“一六一”扶贫开发模式吹响革命老区扶贫号角

    吴晓俊

    上饶市地处红色资源大省——江西省的东北部，是全国著名的革命老区和爱国主义教育基地。在第二次国内革命战争时期，方志敏、黄道等领导赣东北人民在极其艰苦的条件下创立了闽浙赣革命根据地和中国工农红军等十军，领导苏区人民对反动派进行了英勇的斗争。在这场斗争中，上饶的许多优秀儿女为了中国人民的解放事业献出了宝贵的生命。

    多年来，上饶扶贫开发工作紧紧围绕“一个整合、六大战略、一个建设”(即整合扶贫资金，实施整村推进战略，产业扶贫战略，移民扶贫战略，“两金”扶贫战略，转移培训扶贫战略，社会扶贫战略，以及扶贫队伍建设)的“一六一”扶贫模式，使全市的扶贫开发成就显著，脱贫效果明显。据上饶市扶贫办的数据统计，“十五”初期，全市有农村贫困人口20.3万人，低收入人口50.9万人，到“十五”期末的2005年底。全市农村贫困人口减少到14，3万人。低收入人口减少到27万人，到2008年全市剩余贫困人口总数下降至27，1907万人，贫困发生率降至4.63％。

    一、一个整合：加大扶贫资金整合力度

    各贫困县各新农村建设试点村不仅能够依靠正常渠道下拨的资金进行项目建设，同时也用好用活了新农村建设的各项优惠政策，积极向上争取项目，采取了一事一议的形式村民自筹及能人捐献等途径整合资金。“十一五”的06-08年间，上饶市共整合中央及省投入该市财政扶贫资金25479.7万元、扶贫贷款13111.88万元，用于扶持贫困地区建设。其中：余干县在06-08年间共整合扶贫资金4166.1万元；上饶县在“十一五”的06-09年间，共整合中央和省财政资金、市县级配套资金、以及其他资金共7907.1万元，用于整村推进、新农村建设、移民扶贫、劳动力转移培训等项目建设横峰县积极动员能人捐献资金，仅2007年就整合到各项扶贫资金达60万元，兰子村争取到以工代赈资金30万元，百家村争取争取到以工代赈资金20万元。

    二、六大战略：组合实施整村推进战略、产业扶贫战略、移民扶贫战略、“两金”扶贫战略、转移培训扶贫战略、社会扶贫战略

    整村推进战略：上饶市坚持以开展整村推进示范村建设和后进村建设为切入点，抓两头带中间，以点带面推动这项工作顺利开展。其中上饶县以科学规划、规范管理为立足点谋划整村推进工作，在06-09四年，先后有81个国家、省、市县党政有关部门、直属单位、驻县单位与该县重点乡镇、村实施定点挂钩扶贫，有54名县級领导、500名科级干部和党员干部与重点乡、村的1400名贫困户结对帮扶，为贫困农户订规划、定项目、助资金、捐物资、搞培训、解难题、送科技，倾情奉献，真抓实干，形成整村推进的强大力量，加速了脱贫致富的步伐。

    产业扶贫战略：上饶市把选好发展好扶贫主导产业作为提高贫困群众收入的根本措施，要求各贫困县因地制宜，挖掘本地优势，培植适合地方发展的特色产业，重点推进泡桐、茶叶等主导产业的发展。如：上饶县根据各乡镇的资源地理等条件，我们依托县内扶贫龙头企业，大力培植一村一品，突出“特色产业+龙头企业+基地+农户”的有效辐射模式。全县以远泉实业集团为龙头，共培育了苗木、毛竹、茶叶、蔬菜、油茶、水产养殖六大农业产业。而且各乡村也都有了自己的主导产业，半数以上的村具有各自特色的一村一品，甚至是一乡一品几乡一品。

    移民扶贫战略：上饶市把“长期稳得住，逐步富得起”作为移民扶贫工作的根本目标坚持集中与分散方式相结合的方式，开展移民安置扶贫工作，将生活在生态极其脆弱、地质灾害频发区、生产生活条件恶劣的贫困农户转移安置到外部条件相对较好的中心村镇，同时做好移民后续帮扶工作。其中，上饶县把推进深山区、库区和地质灾害频发区的移民搬迁作为移民扶贫工作的重点，较好地完成了移民扶贫工作的各项目标任务。截止2009年底，共实施移民扶贫2721户12294人。集中安置1765户7948人，分散安置956户4346人，集中安置率达64％；有土安置1622户7298人，无土安置1099户4996人，有土安置率达65％新建移民安置小区88个，划征土地面积共314亩，其中：水田141亩，旱地100亩，荒山地73亩；划拨闲置房6000平方米。横峰县在2009年上半年就确定了12个自然村(居住点)为搬迁点，对搬迁点农户进行逐个培训；与县土管、建设、林业、供电等部门协调沟通，确定5个条件较好的集中安置点，分解下达1000人的指标任务；与新农村建设相结合，由县建设部门专业设计人员对各集中安置点统一规划和设计。余干县共30个自然村的移民扶贫搬迁对象85％左右已搬入新居(还有5个自然村为2009年扶贫搬迁对象，确保春节前搬入新居)，实现了集中安置点通水、通电、通路、通电视和电话。

    “两金”扶贫战略：1积极开展贫困村互助资金试点工作。上饶市在横峰县和上饶县中设立了15个首批试点贫困村，创办了15个扶贫互助资金组织，拥有会员927户，筹集互助资金255万元，累计借出资金210.5万元，借款农户460户，借款农户还款率为100％，扣除正常运行成本和会员分红外，尚有3.14万元滚入互助资金本金；2稳定开展中央彩票公益金试点工作。目前余干县共规划项目101个，项目总投资为3780万元，其中中央专项彩票公益金为2125万元，项目已全部开工在建，项目已投入资金2495万元，占总投入资金的66.01％。

    转移培训扶贫战略：上饶市针对“雨露计划”招生难、就业难的问题进行了积极探索，大大提高了贫困人口的综合素质。其中上饶县自2006年实施“雨露计划”以来，共投入资金220.22万元，开展培训科目有电子、计算机、幼师、缝纫、驾驶等12种培训科目。经基地培训合格后输送到广东、上海、深圳和本市经济园区就业。几年来，培训了农村贫困劳动力740人，转移就业率达90％以上，实施过程中，采取多种形式宣传有关政策和“雨露”计划的致富典型，激发广大贫困群众参与转移培训的积极性。

    社会扶贫战略：为了进一步动员社会力量参与扶贫帮困工作，上饶市扶贫办自2008年起开始筹建扶贫开发协会中介组织，计划于2010年初召开成立大会。作为扶贫帮困的中介单位，扶贫协会成立将充分发动社会力量，争取来自社会各界的帮助和支持，为加快贫困地区脱贫致富步伐发挥重要作用。上饶县策应省扶贫和移民办构建“大扶贫”工作格局的要求，积极争取中央、省直对该县挂钩单位的帮扶投入工作，积极引导民营企业投入到社会扶贫中去，继续强化社会扶贫工作的纵向和横向联系。

    三、一个建设：强化专业化扶贫队伍建设

    上饶市党委政府高度重视扶贫队伍的

    效能建设和专业建设，在各级党委政府的关心下，全市扶贫系统机构建设得到大大加强。具体表现在：l_加强扶贫办机构建设，提升扶贫办行政级别。将上饶市扶贫办列为市政府组成部门，各县(市、区)扶贫办提升为正科级单位，由以前的4个正科级单位增加到12个，由以前93人的干部队伍增加到139人；2设立行政服务中心，改善各级扶贫办办公条件，促进了扶贫队伍的效能建设。将上饶市扶贫办、余干县、横峰县等扶贫办搬进行政服务中心统一办公，既整合了行政资源、节约了行政成本，又提高了工作效率。3开展扶贫队伍业务培训，加强扶贫队伍的专业建设。每年选派了大量市、县、乡、村扶贫干部分别参加国家、省、市、县扶贫业务培训，使扶贫干部素质得到了很大提高。

    四、老区建设和扶贫开发中亟待解决的几个问题

    (一)处理好扶贫资源普惠制与特惠制的关系，强化实施针对贫困农户的特惠政策。由于贫困对象瞄准偏差、老区基础设施的普遍较差、扶贫资源匮乏等问题，使本就有限的扶贫资源大都用于公共基础设施和公共服务建设，使扶贫资源分散化，降低了资源的利用效率。因此，在未来工作中应进一步强化贫困对象瞄准机制建设，积极开展实地调查研究，做好贫困户、特困户的建档立卡-工作，合理分配扶贫资源，集中力量解决贫困农户和特困户的生产生活困难问题，实现扶贫资源由普惠制向贫困农户集中的特惠制转变。

    (二)建立开发式扶贫与救助式社会保障扶贫相结合的长效脱贫机制。随着经济社会的整体进步与发展，原有扶贫标准和扶持手段的影响力逐渐减弱，脱贫后又返贫的问题突出。因此，我们应当结合“十一五”扶贫的现状，及时建立起扶贫开发与社会保障相结合的长效机制，使社会保障(尤其是“低保”)的生存保障功能与开发扶贫的推动发展功能实现有效衔接，在功能上使二者达到相辅相成，互相促进。

    (三)创新农村金融服务体系，保护并促进农村金融本土力量的发展，解决贫困地区金融服务缺失问题。由于有限的财政扶贫资金主要投向基础设施建设，可扶持产业发展资金极少，严重阻碍了革命老區的特色产业发展。当务之急。应当厘清财政『生与商业性金融在农村金融中的功能定位，在政府主导财政为农村建设提供公共产品的同时，积极引导商业性金融为农村建设提供市场化、多层次、多方面的金融服务，探索一条商业化的、以市场机制为基础的可持续发展道路。

    (四)加强扶贫立法，妥善处理好移民扶贫的后续工作。1通过扶贫立法，解决好因移民建房补助标准过低使移民搬迁后负债过重影响后续生活质量的问题。2通过扶贫立法，解决好土地调剂难度加大的问题。3通过扶贫立法，解决好移民后续扶持缺少政策性帮助和扶持资金的问题。4通过扶贫立法，解决好移民安置点建房用地与国土部门用地指标限制的矛盾问题。

    责任编辑：徐永祥