新形势新机遇提升基层土地管理工作

    唐欣

    摘要：本文通过分析当前耕地保护的严峻形势和面临的机遇，结合大数据理念，阐述了利用基础数据成果提升基层土地管理工作方法。

    关键词：土地曰形式曰管理提升

    文章编号：1004-7026（2015）04-0036-02中国图书分类号：F301.2文献标志码：A

    十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，也是各级人民政府及管理部门的重要职责之一，认清形势，抓住机遇，提高土地管理水平，更是基层土地管理工作的重要内容。

    1耕地保护工作面临的形势

    依据二次土地调查成果，全国耕地面积13538.5hm2，比变更调查数据多出1358.7hm2，主要原因是调查标准和技术方法的改进使调查数据更全面、客观、准确。但从二次调查的相关数据看，有564.9hm2耕地分布在东北、西北的林区、草原以及河流、湖泊最高洪水位控制线以内，另有431.4hm2耕地位于25毅坡以上，这99 6.3hm2耕地中有相当部分，要根据退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的安排进行调整；全国另有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有因矿区塌陷、地下水超采等已影响一定数量的耕地耕种，因此我国适宜稳定利用的耕地仍是1.2hm2。我国人均耕地少、耕地质量整体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，耕地保护形势仍然十分严峻。

    2耕地保护工作的新机遇

    2.1党中央、国务院高度重视耕地保护工作

    党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央农村工作会议站在改革发展全局的战略高度，客观分析我国粮食安全、耕地保护面临的严峻形势，深刻揭示土地管理中的突出问题，强调坚守耕地保护红线，相继出台一系列与土地有关的政策。十八大报告中提出改革征地制度；优化国土空间开发格局，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间、给农业留下更多良田、给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

    党的十八届四中全会提出，加快推进以保障经济社会、保护耕地资源、保障土地权益为目标，以建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系为核心的土地制度改革。随后国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等文件，加快推进耕地保护工作。

    2.2经济技术发展有利于土地管理理念的提升

    随着我国社会经济发展和国力的增强，计算机和互联网以及应用技术的开发已经不再是制约基层土地管理工作的门槛，而是成为覆盖基层土地管理工作的核心工具。

    云计算技术开始在包括国土部门在内的多个部门多个领域应用。云计算可以在数秒内达到处理数以亿计的海量信息，实现同超级计算机一样强大功能的网络服务。云计算的应用可以说是把资源联合起来，供给每一个成员使用。

    大数据理念的应用。大数据核心价值在于对海量数据进行存储和分析，相比其他技术，其在廉价、迅速、优化三方面综合成本是最优的。已经开启的大数据时代数据成为核心的资产，网民和消费者的界限正在消失，企业的边界变得模糊，并深刻影响企业的业务模式和组织文化，故大数据理念正对政府管理方式、企业的决策及组织业务流程、人们生活方式产生巨大影响。

    3通过资源整合提升基层土地管理水平

    我国土地管理分为国家、省、市、县四级，县级政府及其土地行政主管部门作为基层土地管理机构，承担着日常土地管理基础工作，体现在：

    地籍管理。开展县域土地调查和年度变更调查，土地登记及他项权利变更登记，土地分等定级与土地估价。

    土地利用管理。制定县域内新增建设用地、土地开发整理和耕地保有量等土地利用年度计划指标，以及建设用地供应计划。

    建设用地管理。实施具体项目及批次用地农转用、土地征用報批，集体土地及地上物补偿安置，农村建设用地使用报批等。

    土地市场管理。开展县域基准地价、标定地价等地价体系与地价的制定；土地收储与市场交易。

    耕地保护。落实县、乡、村组及农户签订耕地保护责任书，组织实施土地开发整理，完成耕地占补平衡工作。

    土地法制、科技教育管理，具体完成土地矿产卫片执法、日常土地执法巡查工作。实施政务信息公开，受理行政复议，开展土地管理法律法规的宣教工作。

    3.1可以整合的主要资源

    3.1.1第二次全国土地调查主要成果。1）全国土地利用现状中各类土地资源底数，基本农田面积，国家与集体土地所有权权属界线，各级行政区内各类土地面积。2）建成并实现调查成果管理数字化的全国土地利用基础数据库。3）实现土地利用变化监测常态化的土地变更调查新机制。4）建成的国土资源管理“一张图”及综合监管平台。

    3.1.2集体土地确权成果。随着国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权发证的若干意见》（国土资发[2011]178号），农业部会同中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》并开展实施，集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等土地确权工作正在有序推进，形成相应的成果数据资料。

    3.1.3不动产登记成果。《不动产登记暂行条例》正式实施。登记的不动产权利包括房屋等建筑物、构筑物所有权；集体土地所有权；森林、林木所有权；耕地、草地、林地等土地承包经营权；宅基地使用权；建设用地使用权；海域使用权；地役权；抵押权及法律规定需要登记的其他不动产权利。这些登记数据使国土、农业、环保等方面管理直接与权利人也是责任人相挂钩。

    3.1.4土地利用规划中期评估和永久基本农田划定成果。随着《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》、《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》等文件下发，土地利用规划中期评估、永久基本农田划定及土地利用总体规划调整完善工作正在有序进行，并形成统一的基础数据。

    3.2基层土地管理数据共享平台的构建

    3.2.1基层管理数据共享的优势。大数据应用关键是查找数据间关联关系，即数据的共通共享，虽然数据共享的重要性越来越受重视，但是因为利益等原因，数据的封闭运行普遍存在，不同部门、地区之间数据隔绝，不同部门不同领域内部数据不完备不连续，都是大数据难以应用之处。

    县级政府作为国土资源、城乡建设、农林牧及环境保护的基层管理单位，拥有县域内第一手基础图件、数据档案资料，更有利于把分散在多部门的数据信息集合成一个平台，建立智能化查询、发布、更新、和咨询系统，形成县域大数据。

    3.2.2共享平台的构建。国土部审议通过的国土资源云建设总体框架，决定建设统一的国土资源与不动产登记信息系统，实现整个国土资源系统相关数据的互通互联及信息共享。当前土地调查、评价、监测等基础数据和批、供、用、补、查等管理数据，以及交易等市场数据的录入与更新工作主要在县级土地管理部门完成，其完全可以以城乡统一的地籍数据库或“国土资源云”作为平台，建立县域国土、农业、环保相结合的统一数据库。

    用ArcGIS的Personal Geodatabase數据模型构建基于拟开发目标的空间数据库，可以将其它部门常用的CAD及其他格式数据转换为GIS格式。通过图形处理、数据转换、图层管理、拓扑检查等步骤实现图形数据和属性数据的统一存储，构建多源、多尺度的空间数据库，并为未来数据扩展留出接口，增强信息化管理能力，同时可以很好地完成县域开发目标的更新工作。

    （1）图层设计与属性字段设计。根据开发目标有关数据库标准，建立不同图层。对矢量图进行预处理，形成有效图形。在空间数据库中构建详细的要素集（Featuredataset），并在数据集下构建多个要素类（Featureclass）用于存储诸多要素。

    根据CAD中各图层要素的扩展属性，设计GIS空间数据库各图层属性。由于不同层次要素对数据需求的不同，其关系数据库表属性字段也不相同。为实现图形数据和属性数据的无缝集成，可基于Geodatabase的空间数据库，将图形数据和属性数据保留在关系数据表中，是真正的图形属性一体化。

    （2）数据库构建过程。1）、规划图矢量处理。将CAD格式绘制的图形数据进行编辑和转换。CAD数据虽然包含信息较丰富，但图层设置较杂乱，应先对数据中无效图形、图层、数据信息进行筛选删除，再根据目标数据库建设标准中各类图层的信息要求，将CAD数据划分为不同层，最后给各类信息赋予属性数据，保证属性数据的完整性。2）、数据转换处理。一般使用ArcCatalog对CAD数据转换。根据目标工作的需要，可以将CAD数据转换为相应的图层或者转换为GDB数据。3）、导入已有的数据。对县域内已有目标成果数据进行导入，形成基础参考数据集。4）、数据拓扑

    査检查。通过对面状图斑进行拓扑关系检，分析数据库中所有地物要素的拓扑关系，保障空间数据库可靠和有效。5）、数据库完备性检查。建完数据库后进行空间位置一致性检查，属性数据完整性检查，逻辑一致性检验以及要素图层名称有无错误、遗漏。

    3.2.3应用意义。通过上诉县域大数据管理平台的应用可以实现：国土资源地籍数据管理通过接入不动产登记数据，从图斑地块、村组作为基本单元，延伸到具体农户或使用权所有人，有利于集体土地征收补偿、土地动迁出让、土地开发整理及土地执法等工作等开展。

    通过综合分析土地交易变化与土地批、供、用、补、查方面数据，以及地区经济发展相关数据，建立预测模型及评价指标体系，以推测土地市场运行状态，对土地节约集约利用潜力进行量化评估。

    通过系统内和部门间信息共享，有利于土地管理和服务方式转变，简化程序，降低公共成本，有利于信息公开，保护失地农民切身利益和其它不动产权利人的合法权益。

    （作者单位：辽宁省沈阳市规划和国土资源局浑南分局）

    参考文献

    [1]叶公强.地籍管理[M].中国农业出版社，2003.7.

    [2]吴强华.大数据：土地决策“大智库”[J].中国土地，2014，10.

    [3]马玉良.新常态下不动产统一登记与公开查询模式探析[M].中国不动产登记与估价，2015.3.