；第二条是政策子系统内的倡议联盟“努力实现政策目标”，表现为各联盟为维护地位与话语权争取资源并进行政策学习，推进了政策渐进式变迁。
3.1外部路径：重大事件有力推动政策发展
重大事件推动了中国对环境问题认知从无到有的过
程。建国初期，环境信息公开问题并没有进入政策决策者的视野，中国真正意义上的环境保护意识颇受“世界八大环境公害事件”的影响。政府初步了解到了環境污染的概念与危害并出台一些防止和消除污染的政策，但当时的环保政策停留在形式上。
改革开放作为影响环境信息公开政策子系统的重大事件，带来社会经济条件与公众观念翻天覆地的变化。中国对环境保护的理念有所感知，对国内外的环境污染事件更加关注，并在环保法中明确要求了政府需定期发布环境信息公报，政策核心信念发生转变，是环境信息公开的重要转折点。
进入新世纪后，经济发展导致环境急剧恶化，国家转为高度重视环境问题，也更重视环境信息公开制度的建设。2005年松花江流域的水污染事件，严重影响了人心与社会稳定，这一焦点事件直接带来明确要求政府、企业双方进行环境信息公开的政策产出与变迁。随着大气、水流域等突发性环境污染事件严重危害公众健康，公众环保意识及公民意识不断增强，对环境信息公开的观念发生大幅度转变，由“被动接受”转为“主动要求”，也推进政府的政策信念由履行政府责任与职能向维护公民环境权力等方面的核心信念转变。近年，网络与多媒体的发展加速了外部事件消息的传播，舆论作用明显推进了环境信息公开的透明化。
3.2内部路径：联盟政策学习推进政策渐进变迁
联盟政策学习由两个过程组成，首先，外部事件引起联盟组成结构改变及新的联盟信念形成，使联盟规模及成员、政策主导权利、舆论导向等资源成为联盟的争取对象。进而，“联盟通过自身的努力”争取资源，即通过政策学习维护自身利益以实现政策目标。期间包含了联盟内的学习及跨联盟学习。联盟内学习使得联盟成员不断努力提高他们对各种情况和因果关系的认识，跨联盟之间的学习打破了“聋子之间的对话”的僵持状态，促进政策正向变迁。
3.2.1联盟结构与资源重新分配，奠定政策学习基础
在改革开放前并无实质意义上的以环境信息是否公开理念为划分依准的政策倡议联盟，以政府为首的大部分政策主体秉持“经济发展至上”的政策信念，占据近乎所有资源。八九十年代，随法制建设的推进，环保局试图推进环境信息公开政策的制定与执行，环保局、民间环保组织与专家学者等明晰了公民环境知情权的概念，进而形成结构比较松散的“社会环保联盟”。
直到2000年后，国内才出现实际意义上以环境信息是否公开为信念基础的联盟划分。多方信念主体可大致分为“公开联盟”、“封锁联盟”和“不完全公开联盟”。当因环境信息封锁而引致人心不安甚至社会动荡时，以国务院、环保局、政协等为典型代表的政策主体，开始推动环境信息公开政策的出台[22]，预示着“公开联盟”的形成，此联盟占据着大部分环境政策制定权力资源。“封锁联盟”仍以多数地方政府和污染企业为主要主体，以经济利益为联盟信念。重大事件带来的舆论与社会集体行动促使本来持中间态度的甚至是“封锁联盟”中的部分政策主体立场改变，更趋于赞同环境信息应予以公开的信念，从而使联盟资源再次重新分配。在这一变化中，逐渐形成由财政部、工业和信息化部等部委构成的“不完全公开联盟”，其可视为一个处于观望状态的过渡联盟，此联盟需要配合中央政府的环保政策实施，履行环境信息公开的部门职能，但其信念并未与中央政府同步，很大程度上仍以自己部门的利益为先，在信息公开政策制定与执行中的立场与信念都较模糊。但近年来，受到社会大环境的变化和中央政府的推动，此联盟自身处于不断分化中，显示出转变为“公开联盟”的趋势。改革开放后的环境信息公开政策子系统中的联盟类型及其资源变化情况见表2。
在政府权威主导逐步分化为三大不同政策信念的联盟的过程中，联盟结构、规模与资源占有情况均进行了更新，政策信念也具有多元化，政策问题具有了可议性和可分析性，这成为了政策学习的必要条件之一。
3.2.2联盟政策学习推动政策渐进变迁
联盟分化与资源博弈为跨联盟学习提供了基础，为了更好地维护本联盟的政策信念，各联盟成员不得不吸收对方信念体系中的合理因素，联盟学习推动了联盟的次要方面信念的改变。当学习范围变大，涉及政策目标与理念层次时，学习显现出主动性特征，甚至影响政策核心信念。例如，对“封锁联盟”中的地方政府而言，一方面要为当地环境问题负责，必须履行环境信息公开的义务。但另一方面，发展经济和创造政绩更被重视，使得大部分地方政府忽视公开、甚至有意隐瞒可能引致经济发展指标下降的环境信息。但随着占据主导权力资源的“公开联盟”内中央政府将环保作为各级政府考核的重要组成部分，民间组织、企业及公众的环保意识高涨，地方政府更积极主动进行政策学习，改变固有的“唯GDP”论，执行环境信息公开。
从政策变迁历程来看，改革开放前，中央政府单方面进行“政府主导学习”、“吸取-教训”学习，学习及认知停留在“公众应该有知情权”的政策概念层面。直到参加联合国第一次环境会议及召开第一次全国环保会议后，政策学习才更有效地指导实践，中国摒弃了“社会主义不可能履行环保职能、重视自己部门利益产生污染”观念，同时，政府意识到环境信息公开的重大意义，政策核心信念体系开始有所触动。但此时政策学习的主体局限为中央政府内少数先进开明人士，学习模式更倾向于一种“了解”，并没有真正推动国内展开环境信息公开工作。
1992年联合国环境与发展大会提出可持续发展理念后，中国环境政策随之向可持续发展迈进。政策学习主要为政策工具层面，并且重新定义了政策主体的范围，政策核心信念进一步发生改变，并产生了镇江、内蒙古地方政府的环境信息公开试点工作。
进入21世纪以后，中国的经济发展取得了巨大的成就，在政策试点经验与教训的积累与学习上，政府开始着眼于环境信息公开制度的系统性建立，将企业规范为信息公开主体，同时，强调公众的知情权与监督检举权，试图推动更为广泛的政策学习。在“科学发展观”理念指导下，强制各地方政府定期公布环境信息并及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件，这代表政策核心信念层次上的转变。2007年的《条例》和《办法》的出台，是政府推动政策学习与政策范式变迁中具有里程碑意义的转折点，显现出了新历史阶段下环境信息公开政策理念与目标的演变方向。近年来，受社会公众的环境公民意识增强以及新媒体的发展等因素推动，政策学习范围迅速蔓延并显现出了社会学习的特征，政策的主动调试与渐进变迁成为一种必然趋势。
4环境信息公开政策变迁的逻辑解释
环境信息公开政策变迁的两个路径涉及四个关键变量：重大事件、联盟资源、政策学习及政策信念，四个变量相互作用与影响并解释了政策变迁的逻辑：外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系，进而影响倡议联盟结构及其资源，各联盟利用外部事件带来的影响进行策略选择争取联盟资源，并在期间开展政策学习（政策论坛为政策学习提供了有效平台），政策学习进而促进新的政策信念的产生，带来政策变迁。其中，重大事件也可能直接带来政策的产出。环境信息公开政策变迁逻辑见图1。
4.1重大事件是推动环境信息公开政策变迁的主要因素，推动政策被动发展
中国环境信息公开政策的变迁表现为主要依靠重大环境事件的推动，且表现出两种形式：一是外部事件带来的危害触动了原有信念体系，引发新的信念的形成，带来政策产出，如联合国第一次环境会议和奥胡斯公约签订引导中国环境信息公开试点工作的进行；二是当极其严重的突发性环境事件发生时，政府采取应急处理措施，迅速发布政策文件以缓解事件负面影响、稳定民心，如松花江水污染事件引发的《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》的出台；但是进一步分析就会发现，新政策其实是直接在“旧信念”环境下为应对环境事件而出台的，这一过程中政策信念并未发生实质改变。
重大环境事件有可能触动政府政策核心信念层面，尤其是凭借新兴媒体等传播渠道，甚至会触动整个政策网络的核心信念。但目前来看，环境信息公开政策的核心信念仍然是强化政府与企业责任，而不是为了保护整个社会公众的健康为首要目的，次要方面信念还是以末端调整为主，没有更多地考虑政策的多元协调与法律保障机制的建立等方面。即便是2015年出台的“史上最严”环保法，也没有完全实现政策导向从被动的环境信息公开向主动提供真实信息、维护公众知情权和保护公众健康转变。且总体看来，重大事件具有突发性，政府做出的相应政策调整不足以满足社会发展的长期需要，政策变迁比较被动。
4.2联盟争取资源是政策学习发生的条件，但资源博弈也制约了学习效果
政治影响、社会舆论等重要资源的维护是联盟力量的决定因素，争取资源的联盟间权衡、互动过程为政策学习创造了环境。但由于环境信息公开的资源分散与联盟间相互制衡的原因，致使同一或不同政策之间相互矛盾或者模糊不清。具体表现为，政府环境信息公开条例规定信息要公开，但也说可以视情况不予公开，而这些情况却未有具体说明。再如，很多文件中对信息公开的具体解释采用了“可以”、而不是“必须”，这便造成概念的模糊不清，政策执行必然出现偏差。同时，纵向分权又容易产生地方保护主义。从地方政府来看，“唯GDP”论和“政绩”论的主色调还很明显，致使存在着企业污染成本低、政企勾结、公众被蒙在鼓里的情况，严重影响信息公开力度与进程。此外，不同联盟之间的博弈带有明显的以本联盟利益为核心的色彩，且以权力为重要的博弈工具，这造成政策学习空间小、学习时间漫长、学习效果甚微甚至有排斥学习的现象。态度模糊、立场摇摆的中间联盟的存在，也制约了政策学习，弱化了学习效果。
4.3政策学习触动了政策核心信念，但社会学习的条件还不成熟
环境信息由封闭到逐渐透明，政策核心甚至深层核心信念体系发生变化，并展现出政策目标与理念层次上范式转变的趋势。但政策变迁過程中主要以政府学习和吸取教训学习为主，其间各政策主体学习的推进较艰难，且目前国内社会学习还未开展。
就政府为主体的学习而言，由于中央层面政策理念尚未明确，各部委、地方政府之间利益对立明显，即便是深层核心信念被触动，实际的政策出台也仅仅停留在政策工具的调整等次要层面。对于科研机构来说，由于其研究不足和不深入，使得政策学习缺乏充分的专业信息无法有效开展。对企业来说，利润导向使得企业对环境信息公开的政策学习的积极性与环境责任感不强，大多只是为配合政策要求而进行形式上的环境信息公开。至于社会方面，多数群众环境履责意愿及法律意识淡薄，当不涉及自身利益时，便对环境信息公开不闻不问。我国民间环保组织由于政治资源约束和社会影响力弱势同样无法担当起学习中的引导者角色。可见，环境信息公开的多元格局虽已形成，但在制度建设的探索与完善中，最具可控性与主动性的政策学习开展缓慢，其深度与广度的不足限制了学习的效力及效果。
4.4深层核心信念未达成共识，环境信息公开政策范式变迁受阻
从整个政策变迁过程看，环境信息公开政策的变迁显得曲折与滞后，其重要原因在于深层核心信念以及政策核心信念没有发生根本转变，这对其他三个关键变量都有显著影响。首先，影响中国环境信息公开政策的主要动力因素为突发的重大事件推动，而政策核心信念无法在短时间内发生范式转变，因而，即便政府颁布了政策文件试图降低外部事件负面影响，但应急性的政策往往治标不治本，在执行中极易出现偏差，无法保障长效机制与政策实际效果的落实。其次，由于政策核心信念难以在跨联盟间达成共识，分散的资源难以形成环境信息公开合力，不同部委和地方政府没有形成协调合作机制，多主体利益的博弈使得政策制定、执行与监督过程中都出现不同程度偏差。最后，政策核心信念没有彻底转变也使得我国环境信息公开的政策学习仅停留在工具层面上的学习，学习主体数量不足，没有形成社会学习，不足以带动政策的范式变迁，制约了环境信息公开走向制度化与规范化。
5结论与讨论
中国环境信息公开政策变迁的整个逻辑符合倡议联盟框架理论的基本假设，重大事件是推动政策核心信念变化的关键动因，政策学习是渐进式的变迁动因。同时，在本研究中，政策学习也显现出中国环境政策过程的特点：政策学习完全可以在跨联盟之间主动推进，当政策学习由政府学习到吸取教训学习，再纵深演进至社会学习时，政策将会发生目标与理念层次的范式变迁。萨巴蒂尔认为，跨联盟间的政策学习是很难发生的，政策学习几乎只能带来信念次要方面的改变。理论假设与研究结果产生差异的主要原因在于政策学习的推动主体上，我国中央政府的指导思想直接影响各联盟主体的政策核心或深层核心信念。因此，中央政府应主动扭转外部途径推动政策变迁模式，整合部委间、地方政府间各自为政造成的资源分散和责任不清的局面，推进政策学习，尤其注重社会学习的开展。同时，民间组织与公众应加强主动式政策学习，监督环境信息公开，形成环境信息公开的社会共识与常态。
倡议联盟框架理论为理解复杂的公共政策过程提供了极具吸引力的分析工具，本研究试图结合中国的环境政策实践对该理论进一步加以检验和发展。如何应
用和解读这一理论、深入剖析政策变迁机理是未来研究
的方向。
（编辑：李琪）
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AbstractSince the environmental law established the concept of environmental information disclosure in 1989， Chinas environmental information disclosure has experienced over thirty years of the progress of practice and development. How to explain the internal logic of this policy change progress is the critical link to understand the policy development and then to actively adjust the policy. It is also necessary to enrich the theory of policy change in China and to make toplevel design of information disclosure system. Based on this， the paper uses a case study method and takes theories of Advocacy Coalition Framework and Policy Learning as the analysis framework to analyze the path， dynamic factors and change logic of the environmental information disclosure policy. The result shows that the development of environmental information disclosure in China presents a process， from ‘implicit disclosure to ‘semi public， and then to ‘formal public and ‘centralized public. From the perspective of policy， there are two interwoven paths between internal and external， jointly promoting the progress of environmental information disclosure policy. The external path reflects that the major events directly or passively promote the policy change； and the internal path reflects that the alliance seeking resources to maintain status and discourse power in politics， proceeds policy learning and progressively promotes the policy change. The process involves four interacting variables： major events， alliance resources， policy learning and policy beliefs， which explain the logic of policy change： the occurrence of external or focal events affect the original policy belief system， and thereby affect the initial structure and resources； then， the alliance uses the impact of external events to make strategic choices so as to strive for Alliance Resources and to conduct policy learning during the period， which leads to the emergence of new policy belief and thus promotes policy change. At present， the development of environmental information disclosure policy is passive， the social learning condition is immature， and the policy core belief has not yet reached a consensus. Therefore， the central government should take the initiative to reverse the external path， integrate fragmented resources between ministries and local governments， and promote social learning and the consensus of core belief. At the same time， nongovernmental organizations should strengthen active policy learning， and fulfill the supervision responsibility of the implementation and practice of environmental information disclosure policy， so as to form the social norm of environmental information disclosure.
Key wordsenvironmental information disclosure； policy change； advocacy coalition framework； major events； policy learning
