江西省库区和移民安置区经济发展规划项目的实施与管理
国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)下发以来，江西省认真贯彻落实17号文件精神，按照“一次核定，分级负责，包干使用”的原则，依靠移民群众，合理核定扶持人口，按照“一个尽量，二个可以”的要求，确定了现金直补与项目扶持相结合的方式，得到了广大移民群众的拥护。随着国家经济的发展，水库移民后扶结余资金逐年有较大增长。就江西省而言，从2007年度的1.19亿元，增加到2010年的4.06亿元。四年来，国家共分配江西省后扶结余及应急补助资金10.2亿多元。对加快江西省库区和移民区基础设施建设和经济发展，提高移民群众的生产生活水平发挥了重要作用。
一、主要成效
在实施新的后期扶持政策工作中，特别是在江西省扶贫和移民机构整合后，办党组坚持以科学发展观为指导，充分发挥扶贫和移民工作的互补作用，紧紧围绕“库区和移民安置区基础设施有新改善，移民群众收入有新增长，移民自我发展能力有新提高”的总体目标，不断完善扶持政策，创新扶持方式，加强规范管理，实施了一系列惠及水库移民的民生工程，有力地促进了库区和移民安置区经济社会的协调发展，促进了社会稳定。
一是通过实施基础设施工程，改善了移民群众的生产生活条件。解决了近60万移民的“饮水难”，80多万移民的“行路难”，98％以上的移民户用上了电，改善灌溉面积67.8万亩，扶持修建移民区校舍、卫生院所，为1万多户移民修建了住房。
二是通过实施移民示范村建设工程，改变了移民村的面貌。紧密与新农村建设相结合，每年集中县(市、区)50％以上的结余资金，每个村扶持原不少于20万元，去年不少于30万元，已重点扶持建设576个移民示范村，其中亮点示范村200个。去年6月，召开了全省移民示范村建设经验交流现场会，熊盛文副省长到会讲话，并编印了《亮点一水库移民示范村集锦》画册，为进一步推进全省移民示范村的建设起到了积极作用。移民示范村的建设，不仅从整体上改变了移民村组的落后面貌，而且成为江西省新农村建设中一道亮丽的风景，得到了国家移民局的充分肯定。
三是通过实施移民增收工程，提高了移民群众的收入。根据当地基础设施条件改善情况，在尊重移民村群众意愿的基础上，按照“因地制宜，产业牵引，多种形式，多数受益，扶持到户”的思路，结合鄱阳湖生态经济区建设和当地发展农业产业化龙头企业、农产品生产基地、生态旅游业、扶贫开发产业项目，积极探索扶持移民群众发展生产的路子。每年由县级安排20％的年度项目资金用于产业方面的扶持，扶持移民产业100多个，使3千多户移民直接受益。全省移民年人均纯收入从2006年的2467元，提高到2011年的4580元。
四是通过实施移民培训工程，增强了移民的创业和自我发展能力。创新移民就业和创业培训的理念，因地制宜，采取多种形式，与扶贫开发“雨露计划”相结合，突出实际效果，培训移民10余万人，提高移民自主创业和劳动就业的能力。通过培训移民不仅在本地创业，而且走向了全国。如资溪县移民的面包店、武宁县移民的装修公司遍布全国各地。
近年来，库区和移民安置区基础设施的改善，经济社会的发展，得益于中央的好政策，得益于各级党委政策的高度重视，得益于全省水库移民工作者的辛勤工作和努力奉献。但也应当看到，由于水库移民工作具有政策性强，涉及面广，区域特定，对象特殊的特点，是一项既有行政管理职能，又有相关行业要求，面向农村的社会性工作，涵盖了农村经济社会发展的方方面面，关系到农村的经济发展和社会稳定。因此，做好水库移民工作责任重大，意义深远。
二、实施管理的主要内容
库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划项目的实施与管理，江西省既牢牢把握国家的政策，按照国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号)要求和财政部关于印发《大中型水库移民后期扶持结余资金使用管理暂行办法》(财企[2008]37号)的规定，执行好、落实好政策。又创造性地开展工作，突出解决库区和移民安置区基础设施建设与经济发展的重点和难点问题，使有限的资金发挥了积极的作用。
(一)突出实施重点
实施经济发展规划项目，要在编制好规划的基础上，结合鄱阳湖生态经济区建设、罗霄山特困片区扶贫攻坚、中央苏区振兴发展，突出水库移民示范村建设，积极探索产业扶持，加强基础设施建设，强化移民技能培训四个方面：
一是水库移民示范村建设。这是加快改变移民村(组)落后面貌，使移民群众直接受益的有效途经。主要是通过整村推进方式，按照“村容村貌整洁，户户硬路相通，家家改水改厕，垃圾集中处理，民主管理规范，文化生活丰富，特色产业形成”的标准，把列入了当地新农村建设点、扶贫重点村整村推进、库区扶贫移民搬迁新村建设和移民所占比例高、群众积极性高的移民村(组)，优先安排移民示范村建设项目。
二是产业扶持。要根据当地基础设施条件改善情况，在尊重移民群众意愿的基础上，按照“因地制宜，产业牵引，多种形式，多数受益，扶持到户”的要求，结合当地发展农业产业化龙头企业、农产品生产基地、生态旅游业、扶贫开发产业项目，引导和扶持移民群眾发展生产。
三是基础设施建设。要相对集中资金，解决突出问题。对后期扶持规划项目没有覆盖到或没有列入相关部门专项建设规划的道路、改水改厕、水利灌溉、农田整理、垃圾处理、沼气、生态保护、文化、卫生、教育等建设项目，进行重点扶持。对列入了相关部门专项建设规划的项目，对项目建设给予配套补助。
四是移民技能培训，要创新移民就业和创业培训的理念，因地制宜，因人施教，采取多种形式，与扶贫“雨露计划”相结合，突出实际效果，进一步提高移民自主创业和劳动就业的能力。
规划项目的实施要因地制宜，科学合理，坚持公开、公平、公正的原则，充分尊重民意，切实保障移民群众在规划编制和实施中的知情权、参与权和监督权。经批准的规划是实施项目的基本依据，应严格执行，不得随意调整或修改。确需调整或修改的，经县级人民政府审核后，报市办审批，并报省办备案。
(二)明确实施范围
经济发展规划项目实施的范围是：一是政府组织安置的(含三峡移民)农村移民所在的村(组)；二是为安置大中型水库移民调出土地的村(组)；三是水库建设中涉及的“淹地不淹房”人口所在的村(组)；四是现仍居住在农村的非农业户口移民所在的村(组)；五是水库蓄水引起库周浸没、塌岸、滑坡、内涝，以及生产生活条件受影响的库边地段、孤岛等影响的人口所在村(组)和水库大坝、溢洪道占压及施工占地涉及的村(组)。以上五种对象，在具体操作中，已经体现在省移民信息管理系统确定的村(组)中，在申报项目时由系统自动把关。
(三)规范申报程序
经济发展规划项目的申报程序，前几年基本上是按照后期扶持规划项目的程序申报确定的。随着结余资金量的逐年增加和项目实施管理的新要求，因此，很有必要对经济发展规划项目的申报程序进行规范。县办在具体操作中，要按照所编制的经济发展规划，安排好年度计划项目。年度计划项目应落实到移民村或村小组。年度计划项目的确定，按以下程序办理。
——示范村建设项目。经村(组)大多数移民群众同意后，由村委会向乡镇政府提出申请，乡镇政府报县办认可后，会同村委会按移民示范村建设标准，编制整村推进示范村项目建设规划，报县办。县办根据本县移民示范村建设规划，结合新农村建设等情况，对申请的村(组)进行考察、对规划进行评估、修订，听取移民意见后，由县办审定。
——产业扶持项目。根据扶持移民发展产业的类型，进行分类确定：
1、龙头企业(含移民生产示范户，下同)带动的生产项目。南龙头企业与村委会或村小组提出合作意向，经移民代表大会讨论，大多数移民签字认可后，村委会或村小组、移民户与龙头企业签订土地承租、劳务、生产经营、移民户年收益等方面的协议，并在本村(组)公示后，由村委会向乡镇政府申请，乡镇政府审核后报县办。县办实地考察、评估、审定后，由县办发给龙头企业带动移民户生产扶持项目认定书。
2、移民村(组)从事的生产项目。经移民代表大会讨论，大多数移民签字认可，村委会或村民理事会按照《中华人民共和国农村专业合作社法》，成立相关产业专业经济合作组织后，由村委会向乡镇政府申请，乡镇政府审核后报县办，县办实地考察、审定后，发给移民村(组)生产扶持项目认定书，给予项目资金扶持。
3、移民个人从事的生产经营项目，由移民本人提出申请，村委会审核，并在本村(组)公示后，经乡镇政府审核报县办，县移民机构实地考察、审定后，发给移民户生产扶持项目认定书。
以上认定书应明确扶持项目、扶持方式、项目管理、受益对象、扶持年限、收益分配等内容。认定书1年一签。认定书期满后，应重新按以上程序办理认定手续。
——基础设施建设(含恢复重建)项目。移民村(组)内或跨村(组)项目。在征求移民意见的基础上，由移民所在村委会或相关村委会联合，向乡镇政府提出申请，经乡镇政府核准后报县办。县办根据本县移民村(组)或跨村(组)基础设施建设规划情况，对申请的村(组)项目听取移民意见，进行实地察看、评估、拍照后，由县办审定。
——技能培训项目。由县办下达年度培训计划到乡镇，由村委会组织调查摸底。移民根据其就业、创业的愿望，向村委会提出申请，报乡镇政府汇总后上报县办。县办按照计划安排组织开展培训。
以上申报程序概括起来就是：移民知情，村组申请，规划范围，现场勘察，乡镇审核，县办审定。
(四)抓好项目实施
项目实施基本上与后期扶持项目的要求基本一致。其要点是：
一是项目实施根据投资规模的大小，按照有关规定实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和按移民意愿实行移民自建。
二是项目法人指项目申报和项目实施管理的责任主体，项目由村(组)申报的，项目法人为村委会(或村小组)，并由项目所在村(组)移民群众推荐3—5名代表组成项目实施管理小组；跨村(组)的项目乡(镇)政府为项目法人，并由相关村(组)移民群众推荐3—5名代表组成项目实施管理小组；对有困难组织实施的项目，经所在村多数移民同意，由村民委员会委托具有相应资质的行业部门担任，并报县办备案后方可实施。项目法人应认真组织完成项目实施各环节的工作，并对实施的全过程负主要责任。
三是按规定需要招标的项目，由项目法人按有关程序提交乡(镇)公共资源交易站或县级招投标机构，进行公开招投标。
四是鼓励项目由移民自建，自建项目由村委会或项目法人向乡镇和县办提出申请，经乡镇和县办会同县、乡纪检(监察)审定后，由项目法人、项目实施管理小组与移民签定施工协议，成立由村干部和移民群众代表组成的理事会，负责项目实施的各项具体事务，实行自主管理、自主建设、自我服务、自我监督，并按当地劳动力价格支付劳务报酬。乡镇和县办要共同加强对自建项目监督管理。
五是招标项目必须由资质的人员负责监理。移民自建项目由移民代表负责监理。
六是及时搞好项目验收，建立完整项目档案。
项目实施过程概括起来就是：明确项目法人，确定实施方式，成立管理小组，加强项目监理，定期巡視检查，及时验收建档。
(五)加强监督管理
对规划项目的监督管理，是今后我们工作的一个重点，也是保证资金发挥作用，项目产生效益的重要保证。作为县办来讲，既是项目实施的组织者，更是项目实施的监管者。因此，县办要把加强对项目实施的监督管理作为一项重点工作来抓。一是要认真做好项目实施过程的指导、监督、检查工作，及时协助乡(镇)及项目法人解决项目实施过程中存在的问题，监督检查项目法人按照有关要求实施项目，确保项目建设的进度和质量。二是以村(组)为单位成立移民项目管理小组负责项目实施及资金管理等T作。三是移民项目确定充分尊重移民意愿，计划项目必须要经移民代表大会确定。四是项目计划、资金使用透明公开。将项目计划直接批复到乡、村、组三级，专项资金实行民主理财，移民参与项目工程竣工验收及财务结算，资金使用张榜公布，以接受广大移民群众的监督。
在此基础上，市办和省办也要通过年度考核、稽察、专项审计等方式做好项目实施的监督管理工作。
三、当前存在的主要问题
1、示范村建设发展不平衡。由于各地建设条件、经济实力、移民参与程度不同，建设效果反差很大。搞得好的村组，真正改变了面貌，起到了示范作用，成为新农村建设亮点村。然而有的示范村建设点，建设资金投入不足，除修建进村入户公路及自来水外，其他环境条件基本没有变化。有的地方移民群众主动参与的积极性不高，产业发展和日常管理滞后，很难起到示范建设作用。
2、产业扶持的政策性问题未得到解决，实际操作比较困难。在产业扶持工作中，如何规范生产开发项目的产权、经营管理，建立健全收益分配机制，确保资金安全，确保移民受益，是当前产业扶持需要研究和解决的问题。目前，扶持的对象主是生产开发大户、龙头企业等。而一些开发大户、龙头企业示范、辐射、带动移民的作用也还不明显。生产扶持存在着扶强不扶弱、扶富不扶贫、扶寡不扶众的现象。同时，在家务农的劳动力少，大批农村劳动力向非农产业转移，真正在家务农的农业劳动力不到40—50％，由于产业开发的主力军一农业劳动力不足，千家万户共同开发已不现实，这也给产业扶持带来极大影响。
3、资金的使用方面。有的地方资金使用范围和使用比例不符合规定要求，存在投入分散，小项目较多的现象。由于县级移民管理機构机构的内部设置和人员不能完全满足管理职能的需要，加上项目点多面广、工作量大、人手紧张，一些项目完工后，不能及时进行验收，致使资金不能按要求及时拨付，资金滞留比较普遍。
4、项目的确定和可行性研究等前期工作做得不很细，深度不够，申报审查也不十分严格，致使大多数项目上报的可行性研究报告既不规范，又不具备参考价值，加之，在项目确定时，缺乏科学知识和理性分析，顾眼前利益，不顾大局，不顾长远，申报的项目合理性、准确性不强。
四、今后的工作要求
(一)突出改善民生，加强基础设施建设。
一是抓好移民示范村建设。示范村建设要合理规划，因地制宜，突出重点，整体推进。合理规划，就是要把移民示范村基础设施建设和经济社会发展有机统一起来，在工作目标、项目建设、进度安排、落实措施、投入保障、组织领导等方面作出统筹规划和安排。因地制宜，就是要从本地实际出发，按照一村一策，打造特色的思路谋划好本地移民示范村建设。突出重点，就是要把移民比较集中，移民积极性比较高的村组作为建设重点，而且相对集中资金投入，保证示范村建设一个、成功一个。整体推进，就是要做到建设项目、村务管理、文化生活、产业发展同步建设。这里需要指出的是，对仅仅修建村内道路，改水改厕等单项建设的村组，一律不能列为示范村建设的范围。
二是加强基础设施建设，在项目安排上，要从移民最关心、最能直接受益的项目人手，重点解决难点和热点问题。要多雪中送炭，少锦上添花，避免用移民资金搞形象工程、政绩工程。要集中力量，针对那些生活在偏远山区、贫困地区和自然灾害隐患区的特困移民群体，研究制定切实可行的工作方案，努力在“十二五”期间基本解决这些移民的脱贫解困问题。
(二)突出产业扶持，建立有效管理机制
扶持移民如何发展产业，是当前我们工作中的一个难点，也是我们今后工作的重点。扶持移民发展产业有别于扶贫开发产业。这主要是扶持移民发展产业，既要考虑扶持的区域范围，又要注重移民如何受益问题，目的就是要增加移民受益面，提高移民受益效果，探索和建立移民生产开发项目的产权、经营管理，收益分配，资金安全，移民受益的有效机制。通过这几年各地的积极探索和实践，在扶持移民发展生产方面，积累了不少有益的经验和做法，也取得了较大的成效。当前，有必要对扶持移民发展产业的形式和扶持方式进行规范。
1、扶持龙头企业(含移民生产大户，下同)带动的生产项目。龙头企业外联市场，内联千家万户，是发展现代农业的有效载体。对其扶持要把握与移民发展生产的关联度和带动作用，给予贷款贴息或项目资金扶持。扶持资金只能用于龙头企业承租移民土地的基础设施(生产基地道路、灌溉、土地整理等)项目建设，实行项目管理，不得直接拨付资金给龙头企业。扶持资金的额度，要与移民的年收益挂钩。也可将扶持龙头企业的资金转为移民入股的股金，让移民变股民，参与企业年终分红等。
2、扶持移民村(组)专业合作社从事的生产项目。扶持资金用于生产基地的基础设施建设(生产基地道路、灌溉、土地整理等)或购买种苗等生产资料，并实行项目管理。
3、扶持移民个人从事的生产经营项目。只限于贷款贴息扶持，不宜直接提供扶持资金。这种方式对其他移民来说比较公平，大家也能够接受，也有利于移民的稳定。
(三)突出提高素质，增强增加收入能力。
要创新移民群众的培训方式，一是改聘请技术员单一授课为联合相关专业部门办班开展联合培训，通过对水稻、蔬菜、果树、生猪、水产等种养殖技术的综合培训，提高培训的整体效果；二是改过去县城集中培训为下乡培训、上户指导相结合，深入田间地头，帮助贫困和移民群众解决生产技术难题，增强培训的实际效果。三是改以农业培训为与工业园区就业、服务业等行业培训相结合，拓宽移民劳动就业的门路和渠道。
(四)突出管理监督，提高项目申报效率。
年度计划项目申报，将采取水库移民管理信息系统预申报方式进行。县办按照省办在水库移民管理信息系统下达的年度预申报项目资金额度，通过水库移民管理信息系统，在每年9月底前预申报下年度的项目计划。预申报的项目计划，经市办审核、省办确认后，再由省办会同省财政厅下达项目资金。当下达的项目资金大于预申报项目资金额度时，可按下达项目资金与预申报项目资金的差额增报计划项目。当下达资金小于预申报项目资金额度时，应按下达项目资金调减计划项目。
(五)突出移民稳定，促进社会和谐稳定。
库区社会稳定既是移民扶持工作的保障，又是移民扶持成效的体现。在工作中，坚持一手抓移民扶持政策的落实，一手抓维护稳定工作。通过健全应急机制，畅通信访渠道，及时化解矛盾。切实维护库区和移民安置区的社会稳定。一是加强政策宣传，改进工作作风，变群众上访为干部下访，做好移民群众的思想工作；二是深入移民区调查研究，抓好移民项目建设，切实帮助解决移民群众的困难；三是制定移民维稳应急预案，县、乡、村设立移民信息员，及时、准确掌握移民群众的思想动态。对于移民群众存在的实际问题，区别轻重缓急，通过项目扶持方式予以解决，一时难以解决的，及时进行沟通，从而把矛盾化解在萌芽，把问题解决在基层。
[作者简介]
邓丰昌，江西省扶贫和移民办库区基金项目处处长。
责任编辑：欧阳小芹
