对非营利事业单位财政资金绩效审计评价的思考

2023.02.22

张争祥

[摘要] 围绕非营利事业单位的财政资金使用情况进行的绩效审计评价是绩效审计最基本的一个方面。本文以非营利事业单位绩效审计评价的目标和依据为出发点,强调了评价重点和评价原则,并试图对评价指标的选择和计算做一些有益的思考和探索。

[关键词] 非营利事业单位财政资金绩效审计评价

非营利事业单位财政资金的绩效审计是在对财政预算非营利事业单位的财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上,审查非营利事业单位履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度,并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。从传统的非营利事业单位财政财务收支审计与非营利事业单位的经济绩效审计比较中可以看出: 财政财务收支审计的目的在于查明财务收支和经济核算资料的真实性、完整性以及合法合理性,借以界定经济责任,主要用于查错防弊,促进廉政建设,以保护原则为主;绩效审计的目的在于确定经济效益状况并做出评价,借以寻求提高效益的途径,以建设性原则为主。而非营利事业单位财政资金绩效审计的难点正在于如何评价。

一、非营利事业单位绩效审计评价的目标和依据

对我国的非营利事业单位财政资金的使用效益进行审计评价时,我们首先要明确评价的目标。非营利事业单位绩效审计评价的目标与非营利事业单位财务管理的目标是紧密联系的。而非营利事业单位财务管理的目标则归结为--到底确定使用绩效最大化还是净收入最大化的问题。

在西方,非营利组织选择的财务管理目标首先是财务收支平衡,也有的选择成本最小化、避免财务危机和净捐赠最大化。在这些选择中,无论是财务收支平衡还是成本最小化,其最终目的是净收入最大化。也就是说,净收入最大化必然对成本控制产生影响,也能体现收支平衡目标。因此,西方非营利组织财务管理目标选择净收入最大化,有利于实现资源的合理分配。

另一方面,绩效是指在任何特定活动下都能达到理想的效果。根据非营利事业单位双重目标的特点,我国非营利事业单位不能仅仅强调满足于净收入最大化,同时应更为重视非营利事业单位提供服务的质量和数量。不言而喻,以非营利事业单位绩效最大化作为我国非营利事业单位财务管理目标更准确。

因此,笔者认为,非营利事业单位财政资金绩效审计评价的目标应是判断被审计单位是否实现了资金使用绩效最大化。

传统的财政财务收支审计的评价依据是财经政策、法律法规和会计制度、会计准则,非营利事业单位使用财政资金的绩效审计评价依据却并非那么明确和具体。非营利事业单位发展目标具有外部性、社会性和宏观性的特点,决定了非营利事业单位使用财政资金的绩效审计评价依据应以高层次目标的实现程度为重点。绩效审计的评价依据和标准主要包括国家法律法规和规章、各种计划、定额标准、工作规范及各种技术经济指标等。在具体评价时,还需从横向上与国内同行业先进水平比,在纵向上与历史上最好水平比,这样才能明确方位,作出恰如其分的评价。

二、非营利事业单位财政资金绩效审计评价的重点和原则

1.非营利事业单位财政资金绩效审计评价的重点

公共财政资金绩效审计包括财政资金的配置绩效审计和财政资金的耗用绩效审计。非营利事业单位是财政资金的具体使用单位,所以针对非营利事业单位的资金绩效审计属于财政资金的耗用绩效审计。基于非营利事业单位财政资金绩效审计评价的目标,非营利事业单位财政资金绩效审计评价实际上是评价在耗用一定的资金的条件下,所产生的经济效果或是带来的经济效益有多大的评价。

我国目前的审计人力资源、技术信息资源、实验成果资源和财政资金绩效审计的难点问题等,都制约和决定了当前开展绩效审计,必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。

公共财政资金的耗用主要分为两大类:一是经常性支出,二是资本性支出。经常性支出中各项费用均有定额标准和预算指标,如人员工资、公务费用、办公费用等。实际支出(相对固定)和预算定额一般没有出入,这类财政支出不是财政绩效审计评价的重点内容。

资本性支出是为提高现有事业发展水平或开拓新的事业领域而购置固定资产、建设专项设施和工程等方面的支出。按其产生的效果可以分为两类:一是直接具有货币性收益的资本性投资,如校办企业、宾馆等;另一类是不能直接产生未来货币性收益的支出,包括教育、公共图书馆、对外援助等公共性资本支出。资本性支出分布领域广泛,投资金额比较大,包含内容较多,费用消耗过程复杂且时间较长,受各种因素影响比较大。资本性支出是财政资金投入和产出的实际体现,直接或间接产生、创造经济效益。因此,在非营利事业单位财政资金的绩效审计中,应着重对财政资本性支出的投入、使用、管理以及产出的社会事务量各个环节进行审计评价,这是做好财政资金绩效审计的核心和关键。

2.非营利事业单位财政资金绩效审计评价的原则

(1)坚持短期绩效与长期绩效相统一的原则。评价非营利事业单位的绩效,要进行全面的综合分析,不能局限于该单位现实的、短期的、局部的绩效,必要时还要追溯到以前年度的工作成果对现实工作的影响,密切关注前后年度之间存在的必然联系。

(2)坚持质量与数量相兼顾的原则。考核非营利事业单位资金的使用,仅从数量指标进行分析是不够的,必须结合质量来考察,才能对事业资金的使用绩效作出全面真实的评价。不仅要注意非营利事业单位工作成果在数量上的变化,更要注意考察非营利事业单位工作所产生的经济效益和社会效果。

(3)坚持微观效益与宏观效益相结合的原则。非营利事业单位绩效审计既要考核被审计单位在一定期内取得的工作效果,又要评价其对外部环境产生的积极影响。从非营利事业单位资金的使用效果来衡量,不但要考察资金投入所产生的直接工作成果,而且还要考核这些工作成果在社会上所发挥的作用,社会效益、宏观效益也是衡量非盈利性事业单位资金使用效益的主要指标。

三、非营利事业单位财政资金绩效审计评价指标的选择

1.建立科学的财政资金绩效评价指标体系

建立合理的、可操作的指标评价体系已经成为财政资金绩效审计的当务之急。根据我国的实际情况,我们应建立短期绩效与长期绩效相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的非营利事业单位财政资金绩效评价指标体系。设置财政资金效益评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据指标的性质不同,可以将各类财政资金绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

可以用图1将非营利事业单位财政资金效益评价指标体系简单的表示出来:

2.非营利事业单位财政资金绩效审计评价指标的选择

对于非营利事业单位财政资金使用绩效的评价,要充分占有资料和数据,用事实说话。评价方式既有利用非财务指标的定性评价,又有利用财务指标和数据进行的定量评价。

(1)定量指标

与定性指标相比,定量指标更具体、直观、准确,不易产生异议、歧义,便于分析、考核、评价。

基础指标

资金到位率=(实际拨付金额/计划使用金额)×100%

资金使用率=(实际使用金额/实际拨付金额)×100%

使用效果率=(实际达到的效果/目标效果)×100%

在使用效果率的计算中,当效果可以直接量化时,则采用相应的数额;当效果不可量化时,则可以采用专家评价(E)、相关对象评价(R)、委托中介机构调查问卷(Q)等方法,将其量化。设定目标效果为10分。

采用以上n种调查方法计算使用效果率的公式为:

使用效果率= (E+R+Q+…)/n/10×100%

效益指标

效益指标是评价财政支出效益的核心指标。非营利事业单位的绩效指标可以具体分为投入资金分析指标、资金利用效率指标、资金产出绩效指标、发展潜力指标四类分指标。每类分指标的具体内容随着不同的非营利事业单位而变。我们以学校为例,看看对学校的财政资金绩效审计中各分指标的具体内容:

投入资金分析指标。它主要由以下两个因素确定:

财政投入乘数(反映出财政投入外自我创收的能力),是财政投入后带动其他资金投入总额除以财政投入金额得出的比例;

教师人均科研经费(=教育事业费中用于科研的经费/教师的总人数)。

资金产出效益指标。它一般取决于三个因素:

万元财政投入培养学生数[=(培养学生人数×10000)/财政投入用于培养学生的金额];

教师百人科研成果获奖数[=(科研成果获奖数×100)/教师人数];

科研成果应用转化率[=(已经成功运用的科研成果数/科研成果总数)×100%]。

资金利用效率指标。综合以下三个因素确定之:

师生比(=学生总数/教师总数);

专任教师占全体教职工比例[=(专任教师总数/全体教职工总数)×100%];

业务费、设备购置费占公用经费比例=[(业务费+设备购置费)/公用经费]×100% 。

发展潜力指标。对它的确定,需要重点考察四个因素:

专任教师中具有高学历的比例[=(具有高学历的专任教师数/专任教师总数)×100%];

近三年教育经费投入平均增长率(=三年教育经费投入增长率之和÷3);

总资产增长率=[(年末总资产-年初总资产)/年初总资产]×100%;

近三年平均毕业生一次就业率(=三年毕业生一次就业率之和÷3)。

调校指标

由于大部分非营利事业单位对社会环境、社会发展有着潜移默化的影响,所以能够产生长期的效益。这种长期的效益必然受通货膨胀、地区经济发展水平、所处行业的特殊性、对环境的影响、对社会发展影响等因素的影响而发生变动。这样,我们用定量指标测算出来的资金使用效益就是不准确的了。所以,必须在定量指标中导入调校指标。调校指标自然是上述的五种影响因素指标的组合,其数额具体应由专家视不同情况评议决定。

(2)定性指标

定性指标的组成

定性指标是用于评价财政支出项目涉及政治影响、社会稳定、改革与发展、资源配置状况、服务态度和质量等非定量指标因素,是对定量指标的进一步补充。通过对定性指标各项定性因素的分析判断,对定量指标评价结果进行全面的校验、修正和完善,形成财政支出项目绩效定量与定性评价相结合的综合评价结论。定性指标主要由项目管理水平、项目目标执行情况、服务环境、发展能力、社会影响5项非定量指标构成。

定性指标的确定

定性指标可依据以下方法得以确定:一是专家经验判断。专家凭借自己的经验,综合当时的政治经济发展形势,以及以往年份同类单位使用同类资金所产生的经济效益和社会效益,对财政资金的支出效益做出评价。二是问卷测试。对于一些涉及公众满意度、应达到的支出目标等指标,通过公众评判的方式建立定性标准。三是横向比较。综合比较同类财政支出绩效所达到的结果作出判断。四是“一票否决”法。通常运用在单位使用的财政资金上行为违法违规时,评价采取“一票否决”法做出评判,确认该资金的使用绩效为最差。

定性指标测定通常是上述四种方法的综合运用,应每次依具体情况对上述四种方法设定不同的权重,采用计算加权平均数的方法量化出综合得分。

(3)综合指标的量化

我们知道,不同的地区、不同的非营利事业单位之间具体情况有很大的差异。甚至在对每一个单位进行财政资金绩效审计的评价时,定量指标与定性指标在整个指标体系中的比例都会有所不同。但是,这并不妨碍我们得出各项定量指标值和定性指标值的计算公式以及绩效审计评价的综合指标值(即评价分数)的通项公式:

各定量指标值和定性指标值计算公式:

A=Q1×R1+Q2×R2+…+Qn×Rn

A是基础指标值,Q1—Qn是基础指标的各分指标计算出的分值,R1—Rn是依具体情况对基础指标的各分指标设置的权数。

效益指标值(B)、调校指标值(C)、定性指标值(D)的计算方法同基础指标(A)。

非营利事业单位财政资金绩效审计评价的综合指标值:

T=(A×a%+B×b%+C×c%)×X%+D×Y%

T是综合指标值,a%、b%、c%分别是为定量指标的各分指标设置的权重,X%、Y%分别是为定量指标和定性指标设置的权重。

需要补充的是,不同地区、不同单位在不同的发展阶段对a%、b%、c%这些权重的设定必然不同,但是,对效益指标所占权重(b%)的设定一定都应该是最高的。

非营利事业单位财政资金效益评价作为政府效益管理的基础和重要组成部分,强调的是“结果导向”,或者说强调的是责任和效率。另一方面,效益评价也有助于提高非营利事业单位的理财水平,促进单位成员更加重视工作结果,提高工作效率。

随着财政资金效益评价制度在我国各地的逐步推行,对各种非营利事业单位财政资金绩效审计评价的内容和评价指标体系必将不断规范和健全,最终会对财政支出管理改革、非营利事业单位职能转变乃至经济社会发展产生广泛而深远的影响。

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