建立农村土地承包经营权信托流转机制的思考

    苗+绘　李海申　张慧玲

    

    摘 要：完善农村土地承包经营权信托，应该制定农村土地承包经营权信托特别法，加大政策扶持和财税优惠力度，设立土地信托的相关机构，加大金融机构的支持力度，完善农村社会保障体系，解决农户土地信托流转的后顾之忧。

    关 键 词：土地承包经营权信托；土地流转；中介服务机构；农村社会保障

    中图分类号：F830.8 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2014）03-0046-04

    党中央在2013中央一号文件中指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”顺应农村土地流转改革的大趋势，一种新的承包经营权流转方式——信托流转方式在农村中崭露头角，开辟了农村土地承包经营权流转的新视野。

    一、 农村土地承包经营权信托流转的内涵和推广意义

    农村土地承包经营权信托是指土地信托服务组织接受土地承包者的委托，在坚持土地所有权和承包权不变的前提下，按照土地使用权市场化要求，通过运用一定的方法，实施必要的程序，将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人的行为。它属于信托范畴。农村土地经营权信托主体包括三方当事人：即委托人、受托人和受益人。委托人是农村集体土地承包者，其对土地拥有可转让权和独立的处分权。委托人的组织形式大多是个体家庭，也可以是集体。受托人大多是信托公司，其接受委托人委托，有技术、有资金、有能力对信托土地进行经营管理。受益人大多是委托人自己，也可以是其指定的第三人。土地流转过程如图1所示。

    从图1中看出，委托人（土地承包者）将土地委托给土地信托公司，土地信托公司通过转让、转包、互换、反租倒包、股份合作等多种形式将土地转让给具有专业技术和能力的第四方经营（大户经营者或机构经营者），从而实现对土地的规模化、集约化经营管理。土地获得收益后，信托机构扣除一定的佣金和手续费等，绝大多数收益分配给受益人。而政府大多行使监管和约束职能， 制定有关农村土地信托流转的政策法律法规，设立土地信托管理机构，加强政策引导。

    目前在我国建立并推广农村土地经营权信托流转，具有十分重要的现实意义。

    1. 有利于我国土地政策的顺利实施， 并实现土地规模化经营、土地资源利用效率的提高。我国农村地区在土地划分过程中过分强调公平， 土地分配采取肥瘦搭配形式， 致使农户的承包地具有分散化和细碎化特点。而推广农村承包土地信托，就可以将土地集中起来委托给受托人统一经营， 降低了单位成本，提高了土地效益，使土地资源得到充分合理的利用，实现了规模效应。受托人还可以因地制宜，选择农业种植的类型和范围， 实现农业产业结构的优化调整，发挥区域经济发展的优势，实现土地效益的最大化。农户将土地经营权委托给受托人时要设立受益人（农户或其他人），当农户增人、减人时，无需调整承包地经营权，只需改变信托的受益人便可使农户的利益得到保证，又可以保证承包地经营权30年不变。

    2. 有利于保护农民土地财产利益、 推进城镇化建设。在城镇化建设过程中，大量农民进城务工，出现大量留守老人和留守儿童，许多农村地区出现“有地无力种”和“有力无地种”的尴尬局面，农民的土地承包经营权极易受到损害。而农户把承包土地经营权作为信托财产转移给信托服务机构，由信托服务机构经营或出租给第四方经济主体经营，农民就可以获得稳定的收益。由于信托财产具有独立性和安全性，可以使农民的土地财产权利免受他人侵害。

    3. 有利于完善农村养老保障体系。 目前我国农村养老面临“三低两高”的难题：农民人均收入水平低，家庭养老能力低，农村养老保险水平低；同时，医疗费用高，物价水平逐年升高。这使超过70%以上的农村人口的养老保障面临巨大挑战。而土地信托流转，可以将信托土地的部分收益作为农户缴纳的养老保险金，使规范化、成熟化的信托公司成为农村养老金的缴纳者和运营者，老年人成为土地信托的受益人，使自身养老问题得到保障。

    二、 农村土地承包经营权信托流转在我国的实践

    （一）浙江绍兴模式

    浙江绍兴县是土地信托服务体系的始创地，2001年就开始进行土地流转的试点工作。全县建立了县、镇、村三级信托服务体系，县级为土地信托服务中心，20个乡镇全部建立了土地信托服务站，774个村由经济合作社开展土地信托服务。其服务内容主要包括：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布；二是土地流转中的中介协调和指导签证；三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。土地信托使“土地存进‘银行生利息，农民跳出土地赚外快”的新型农民创收理念变成现实，取得了“三赢”效果：农户得实惠，村集体增收入，经营者获利益。据抽样调查，4个月内柯桥镇四个村共流转土地1481亩，农户在不投入、不担风险的情况下，得到土地出让金18.9万元，同时可以安心外出务工经商；村集体通过土地倒包，责任田亩均增加承包款330元，口粮田亩均增加承包款105元，比流转前共增收17万元；经营者获得了较低租费的土地后，开发水产、茶叶、果蔬等效益农业，预计每亩收入可提高2～10倍。更重要的是，土地信托服务从土地经营制度的深层次改革入手，在坚持家庭联产承包制的前提下，实现了农业的规模化、专业化经营；土地信托服务为农民提供了改变身份、进入城市的机会，加速了人口向二三产业和城镇集聚，推动了农村城市化进程。

    （二）湖北龙岗模式

    龙岗模式主要内容包括： 一是借助龙头企业的辐射带动作用，通过“龙头企业+合作社+农户”方式实现了生产种植规模化运作、经营管理专业化、产业化。这种模式提高了农民组织化程度，也提高了农业社会化服务水平。 二是在收益分配过程中保障农民利益，创新采取“租金保底+盈余分红+打工收入”的利益分配机制，即合作社不论盈亏，每年必须按一定底价支付村集体、农户的流转土地租金，剩余利润按股权同比例分成。入股农户能获得4项收入，包括国家惠农政策补贴、入股土地的保底租金、盈余按股分红和打工收入，其中最多的是按股分红的盈余收入。这使集体、农户、企业三方利益协调统一，得到社会广泛认可。三是信托是以资本形式来介入，推进土地流转股份化，实现了土地要素的资本化。入股的农民和企业成为规模经营的主体，一荣俱荣、一损俱损。因此， 龙岗模式完整地体现了市场经济条件下土地流转的过程，先是租赁，接着是土地入股，这是租赁模式的升华。 它确立了农民在土地流转中的主体地位，将农民的获益转换成可交易形态， 并实现了农业生产经营机制和农民利益保障机制的创新。

    （三）湖南益阳模式

    益阳模式是借助土地信托流转基金以及土地信托托管中心加强土地流转。具体内容包括：一是强化政府平台。2010年4月， 湖南益阳首先选择了沅江草尾镇作为试点。政府制定了《草尾镇农村土地信托流转暂行办法》，就土地信托流转方式、程序、管理、优惠政策、争议解决和法律责任作了详细的规定。镇政府还对全镇的土地信托流转进行了长远规划，计划到2015年，全镇信托流转土地12万亩，占耕地总面积的82%，并要确保粮食种植面积9万亩，蔬菜种植面积5万亩。二是公司化运作。草尾镇土地信托流转中，由政府出资设立信托投资公司，对农户和种植大户及农业公司实行对接形式进行运作。2010年7月，镇政府出资200万建立土地信托流转基金并成立了“沅江市草尾农村土地信托投资公司”，其宗旨是围绕农村土地信托流转进行投资开发，开展土地信托流转的前、中、后服务。农民把土地托管给政府设立的信托公司，提高了土地信托的信誉和保障。三是市场化经营，即利用市场机制调节土地信托流转供求关系，优化资源配置。信托公司以土地租赁合同为依据，把土地出租给农业大户、投资开发商等来经营。益阳土地信托流转模式中，其流转主体包括：农民（委托人）、政府设立的信托公司（受托人、也是出租人）、种植大户及农业公司（承租人）、受益人（农民）。这使流转模式更加规范，流转过程更加高效。从2010年4月至今，土地流转的效果明显。数据显示，草尾镇已经成功流转土地15 100亩，政府引入了19家种植大户，以蔬菜、优质稻种植为主的现代化农业经营规模初现。

    三、完善农村土地承包经营权信托流转机制的措施

    作为新型的土地流转制度，土地承包经营权信托在我国尚未得到推广，政府应加强引导和规范。政府应明确土地承包经营权信托必须坚持三项原则：一是坚持集体所有权和农村土地承包经营权不变；二是坚持农村土地承包经营权合法合规、公平自愿的原则，不强迫流转，不行政定价；三是坚持土地的农业用途不变，土地要素得到有效利用和保护。

    （一）完善法律法规，制定农村土地承包经营权信托特别法

    目前《农村土地承包法》中明确了农村土地承包经营权的流转方式，包括：转包、互换、出租、转让等。今后应将信托方式明确归入承包权的流转方式中。这样既可以让农户了解国家的法律，选择适合自己的流转方式，又有利于信托这种流转方式的推广。目前我国《信托法》的规定过于笼统，对我国农村土地承包经营权信托没有进行特别立法。信托业发达的日本，除了有《信托法》、《信托业法》等基本信托法律外，还有依据不同信托业务类型制定的特别法，如《土地信托法》等，值得我国借鉴。今后，随着农村土地承包经营权信托制度深入人心，土地承包经营权信托形成规模之后，应制定统一的《农村土地承包经营权信托法》。

    （二）加大政府的扶持力度

    1. 加大对信托投资公司（受托人）的政策扶持

    一方面， 政府对土地承包经营权信托的受托人在项目审批、工商登记、税收等方面应给予政策扶持和优惠。为受托人提供相关土地流转信息，对其实行低税、免税政策。重点扶持具有一定社会影响力、达到一定规模的经营者大户，对市场前景好、效益高的经营项目大力支持， 力求实现委托人和受托人双赢的效果。另一方面，政府应对受托人提供有力的资金支持。应设立农村土地承包经营权信托专项资金，同时给受托人以经济补贴， 对于达到一定规模的农村土地承包经营权信托受托人给予适当的农业规模补贴。专项资金用于农村交通、水利、通讯等基础设施，实现水、电、信畅通，体现公共财政向农业重点产业和优势区域的倾斜。

    2. 加大对农户（委托人）的创业指导和业务技能培训

    土地承包经营权信托实施后， 农民面临新的择业和就业难题，这关系到社会的稳定，政府必须为农民提供新的发展空间和平台。一方面，政府应加强对农民择业和创业的引导和扶持。对创业农民在用地、征税、缴费、工商登记等多方面提供优惠条件，并提供政策咨询、创业指导、优质项目推荐、后续支持等创业服务。组织择业创业培训，针对政府贴息的项目应向农民创业提供财政贴息，缓解其创业资金难题。另一方面，政府应对土地信托后的农民进行业务、技能、知识培训，提高劳动者就业能力。土地流转后，由于农民专业技能不高，业务知识不全，许多行业和企业无法接纳其就业。应结合行业和企业的特殊要求，对农民开展有针对性的业务技能培训， 增强他们的就业、择业竞争力，提高他们的就业率。

    （三）加快设立土地信托的相关社会中介服务机构

    1. 设立农村土地承包经营权信托服务机构。可以赋予乡镇农业服务中心承担信托服务机构的功能， 履行乡镇人民政府对土地信托流转的引导和管理职责，规范土地信托流程，提供土地信托相关政策咨询。其具体职能包括：（1）土地信托流转信息的搜集、 登记和公布。 有土地承包经营权信托需求的农户，都可以到该机构进行登记。可以任命信誉好的村干部为土地信托信息收集员， 建立农村土地信托的信息资料库。 土地信托服务机构应将土地供求信息及时公布，以实现土地信托供求双方的对接和交易。（2）审查受托人的资质和能力。信托服务机构应该承担起对受托人资质和能力的审查职能，确保受托人的合法性，重点审查受托人的农业经营能力，以保障受益人的权利。（3）指导双方当事人签订合法规范的信托合同。土地信托服务机构应及时指导双方当事人签订合同，明确信托主体的各项权利和义务，并帮助办理登记公示手续。（4）协助解决土地信托流转的后续服务和纠纷处理。土地承包经营权信托合同签订后，对委托人（土地所有者）和受托人（承包者和经营者）出现的问题及二者之间的纠纷，土地信托服务机构应协助解决，及时调解纠纷，维护双方利益。

    2. 设立农村土地承包经营权信托登记机构。以《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据，县级人民政府农业行政主管部门应该是信托登记的机关。土地承包经营权信托的委托人和受托人应同时到政府农业行政主管部门办理信托登记，此时的登记具有正式的法律效力。登记内容应明确信托主体（即委托人、受托人和受益人）及其信托关系、信托客体（土地承包经营权和使用权）、信托目的以及需要登记的其他一切内容。

    （四）加大对土地信托的金融支持力度

    土地信托流转离不开金融的大力支持。一方面，应设立政策性银行加大对土地信托流转的贷款投入。 政策性银行贷款在利息和期限上都应对受托人给予优惠。另一方面，商业银行对土地信托也应给予支持。政府应鼓励商业银行向信托公司发放贷款，并对商业银行进行贷款贴息，激励银行和各种融资机构简化贷款审批流程和手续，在保证信贷资金安全的前提下，大力支持农业规模化、产业化经营。同时开展金融创新，尝试多样化的贷款产品为土地信托提供融资服务。如农地使用权的抵押担保贷款，即受托人以其土地附着物申请抵押和担保贷款，以解决受托人经营土地所需资金不足的难题。

    （五）农村集体组织（土地所有权人）应认真行使监督权，保障农民权益

    我国《土地管理法》规定，农村集体组织是土地所有人，农户是农村土地的承包经营者，具有使用权。 农户应该在不损害土地所有权人合法权益的前提下，行使土地承包经营权信托的自主决定权。因此土地所有权人必须认真履行监督权，加强对信托流转合同的审核。审核内容包括两个方面：一是土地信托合同的签订是否公平自愿，即自由真实性；二是土地信托合同是否符合法律法规，即合法合规性。其中重点是审查土地承包经营权信托的合法合规性：（1）农村土地承包经营权信托不能改变土地的农业用途，并要符合当地的农业产业结构，以实现农业的长远发展。（2）信托的期限不能超过土地承包经营权剩余期限。农村土地承包经营权是有期限的，土地承包经营权信托的期限最长应截止到土地承包到期日。（3）受托人必须具备极强的农业经营能力。受托人农业生产经营能力强， 才能实现土地的集约化经营，实现规模效益，农民的权益才有保障。

    （六）完善农村社会保障制度，解决农户土地信托流转的后顾之忧

    土地是农户安家立命的根本。 要想农村土地承包经营权信托流转在我国得到推广， 必须解决农户土地信托流转的后顾之忧， 让农民获得基本的生活保障，这就要求尽快完善农村社会保障体系。一是不断完善农村最低生活保障制度， 加大对农户的补助力度，特别是对低于当地生活标准的弱势群体，应给予特殊的物质帮助。二是完善农村医疗保险制度，不仅要扩大新型农村合作医疗保险的覆盖面和渗透率，而且要建立农民工伤医疗保险制度。 三是设立农村贫困大学生基金。有了这些基本的生活保障，农民才会减少对土地信托流转的顾虑， 才有信心去实施土地信托流转， 而土地信托流转又能进一步促进农村社会保障体系的完善，实现良性循环。

    参考文献：

    [1]孟颖. 农村养老模式探讨——将土地信托纳入农村养老保障体系[J]. 时代金融，2012（9）.

    [2]庞亮，韩学平. 构建我国农村土地信托制度的法律思考[J]. 东北农业大学学报（社会科学版），2012（10）.

    [3]木子. 益阳创新农村土地信托流转机制[J]. 湖南农业，2013（2）.

    （责任编辑：龙会芳；校对：李丹）