中国海洋环境治理政策的概览、变迁及演进趋势
许阳
摘要 改革开放以来，为了应对海洋经济持续开发带来的海洋环境问题，自1982年《海洋环境保护法》颁布以来，中国中央政府及各个海洋管理部门制定了一系列的海洋环境治理政策，成为实现海洋生态环境可持续发展的重要工具。海洋环境治理政策体系的完善程度和实践效果直接影响海洋强国建设和“一带一路”战略的实现，因此，运用科学的方法探究政策体系的变迁之路，整体性描绘政策体系全貌具有重要的意义和价值。以1982—2015年中国国家层面出台的海洋环境治理政策文件为分析样本，运用内容分析法和词频分析法，结合聚类分析、共词分析和多维尺度分析等基本统计分析方法，可以总结出科学、客观、真实的政策变迁特点。根据实证分析结果，文章将海洋环境治理政策变迁划分为四个阶段，即1982—1995年的政策起始阶段，1996—2005年政策的平稳执行阶段，2006—2011年政策的深化调整阶段，2012—2015年政策的战略发展阶段，且每个阶段的政策变迁均呈现出不同的特点。再将政策变迁过程中展现的直观特点代入到公共政策分析框架内，可以提取出政策变迁的历史逻辑，即政策理念从“问题导向型”向“多元协同型”转变，政策结构从“简单松散型”发展为“系统紧密型”，政策过程和决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移。最后，提出未来的海洋环境治理政策内容应该更加侧重制度供给，建立政策的评价指标体系和绩效评价制度，建立多元的政策工具选择使用模式并且推动政策工具创新。
關键词 海洋环境治理；海洋环境政策；政策变迁；政策内容分析
中图分类号 X-0文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522
1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境的监督管理，防治海洋环境污染和保护海洋生态资源等各个方面做了具体规定。《海洋环境保护法》出台至今，为了使该法律能够真正完成保护海洋环境的使命，全国及地方各级人大、国务院政府部门、各级地方政府及所有涉海行政部门纷纷制定通过了保护海洋生态环境的法律、法规、规章、条例、决定、通知等各类政策，形成了相对系统、完善、有效的海洋环境治理政策体系，也成为国家治理海洋环境，保护海洋生态的最直接工具。一国政府的政策能力①并不是孤立的，它与国家能力、行政能力之间存在着内在的关联性，这三方面的能力共同构成了所谓的公共治理能力[1]。就海洋环境保护专项问题而言，政府对政策的有效供给直接影响海洋环境的治理效果[2]。因此，必须进一步完善政策体系，提升政策效能进而提高海洋环境管理部门的政策制定能力和执行能力。从当下意义来看，这是提高海洋环境联合执法效率的前提，是保护海洋生态环境的有效举措；从长远意义来讲，更是实现海洋生态文明，建设海洋强国，落实“一带一路”宏伟战略构想的必然要求。根据公共政策研究的基本理论范式，对海洋环境治理政策的深入研究首先要掌握这一政策体系的全貌，厘清政策演变的历史脉络，在对政策进行描述性研究的基础上，总结政策体系的演变规律及其发展趋势，最终提出完善政策体系的有效建议。
1 文献回顾与评价
1.1 国内外政策变迁的相关研究
最早对政策变迁的研究设想来源于西方学者对政策过程循环效果的考虑和如何完善政策生命周期的设想[3]，对认知组合、组织间学习和政府行为、公民如何行动、政策制定和执行理论的深入研究，以及对现实中环境议题的关心和重视[4-7]。安德森[8]认为，政策变迁（policy change）是一个或多个政策取代现有政策，包括采取新政策和修正或废止现有政策。具体来说，政策变迁可以表现为政策创新、政策接续、政策维持和政策终结[9]。在对政策变迁概念理解的基础上，国外学者通过对具体政策的量化分析和经验研究进行理论创新，提出了多个用于政策变迁研究的理论模型，主要有倡导联盟框架、多源流理论、间断平衡理论、制度理性分析模型等[10]。经过多年的经验修正和实践检验，这些理论和模型日趋成熟并广泛应用于对教育、能源、水利、环境、公共卫生、航空、外交、财政税收等领域政策变迁逻辑的解释[11]。随着中国学者对公共政策理论研究的深入，政策变迁模型的本土化应用性也在逐渐提升，已然应用于环境、住房、教育、医疗、产业政策等诸多领域的政策分析之中[12-14]。基于理论模型的政策演进分析能够从宏观上描述政策变迁的路径和逻辑，对漫漫历史长河中政策的起源、动议、制定、执行、演变、评价和终结做出合理的解释。
然而，基于理论模型对政策演进和政策发展阶段划分的研究仍带有较强的主观色彩，在研究结论面对质疑时难以给出十分具有说服力的解释。随着政策研究向规范化和定量化的方向不断拓展，以政策内容分析法、文献计量方法和基于统计学的政策文本量化分析方法为研究工具的政策变迁研究兴起，弥补了传统质性研究的不足。通过对政策大样本的内容语义编码以及对半结构化政策文本的计量分析，能够科学地总结出政策主题的阶段性演变特点，并描绘出政策研究的可视化图景，使对政策阶段划分和政策演变逻辑的剖析更加科学合理[15-16]。国内学者运用政策文本量化分析方法对中国科技政策向创新政策演变的过程及趋势[17]；国家创新体系国际化政策的分类及演进特征[18]；科研经费管理政策的变迁与走向[19]等诸多领域的政策进行了深入研究，为国家政治制度的改革和政策体系的完善做了良好的研究铺垫。
1.2 中西方国家海洋环境政策的相关研究
学术界对于海洋环境保护问题的研究，开始于20世纪80年代《联合国海洋法公约》的起草，1994年《海洋法公约》生效以后大量研究文献开始出现。一直以来，中国更注重对海洋经济的开发和海洋资源的利用，直到改革开放以后才开始重视保护海洋环境，所以针对海洋环境保护和治理的研究起步较世界其他国家相对较晚。然而，不可否认的是当前海洋环境保护俨然已经成为一个世界性的话题。基于不同国情，世界各海洋强国对海洋环境保护的理念和政策措施不尽相同。
国外学者对海洋环境政策的研究成果比较零散，研究侧重点并不集中。总体来说，可以概括为两方面的研究。一是对某一国家或地区海洋环境政策做静态系统性研究，从政策的历史发展、内容结构、政策目标、参与主体、政策手段等方面讨论如何实现政策协同，实现海洋环境的良好管理[20-22]；二是从动态角度探讨海洋环境政策的决策过程，及如何实现多元利益主体的有效参与，如何建构政策网络等[23-24]。
中国社会科学学者多从经济学、法学、管理学等视角对海洋环境问题进行研究，从公共政策学视角来研究海洋环境政策的成果非常少。具体来说，对海洋环境政策展开的学术研究可以划分为两个主要方向：第一，根据公共政策的根本属性和基本功能，结合海洋环境问题的特点，指出海洋环境治理政策的重要作用和现实意义，对政策进行基本的理论分析阐述[2，25-27]；第二，在比较公共政策的视野下，对世界其他国家海洋环境治理政策的有益经验进行分析和引介，结合中国实际情况，指出中国海洋环境管理部门应如何进行政策学习，更好地进行顶层设计。对海洋环境政策的国际比较研究多集中在政策执行领域，例如学者顾湘、张继平、朱贤姬分别对日本、澳大利亚和韩国的海洋环境政策进行了分析[28-30]。总体上看，对海洋环境政策研究的学术成果非常少，并且缺少高水平、能够引领学术发展方向的论文成果。既有研究关注点未能紧跟学术前沿，有逐渐偏离公共管理学和政治学主流研究的趋势，理论基础薄弱，对政策的分析也不够规范科学。
1.3 简要评价及研究趋势
根据中国的国家发展战略，海洋环境问题的时代性及重要性不言而喻，对海洋环境治理政策研究的现实意义和理论价值显而易见。对当前研究进行一下总结：①中国海洋环境治理政策的研究仍处于起步阶段，研究内容多局限于基础性的理论探讨，且研究问题过于零散、碎片、泛泛。应该基于公共政策的基本研究范式和海洋环境政策的体系结构，选择更加多元、具体、现实的热点问题进行深入探讨。既要加强海洋环境治理政策研究的理论性，使之与主流公共政策研究内容接轨；又要加强海洋环境治理政策研究的现实性，避免研究内容和结论的“空心化”，使之真正起到海洋环境管理部门的决策参考作用；②当下对海洋环境治理政策的有限探讨，均是对政策体系的质性分析和主观评定，尚没有研究成果是对中国海洋环境治理政策体系进行宏观性的内容梳理和整体性的政策解读，对政策内容的评价缺少客观科学性。因此，应该对海洋环境治理政策体系本身，从历史维度和空间维度进行纵向和横向的解读，对政策内容图谱进行整体性的概览。在对政策本身进行描述性分析的基础上，才能做进一步细致、纵深的科学研究；③科学的政策分析除了依托于政策理论框架之外，还需要有明确的研究方法、具体的研究假设和规范的研究过程，方能得出真实有效的研究结论。目前处于起步阶段的海洋环境治理政策以理论探讨、经验判定等质性研究方法为主，缺少对政策的定量分析和实证研究。未来应该规范海洋环境治理政策的研究过程，采用定性分析和实证研究相结合的科學研究方法，使海洋环境政策研究能够形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社会政策等科学研究相对成熟的部类政策，成为重要的公共政策学术研究热点之一。
基于以上述评，本文“站在巨人的肩膀上”且顺应研究发展趋势，选择对海洋环境治理政策体系进行历史维度上的变迁研究。通过对政策自身进行整体性概览，奠定对未来海洋环境治理政策深入研究的基础。并且，本文运用了词频分析、共词网络分析和聚类分析等量化研究方法，通过规范的政策研究得出结论，最大程度的避免对政策分析的“先入为主”问题。
2 数据基础与分析方法
2.1 数据基础
以中国1982年以来中央政府、环境保护部、国土资源部、农业部、交通运输部、公安部等国务院各涉海管理部门，国家海洋局及其各分局颁布的海洋环境治理政策为研究对象，通过《中国海洋发展报告》、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库、北大法宝数据库以及政府官方网站等渠道收集了海洋环境政策文件。经过筛选，最终遴选出1982—2015年中国中央级政府机构颁发的海洋环境治理政策文件161件，其中包括法律、法规、条例、实施办法、纲领、决定等文件形式。
2.2 分析方法
2.2.1 词频分析法
“词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。”[31]该方法能够对揭示文献核心内容的关键词出现的频次进行统计，当某个关键词在该领域反复出现时，该词就能反映这一领域的研究重点及热点[32]。本研究利用词频分析软件 ROSTCM6 对收集和整理的政策文本内容进行关键词统计分析，并根据词频的高低来分析政策文本核心内容和重点。在确定海洋环境治理政策文本高频主题词的基础上，通过共词分析、聚类分析和多维尺度分析发现受关注程度高的主题词及其潜在关系，进而探究政策聚焦点的时代演变。
2.2.2 共词分析和多维尺度分析
本文对海洋环境治理政策变迁的研究主要运用了共词分析和多维尺度分析的方法。共词分析可以通过统计一组主题词两两出现在同一篇文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[33]。多维尺度分析是聚类分析方法的一种，它可在低维空间展示多个研究对象之间的关系，利用平面距离来反映研究对象之间的相似程度。在共词频次统计的基础上，多维尺度分析将距离较近的主题词聚集起来形成不同的群组，每个群组反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所代表的学科和主题的结构变化[34]。本文通过词频统计找出政策文件中频率较高的主题词，建立每个政策演进阶段高频主题词的共词矩阵，再在共词矩阵的基础上运用SPSS22.0软件做多维尺度分析，将共词的多维尺度图进行展现。
3 中国海洋环境治理政策变迁阶段性特点的实证分析
20世纪70年代开始的改革开放，极大地促进了中国经济发展和人民生活水平的提高，持续不断的海洋资源开发释放了海洋经济的红利，但是也付出了巨大的环境代价。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》为海洋资源环境开发划定了“法律红线”，阻止海洋环境无节制的被破坏利用；1996年《中国海洋21世纪议程》提出了海洋领域可持续发展的背景、目标和具体行动策略，这两项海洋环境保护法律、政策引领了中国海洋环境政策体系的形成，并为30年来政策体系的变迁注入了强大的推动力。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》描绘出了中国海洋战略发展的宏观愿景；2012年至今“海洋强国”和“一带一路”战略则正式开启了中国的“海洋时代”。将以上法律政策和发展战略作为标志时间点，同时根据政策文件出台数量的统计结果可以得出关于改革开放至今对中国海洋环境治理政策文件数量的统计结果可以参见作者2016年4月发表的文章《中国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征——基于政策文本的量化分析》。，在中国海洋环境治理政策体系的历史变迁进程中，大致经历了1982—1995年的政策起始阶段；1996—2005年的政策平稳执行阶段；2006—2011的深化调整阶段；2012—2015年的战略发展阶段。海洋环境治理政策文件数量快速增长，政策覆盖领域更加宽泛，政策内容更加细致全面，政策执行策略更加具体明确。政策体系的变迁反映了中国政府对海洋环境问题的重视程度不断增加。
摘要 改革开放以来，为了应对海洋经济持续开发带来的海洋环境问题，自1982年《海洋环境保护法》颁布以来，中国中央政府及各个海洋管理部门制定了一系列的海洋环境治理政策，成为实现海洋生态环境可持续发展的重要工具。海洋环境治理政策体系的完善程度和实践效果直接影响海洋强国建设和“一带一路”战略的实现，因此，运用科学的方法探究政策体系的变迁之路，整体性描绘政策体系全貌具有重要的意义和价值。以1982—2015年中国国家层面出台的海洋环境治理政策文件为分析样本，运用内容分析法和词频分析法，结合聚类分析、共词分析和多维尺度分析等基本统计分析方法，可以总结出科学、客观、真实的政策变迁特点。根据实证分析结果，文章将海洋环境治理政策变迁划分为四个阶段，即1982—1995年的政策起始阶段，1996—2005年政策的平稳执行阶段，2006—2011年政策的深化调整阶段，2012—2015年政策的战略发展阶段，且每个阶段的政策变迁均呈现出不同的特点。再将政策变迁过程中展现的直观特点代入到公共政策分析框架内，可以提取出政策变迁的历史逻辑，即政策理念从“问题导向型”向“多元协同型”转变，政策结构从“简单松散型”发展为“系统紧密型”，政策过程和决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移。最后，提出未来的海洋环境治理政策内容应该更加侧重制度供给，建立政策的评价指标体系和绩效评价制度，建立多元的政策工具选择使用模式并且推动政策工具创新。
關键词 海洋环境治理；海洋环境政策；政策变迁；政策内容分析
中图分类号 X-0文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522
1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境的监督管理，防治海洋环境污染和保护海洋生态资源等各个方面做了具体规定。《海洋环境保护法》出台至今，为了使该法律能够真正完成保护海洋环境的使命，全国及地方各级人大、国务院政府部门、各级地方政府及所有涉海行政部门纷纷制定通过了保护海洋生态环境的法律、法规、规章、条例、决定、通知等各类政策，形成了相对系统、完善、有效的海洋环境治理政策体系，也成为国家治理海洋环境，保护海洋生态的最直接工具。一国政府的政策能力①并不是孤立的，它与国家能力、行政能力之间存在着内在的关联性，这三方面的能力共同构成了所谓的公共治理能力[1]。就海洋环境保护专项问题而言，政府对政策的有效供给直接影响海洋环境的治理效果[2]。因此，必须进一步完善政策体系，提升政策效能进而提高海洋环境管理部门的政策制定能力和执行能力。从当下意义来看，这是提高海洋环境联合执法效率的前提，是保护海洋生态环境的有效举措；从长远意义来讲，更是实现海洋生态文明，建设海洋强国，落实“一带一路”宏伟战略构想的必然要求。根据公共政策研究的基本理论范式，对海洋环境治理政策的深入研究首先要掌握这一政策体系的全貌，厘清政策演变的历史脉络，在对政策进行描述性研究的基础上，总结政策体系的演变规律及其发展趋势，最终提出完善政策体系的有效建议。
1 文献回顾与评价
1.1 国内外政策变迁的相关研究
最早对政策变迁的研究设想来源于西方学者对政策过程循环效果的考虑和如何完善政策生命周期的设想[3]，对认知组合、组织间学习和政府行为、公民如何行动、政策制定和执行理论的深入研究，以及对现实中环境议题的关心和重视[4-7]。安德森[8]认为，政策变迁（policy change）是一个或多个政策取代现有政策，包括采取新政策和修正或废止现有政策。具体来说，政策变迁可以表现为政策创新、政策接续、政策维持和政策终结[9]。在对政策变迁概念理解的基础上，国外学者通过对具体政策的量化分析和经验研究进行理论创新，提出了多个用于政策变迁研究的理论模型，主要有倡导联盟框架、多源流理论、间断平衡理论、制度理性分析模型等[10]。经过多年的经验修正和实践检验，这些理论和模型日趋成熟并广泛应用于对教育、能源、水利、环境、公共卫生、航空、外交、财政税收等领域政策变迁逻辑的解释[11]。随着中国学者对公共政策理论研究的深入，政策变迁模型的本土化应用性也在逐渐提升，已然应用于环境、住房、教育、医疗、产业政策等诸多领域的政策分析之中[12-14]。基于理论模型的政策演进分析能够从宏观上描述政策变迁的路径和逻辑，对漫漫历史长河中政策的起源、动议、制定、执行、演变、评价和终结做出合理的解释。
然而，基于理论模型对政策演进和政策发展阶段划分的研究仍带有较强的主观色彩，在研究结论面对质疑时难以给出十分具有说服力的解释。随着政策研究向规范化和定量化的方向不断拓展，以政策内容分析法、文献计量方法和基于统计学的政策文本量化分析方法为研究工具的政策变迁研究兴起，弥补了传统质性研究的不足。通过对政策大样本的内容语义编码以及对半结构化政策文本的计量分析，能够科学地总结出政策主题的阶段性演变特点，并描绘出政策研究的可视化图景，使对政策阶段划分和政策演变逻辑的剖析更加科学合理[15-16]。国内学者运用政策文本量化分析方法对中国科技政策向创新政策演变的过程及趋势[17]；国家创新体系国际化政策的分类及演进特征[18]；科研经费管理政策的变迁与走向[19]等诸多领域的政策进行了深入研究，为国家政治制度的改革和政策体系的完善做了良好的研究铺垫。
1.2 中西方国家海洋环境政策的相关研究
学术界对于海洋环境保护问题的研究，开始于20世纪80年代《联合国海洋法公约》的起草，1994年《海洋法公约》生效以后大量研究文献开始出现。一直以来，中国更注重对海洋经济的开发和海洋资源的利用，直到改革开放以后才开始重视保护海洋环境，所以针对海洋环境保护和治理的研究起步较世界其他国家相对较晚。然而，不可否认的是当前海洋环境保护俨然已经成为一个世界性的话题。基于不同国情，世界各海洋强国对海洋环境保护的理念和政策措施不尽相同。
国外学者对海洋环境政策的研究成果比较零散，研究侧重点并不集中。总体来说，可以概括为两方面的研究。一是对某一国家或地区海洋环境政策做静态系统性研究，从政策的历史发展、内容结构、政策目标、参与主体、政策手段等方面讨论如何实现政策协同，实现海洋环境的良好管理[20-22]；二是从动态角度探讨海洋环境政策的决策过程，及如何实现多元利益主体的有效参与，如何建构政策网络等[23-24]。
中国社会科学学者多从经济学、法学、管理学等视角对海洋环境问题进行研究，从公共政策学视角来研究海洋环境政策的成果非常少。具体来说，对海洋环境政策展开的学术研究可以划分为两个主要方向：第一，根据公共政策的根本属性和基本功能，结合海洋环境问题的特点，指出海洋环境治理政策的重要作用和现实意义，对政策进行基本的理论分析阐述[2，25-27]；第二，在比较公共政策的视野下，对世界其他国家海洋环境治理政策的有益经验进行分析和引介，结合中国实际情况，指出中国海洋环境管理部门应如何进行政策学习，更好地进行顶层设计。对海洋环境政策的国际比较研究多集中在政策执行领域，例如学者顾湘、张继平、朱贤姬分别对日本、澳大利亚和韩国的海洋环境政策进行了分析[28-30]。总体上看，对海洋环境政策研究的学术成果非常少，并且缺少高水平、能够引领学术发展方向的论文成果。既有研究关注点未能紧跟学术前沿，有逐渐偏离公共管理学和政治学主流研究的趋势，理论基础薄弱，对政策的分析也不够规范科学。
1.3 简要评价及研究趋势
根据中国的国家发展战略，海洋环境问题的时代性及重要性不言而喻，对海洋环境治理政策研究的现实意义和理论价值显而易见。对当前研究进行一下总结：①中国海洋环境治理政策的研究仍处于起步阶段，研究内容多局限于基础性的理论探讨，且研究问题过于零散、碎片、泛泛。应该基于公共政策的基本研究范式和海洋环境政策的体系结构，选择更加多元、具体、现实的热点问题进行深入探讨。既要加强海洋环境治理政策研究的理论性，使之与主流公共政策研究内容接轨；又要加强海洋环境治理政策研究的现实性，避免研究内容和结论的“空心化”，使之真正起到海洋环境管理部门的决策参考作用；②当下对海洋环境治理政策的有限探讨，均是对政策体系的质性分析和主观评定，尚没有研究成果是对中国海洋环境治理政策体系进行宏观性的内容梳理和整体性的政策解读，对政策内容的评价缺少客观科学性。因此，应该对海洋环境治理政策体系本身，从历史维度和空间维度进行纵向和横向的解读，对政策内容图谱进行整体性的概览。在对政策本身进行描述性分析的基础上，才能做进一步细致、纵深的科学研究；③科学的政策分析除了依托于政策理论框架之外，还需要有明确的研究方法、具体的研究假设和规范的研究过程，方能得出真实有效的研究结论。目前处于起步阶段的海洋环境治理政策以理论探讨、经验判定等质性研究方法为主，缺少对政策的定量分析和实证研究。未来应该规范海洋环境治理政策的研究过程，采用定性分析和实证研究相结合的科學研究方法，使海洋环境政策研究能够形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社会政策等科学研究相对成熟的部类政策，成为重要的公共政策学术研究热点之一。
基于以上述评，本文“站在巨人的肩膀上”且顺应研究发展趋势，选择对海洋环境治理政策体系进行历史维度上的变迁研究。通过对政策自身进行整体性概览，奠定对未来海洋环境治理政策深入研究的基础。并且，本文运用了词频分析、共词网络分析和聚类分析等量化研究方法，通过规范的政策研究得出结论，最大程度的避免对政策分析的“先入为主”问题。
2 数据基础与分析方法
2.1 数据基础
以中国1982年以来中央政府、环境保护部、国土资源部、农业部、交通运输部、公安部等国务院各涉海管理部门，国家海洋局及其各分局颁布的海洋环境治理政策为研究对象，通过《中国海洋发展报告》、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库、北大法宝数据库以及政府官方网站等渠道收集了海洋环境政策文件。经过筛选，最终遴选出1982—2015年中国中央级政府机构颁发的海洋环境治理政策文件161件，其中包括法律、法规、条例、实施办法、纲领、决定等文件形式。
2.2 分析方法
2.2.1 词频分析法
“词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。”[31]该方法能够对揭示文献核心内容的关键词出现的频次进行统计，当某个关键词在该领域反复出现时，该词就能反映这一领域的研究重点及热点[32]。本研究利用词频分析软件 ROSTCM6 对收集和整理的政策文本内容进行关键词统计分析，并根据词频的高低来分析政策文本核心内容和重点。在确定海洋环境治理政策文本高频主题词的基础上，通过共词分析、聚类分析和多维尺度分析发现受关注程度高的主题词及其潜在关系，进而探究政策聚焦点的时代演变。
2.2.2 共词分析和多维尺度分析
本文对海洋环境治理政策变迁的研究主要运用了共词分析和多维尺度分析的方法。共词分析可以通过统计一组主题词两两出现在同一篇文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[33]。多维尺度分析是聚类分析方法的一种，它可在低维空间展示多个研究对象之间的关系，利用平面距离来反映研究对象之间的相似程度。在共词频次统计的基础上，多维尺度分析将距离较近的主题词聚集起来形成不同的群组，每个群组反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所代表的学科和主题的结构变化[34]。本文通过词频统计找出政策文件中频率较高的主题词，建立每个政策演进阶段高频主题词的共词矩阵，再在共词矩阵的基础上运用SPSS22.0软件做多维尺度分析，将共词的多维尺度图进行展现。
3 中国海洋环境治理政策变迁阶段性特点的实证分析
20世纪70年代开始的改革开放，极大地促进了中国经济发展和人民生活水平的提高，持续不断的海洋资源开发释放了海洋经济的红利，但是也付出了巨大的环境代价。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》为海洋资源环境开发划定了“法律红线”，阻止海洋环境无节制的被破坏利用；1996年《中国海洋21世纪议程》提出了海洋领域可持续发展的背景、目标和具体行动策略，这两项海洋环境保护法律、政策引领了中国海洋环境政策体系的形成，并为30年来政策体系的变迁注入了强大的推动力。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》描绘出了中国海洋战略发展的宏观愿景；2012年至今“海洋强国”和“一带一路”战略则正式开启了中国的“海洋时代”。将以上法律政策和发展战略作为标志时间点，同时根据政策文件出台数量的统计结果可以得出关于改革开放至今对中国海洋环境治理政策文件数量的统计结果可以参见作者2016年4月发表的文章《中国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征——基于政策文本的量化分析》。，在中国海洋环境治理政策体系的历史变迁进程中，大致经历了1982—1995年的政策起始阶段；1996—2005年的政策平稳执行阶段；2006—2011的深化调整阶段；2012—2015年的战略发展阶段。海洋环境治理政策文件数量快速增长，政策覆盖领域更加宽泛，政策内容更加细致全面，政策执行策略更加具体明确。政策体系的变迁反映了中国政府对海洋环境问题的重视程度不断增加。
