秭归县新一轮退耕还林工程实施的问题
宋文梅 陈千菊
摘要：新一轮退耕还林工程是治理我国水土流失和土地沙化的重大生态修复工程，为全面实施好该项工程，本文总结秭归县实施第一轮退耕还林工程的成效及做法，结合国家新一轮退耕还林（还草）的政策，对其实施所面临的新问题进行全面分析，提出相应对策。
关键词：新一轮； 退耕还林； 秭归县
中图分类号：F326.20文献标识码：A文章编号：1004-3020（2016）01-0077-03
为了进一步巩固退耕还林成果，国家从民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局启动实施新一轮退耕还林工程，是深入贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重要战略举措，是贫困山区农民脱贫致富、全面建成小康社会的有效途径[1]。如何在秭归县扎实推进新一轮退耕还林工程的实施，实现效益最大化，成为退耕还林工程可持续发展的重要关注点。为此，作者结合秭归县退耕还林现状和已取得的成果，探讨新一轮退耕还林工作中面临的新问题，提出有效对策和措施，对新一轮退耕还林的顺利实施具有重要意义。
1研究地概况
秭归县位于鄂西山区长江西陵峡畔，是举世瞩目的三峡工程坝上库首第一县，具有重要的生态战略地位[2]。自2000年秭归县开始实施第一轮退耕还林工程以来，共完成退耕还林面积24万hm2，其中坡耕地退耕还林面积为149万hm2，荒山造林面积为0.91万hm2，涉及全县12个乡镇，180个村，6.8万户，累积投资超过4.7亿元[3]，已经取得显著的生态、经济和社会效益。
2现有退耕还林工程主要成效
秭归县第一轮退耕还林实施15年以来，已经取得较大的综合效益，主要表现为：
（1）生态环境明显改善。自2000年实施第一轮退耕还林以来，林地面积比退耕还林实施前新增2.36万hm2；森林面积比退耕还林实施前新增268万hm2；森林覆盖率比退耕还林实施前新增16%；活立木蓄积比退耕还林实施前新增134.5万cm3。森林结构更趋合理，生态功能显著增强，水土流失得到有效控制。水土流失面积分别较退耕还林前减少17%；土壤侵蚀模数分别较退耕还林前减少44%；土壤流失总量分别较退耕还林前减少44%，为三峡库区筑起一道生态屏障。
（2）区域产业结构得到有效调整。自退耕还林工程实施开始，秭归县坚持把退耕还林与培植后续产业相结合，积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济。通过退耕还林工程建设，发展了一批适合秭归县乡土的优良经济林树种和模式，全县新发展经济林2万hm2，其中柑桔043万hm2、核桃067万hm2、茶叶04万hm2、板栗02万hm2、其它经济林02万hm2，经济林总面积达到40万hm2。依托退耕还林工程，以产业扩大发展为抓手，桔柑、茶叶、核桃基地规模不断扩大，形成以“屈姑食品”、“三峡茶叶”、“九畹溪丝棉茶”等一批林产品加工企业规模不断壮大，而且以 “农户+基地+公司+市场”的经营模式日趋完善，集成以生产、加工、销售为一体的产业格局。同时，加快了二三产业的快速发展，以泗溪生态旅游度假区、九畹溪探险漂流等一批旅游项目为依托的生态旅游业正蓬勃发展，生态旅游已逐步成为退耕还林后的重要替代产业，有效调整了区域产业结构，促进了产业快速发展。
（3）农民生活质量大幅提高。秭归县参与退耕还林的农户为68万，占农村总人口的70%，累计兑现退耕补助资金47亿多元，户均增收7 000多元，人均增收2 000多元。同时退耕还林实施后，加快农村剩余劳动力的转移，增加农民收入，减轻劳动强度，提高农民素质。据统计，秭归县退耕还林农户每年劳务输出2万多人，劳务收入近6亿元。
（4）工程管理质量有效提高，培养了大批技术人才。通过15年退耕还林工程建设实践，秭归县积极开拓创新，探索了一套适应秭归县实情的退耕还林管理体制和管理办法。同时工程建设培养和锻炼了一批技术人员，积累了林业工程项目建设的经验。
3新一轮退耕还林工程实施的问题
基于新一轮退耕还林工程政策规划，结合秭归县实情，总结出秭归县实施新一轮退耕还林所面临的问题。
（1）地块分散，规划难度极大。依据秭归县国土部门第二次全国土地资源调查结果，秭归县15° 以上坡耕地中，基本农田较多，占75%以上，基本农田将坡耕地分割成分散小块，加之土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林退耕地、已用于其它项目的建设用地等等较为集中成片的都不能纳入新一轮退耕还林规划，导致新一轮退耕还林地块极度分散，2 hm2以上的小班很少，增加了规划和组织实施的难度，更重要的是不便于产业后续发展。
（2）退耕补助标准降低，农户积极性不高。第一轮退耕还林补助资金生态林为2 890元/6667 m2，经济林为1 825元/6667 m2，而新一轮退耕还林补助资金不分生态林和经济林都为1 500元/6667 m2，与退耕农户的希望值差距大，降低了退耕农户的积极性。
（3）退耕农户生态意识薄弱，补偿机制滞后，农户积极性不高。本轮退耕还林以农民退耕意愿为主，政府引导，要求根据不同地理、气候和立地条件，做到适地适树。然而，秭归县地理位置相对特殊，经济发展和生态环境保护矛盾长期成为该地区可持续发展的障碍。退耕农户普遍生态意识较低，大部分的农民更为注重政府的补偿优惠，而对林木的管理和维护没有引起足够的重视，一旦经济补偿停止，而林木效益的补偿机制的缺失和滞后，会进一步削弱退耕还林的综合效益。
4对策
（1）突破15°以上基本农田限制，集中连片整体推进，解决地块分散问题。秭归县地处三峡库区坝上库首，生态治理十分重要。新一轮退耕还林应将坡度在15°以上的基本农田与坡度在15°以下的非基本农田进行置换，将坡度在15°以下的非基本农田调整为基本农田，提高基本农田质量。在基本农田面积不减少的情况下将坡度在15°以上的基本农田调整为非基本农田，在退耕农户自愿的前提下将坡度15°以上的坡耕地全部实施退耕还林，集中整体推进，规模连片治理，发挥综合效益。
（2）加强引导，提高农户生态意识，尊重农民主体地位。退耕农户是新一轮退耕还林的主体，要加强引导，提高其生态意识，充分发挥主体作用。一是宣传引导。采取广播、电视、标语、宣传车、农民座谈会等多种形式，大力宣传新一轮退耕还林政策、标准、操作规程及工程要求，让政策家喻户晓、深入人心，提高广大农户参与退耕还林工程建设的积极性。二是政策引导。要及时兑现到户退耕还林补助政策，落实生态公益林补偿政策和其它相关配套政策，进行不动产发证，让农户清楚退耕政策的主要导向。三是示范引导。大力开展试验示范林建设，加大科技示范和科技培训力度。在县、乡、村三级兴建核桃、茶叶等经济林科技示范园，充分发挥样板示范带动作用。四是产业引导。坚持把退耕还林与培植产业相结合，积极探索生态经济型治理模式，培育绿色产业，发展特色经济，增加农民收入。
（3）完善配套政策，整合项目资金，提高补助标准，增强退耕农户积极性。一是依法夯实补助政策，统筹安排国家资金与地方配套资金，提高补助标准，延长补助期限。新一轮退耕还林补助标准和补助期限至少要达到第一轮退耕林补助标准和补助期限，不分林种2 890元/6667 m2，连续补助16年。这样可以提高退耕还林发展的持续力，增加农户在退耕前后的资金保障，保障林农收益，不断提高农户退耕还林的积极性。二是合理完善各项后续配套政策，对于退耕还林地符合公益林标准的纳入森林生态效益补偿范围；未划入公益林的，允许农民合理经营和依法流转或采伐，采伐后要及时更新，急需抚育间伐的森林将纳入森林抚育补贴范围[4] ，允许退耕还林农户在不破坏植被的前提下实行林粮间作，林药间作，倡导多元化经营模式，大力发展林下经济。四是整合项目资金，多部门协调，整合发改、农业、水保、移民、扶贫等各部门相关项目和资金，围绕退耕还林工程，发展特色产业，调动广大退耕农户的积极性，推进退耕还林工程实施。
（4）坚持科技支撑，强化组织保障。一是规划上严把关，坚持因地制宜、适地适树、规模治理和生态效益、经济效益、社会效益相结合的原则。结合秭归县实情在区域布局上突出“三沿”即沿三峡大坝和县城周边，沿长江和一级支流两岸，沿公路干线和库区新建公路上下。在林种安排上优先选择乡土树种，注重混交，防止树种单一病虫害泛滥。在产业发展上突出“三带”即低山地区以柑桔为主，中山地区以茶叶为主，高山地区以核桃、“三木药材”为主。二是推广核桃、茶叶等经济林高产稳产栽培实用技术，提高经济林效益，推广容器苗造林、地膜覆盖、生根粉、保水剂等抗旱保活等先进的林业实用技术，提高造林成活率[5]。三是进行科技培训，增强林农的科技意识，提高退耕还林的科技水平。四是强化组织保障。推行政府负责制和目标责任制管理，落实任务责任。县、乡镇成立新一轮退耕还林工作领导小组和退耕还林工程建设办公室，对退耕还林的建设主体与业务指导实行分离，做到责任明确，一级抓一级，层层抓落实。
参考文献
[1]黄力，田英，黄雁飞.印江自治县新一轮退耕还林工程实施面临的思考[J].现代园艺，2014，（3）：227.
[2] 王珠娜，王晓光，史玉虎， 等.三峡库区秭归县退耕还林工程水土保持效益研究[J].中国水土保持科学，2007，5（1）：6872.
[3] 姜琦.三峡库区退耕还林现状及新一轮退耕还林对策—以秭归县为例[J].湖北林业科技，2015，44（2）：6467.
[4]刘平.国家新一轮退耕还林还草政策解读[J].云南林业，2014，（6）：4749.
[5] 范保峰，张文欢，周广林，等.对实施新一轮退耕还林的几点建议[J].现代园艺，2015，（9）：129130.
（责任编辑：郑京津）
摘要：新一轮退耕还林工程是治理我国水土流失和土地沙化的重大生态修复工程，为全面实施好该项工程，本文总结秭归县实施第一轮退耕还林工程的成效及做法，结合国家新一轮退耕还林（还草）的政策，对其实施所面临的新问题进行全面分析，提出相应对策。
关键词：新一轮； 退耕还林； 秭归县
中图分类号：F326.20文献标识码：A文章编号：1004-3020（2016）01-0077-03
为了进一步巩固退耕还林成果，国家从民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局启动实施新一轮退耕还林工程，是深入贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重要战略举措，是贫困山区农民脱贫致富、全面建成小康社会的有效途径[1]。如何在秭归县扎实推进新一轮退耕还林工程的实施，实现效益最大化，成为退耕还林工程可持续发展的重要关注点。为此，作者结合秭归县退耕还林现状和已取得的成果，探讨新一轮退耕还林工作中面临的新问题，提出有效对策和措施，对新一轮退耕还林的顺利实施具有重要意义。
1研究地概况
秭归县位于鄂西山区长江西陵峡畔，是举世瞩目的三峡工程坝上库首第一县，具有重要的生态战略地位[2]。自2000年秭归县开始实施第一轮退耕还林工程以来，共完成退耕还林面积24万hm2，其中坡耕地退耕还林面积为149万hm2，荒山造林面积为0.91万hm2，涉及全县12个乡镇，180个村，6.8万户，累积投资超过4.7亿元[3]，已经取得显著的生态、经济和社会效益。
2现有退耕还林工程主要成效
秭归县第一轮退耕还林实施15年以来，已经取得较大的综合效益，主要表现为：
（1）生态环境明显改善。自2000年实施第一轮退耕还林以来，林地面积比退耕还林实施前新增2.36万hm2；森林面积比退耕还林实施前新增268万hm2；森林覆盖率比退耕还林实施前新增16%；活立木蓄积比退耕还林实施前新增134.5万cm3。森林结构更趋合理，生态功能显著增强，水土流失得到有效控制。水土流失面积分别较退耕还林前减少17%；土壤侵蚀模数分别较退耕还林前减少44%；土壤流失总量分别较退耕还林前减少44%，为三峡库区筑起一道生态屏障。
（2）区域产业结构得到有效调整。自退耕还林工程实施开始，秭归县坚持把退耕还林与培植后续产业相结合，积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济。通过退耕还林工程建设，发展了一批适合秭归县乡土的优良经济林树种和模式，全县新发展经济林2万hm2，其中柑桔043万hm2、核桃067万hm2、茶叶04万hm2、板栗02万hm2、其它经济林02万hm2，经济林总面积达到40万hm2。依托退耕还林工程，以产业扩大发展为抓手，桔柑、茶叶、核桃基地规模不断扩大，形成以“屈姑食品”、“三峡茶叶”、“九畹溪丝棉茶”等一批林产品加工企业规模不断壮大，而且以 “农户+基地+公司+市场”的经营模式日趋完善，集成以生产、加工、销售为一体的产业格局。同时，加快了二三产业的快速发展，以泗溪生态旅游度假区、九畹溪探险漂流等一批旅游项目为依托的生态旅游业正蓬勃发展，生态旅游已逐步成为退耕还林后的重要替代产业，有效调整了区域产业结构，促进了产业快速发展。
（3）农民生活质量大幅提高。秭归县参与退耕还林的农户为68万，占农村总人口的70%，累计兑现退耕补助资金47亿多元，户均增收7 000多元，人均增收2 000多元。同时退耕还林实施后，加快农村剩余劳动力的转移，增加农民收入，减轻劳动强度，提高农民素质。据统计，秭归县退耕还林农户每年劳务输出2万多人，劳务收入近6亿元。
（4）工程管理质量有效提高，培养了大批技术人才。通过15年退耕还林工程建设实践，秭归县积极开拓创新，探索了一套适应秭归县实情的退耕还林管理体制和管理办法。同时工程建设培养和锻炼了一批技术人员，积累了林业工程项目建设的经验。
3新一轮退耕还林工程实施的问题
基于新一轮退耕还林工程政策规划，结合秭归县实情，总结出秭归县实施新一轮退耕还林所面临的问题。
（1）地块分散，规划难度极大。依据秭归县国土部门第二次全国土地资源调查结果，秭归县15° 以上坡耕地中，基本农田较多，占75%以上，基本农田将坡耕地分割成分散小块，加之土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林退耕地、已用于其它项目的建设用地等等较为集中成片的都不能纳入新一轮退耕还林规划，导致新一轮退耕还林地块极度分散，2 hm2以上的小班很少，增加了规划和组织实施的难度，更重要的是不便于产业后续发展。
（2）退耕补助标准降低，农户积极性不高。第一轮退耕还林补助资金生态林为2 890元/6667 m2，经济林为1 825元/6667 m2，而新一轮退耕还林补助资金不分生态林和经济林都为1 500元/6667 m2，与退耕农户的希望值差距大，降低了退耕农户的积极性。
（3）退耕农户生态意识薄弱，补偿机制滞后，农户积极性不高。本轮退耕还林以农民退耕意愿为主，政府引导，要求根据不同地理、气候和立地条件，做到适地适树。然而，秭归县地理位置相对特殊，经济发展和生态环境保护矛盾长期成为该地区可持续发展的障碍。退耕农户普遍生态意识较低，大部分的农民更为注重政府的补偿优惠，而对林木的管理和维护没有引起足够的重视，一旦经济补偿停止，而林木效益的补偿机制的缺失和滞后，会进一步削弱退耕还林的综合效益。
4对策
（1）突破15°以上基本农田限制，集中连片整体推进，解决地块分散问题。秭归县地处三峡库区坝上库首，生态治理十分重要。新一轮退耕还林应将坡度在15°以上的基本农田与坡度在15°以下的非基本农田进行置换，将坡度在15°以下的非基本农田调整为基本农田，提高基本农田质量。在基本农田面积不减少的情况下将坡度在15°以上的基本农田调整为非基本农田，在退耕农户自愿的前提下将坡度15°以上的坡耕地全部实施退耕还林，集中整体推进，规模连片治理，发挥综合效益。
（2）加强引导，提高农户生态意识，尊重农民主体地位。退耕农户是新一轮退耕还林的主体，要加强引导，提高其生态意识，充分发挥主体作用。一是宣传引导。采取广播、电视、标语、宣传车、农民座谈会等多种形式，大力宣传新一轮退耕还林政策、标准、操作规程及工程要求，让政策家喻户晓、深入人心，提高广大农户参与退耕还林工程建设的积极性。二是政策引导。要及时兑现到户退耕还林补助政策，落实生态公益林补偿政策和其它相关配套政策，进行不动产发证，让农户清楚退耕政策的主要导向。三是示范引导。大力开展试验示范林建设，加大科技示范和科技培训力度。在县、乡、村三级兴建核桃、茶叶等经济林科技示范园，充分发挥样板示范带动作用。四是产业引导。坚持把退耕还林与培植产业相结合，积极探索生态经济型治理模式，培育绿色产业，发展特色经济，增加农民收入。
（3）完善配套政策，整合项目资金，提高补助标准，增强退耕农户积极性。一是依法夯实补助政策，统筹安排国家资金与地方配套资金，提高补助标准，延长补助期限。新一轮退耕还林补助标准和补助期限至少要达到第一轮退耕林补助标准和补助期限，不分林种2 890元/6667 m2，连续补助16年。这样可以提高退耕还林发展的持续力，增加农户在退耕前后的资金保障，保障林农收益，不断提高农户退耕还林的积极性。二是合理完善各项后续配套政策，对于退耕还林地符合公益林标准的纳入森林生态效益补偿范围；未划入公益林的，允许农民合理经营和依法流转或采伐，采伐后要及时更新，急需抚育间伐的森林将纳入森林抚育补贴范围[4] ，允许退耕还林农户在不破坏植被的前提下实行林粮间作，林药间作，倡导多元化经营模式，大力发展林下经济。四是整合项目资金，多部门协调，整合发改、农业、水保、移民、扶贫等各部门相关项目和资金，围绕退耕还林工程，发展特色产业，调动广大退耕农户的积极性，推进退耕还林工程实施。
（4）坚持科技支撑，强化组织保障。一是规划上严把关，坚持因地制宜、适地适树、规模治理和生态效益、经济效益、社会效益相结合的原则。结合秭归县实情在区域布局上突出“三沿”即沿三峡大坝和县城周边，沿长江和一级支流两岸，沿公路干线和库区新建公路上下。在林种安排上优先选择乡土树种，注重混交，防止树种单一病虫害泛滥。在产业发展上突出“三带”即低山地区以柑桔为主，中山地区以茶叶为主，高山地区以核桃、“三木药材”为主。二是推广核桃、茶叶等经济林高产稳产栽培实用技术，提高经济林效益，推广容器苗造林、地膜覆盖、生根粉、保水剂等抗旱保活等先进的林业实用技术，提高造林成活率[5]。三是进行科技培训，增强林农的科技意识，提高退耕还林的科技水平。四是强化组织保障。推行政府负责制和目标责任制管理，落实任务责任。县、乡镇成立新一轮退耕还林工作领导小组和退耕还林工程建设办公室，对退耕还林的建设主体与业务指导实行分离，做到责任明确，一级抓一级，层层抓落实。
参考文献
[1]黄力，田英，黄雁飞.印江自治县新一轮退耕还林工程实施面临的思考[J].现代园艺，2014，（3）：227.
[2] 王珠娜，王晓光，史玉虎， 等.三峡库区秭归县退耕还林工程水土保持效益研究[J].中国水土保持科学，2007，5（1）：6872.
[3] 姜琦.三峡库区退耕还林现状及新一轮退耕还林对策—以秭归县为例[J].湖北林业科技，2015，44（2）：6467.
[4]刘平.国家新一轮退耕还林还草政策解读[J].云南林业，2014，（6）：4749.
[5] 范保峰，张文欢，周广林，等.对实施新一轮退耕还林的几点建议[J].现代园艺，2015，（9）：129130.
（责任编辑：郑京津）
