河长制的制度经济学分析
沈满洪
摘要 河长制由江苏省无锡市首创。河长制的发展经历了个别首创、局部扩散和全面推进等三个阶段。河长制的诞生源于水资源危机、水环境危机、水生态危机等水危机，而水危机的根源在于水体制失灵、水机制失灵和水制度失灵。河长制的实质是对现有河流管理制度的统筹，是对现有河流管理权威的加强，是对现有河流管理职责的监管。河长制的环境绩效是单一的正面效应，而河长制的经济绩效和社会绩效则具有双重性。从实施河长制的地区观察，河流的水环境质量显著改善。河长制的实施，倒逼经济转型升级，出现经济生态化和生态经济化的趋势，但是，也呈现出“不惜代价治水”的高成本问题。河长制的实施，强化了政府主体的作用，弱化了市场主体的作用；强化了政府机制的功能，弱化了社会机制的功能；强化了河长的职能，弱化了原治水部门的职能。在水危机和水制度危机十分严峻的背景下，即使存在河长制的负面影响，只要正面效应大于负面效应，河长制依然是值得肯定的。分析已有治水机构及治水机制可知，河长制的职能定位应该是调查研究、综合协调、考核评价、监督检查。河长制的可能模式包括政府主导型模式——党政领导担任河长、社会主导型模式——社会贤达担任河长和市场主导型模式——企业家担任河长，在一定的时期也许是三种模式同时并存。从历史长河来观察，河长制是特定历史阶段的产物。随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台。
关键词 河长制；制度绩效；制度创新
中图分类号 X196文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0134-06DOI：10.12062/cpre.20171019
2016年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进河长制的意见》标志着河长制已经从“自下而上”的自主探索转向“自上而下”的统一意志。河长制已经成为生态文明制度尤其是水制度建设的重要组成部分。因此，本文从制度经济学视角对这一制度做一学理分析。
1 河长制产生的制度背景
1.1 河长制发展的三个阶段
河长制的产生和发展是一个制度演变的过程。大致上可以划分为三个阶段：
第一个阶段是个别首创阶段。2007年太湖蓝藻暴发事件后，无锡市率先出台河长制。2007年，无锡市印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确要求将79个河流断面水质的结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核。2008年，中共无锡市委、无锡市人民政府印发了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”，全面加强河（湖、库、荡、氿） 综合整治和管理的决定》，明确了组织原则、工作措施、责任体系和考核办法，要求在全市范围推行河长制管理模式。随即，江苏省苏州市、常州市及浙江省湖州市长兴县等地也迅速跟进，建立河长制，由党政主要负责人担任河长。2008年，江苏省政府办公厅下发了《关于在太湖主要入湖河流试行“双河长制”的通知》，15条主要入湖河流由省市两级领导共同担任河长[1]。这样，河长制从无锡市地级市的层面上升到江苏省省级的层面。
第二个阶段是局部扩散阶段。江苏的河长制实践得到各省的响应。2013年，中共浙江省委、浙江省人民政府《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，由此河长制在全省迅速推进。此后各地纷纷仿效，水利部于2014年对河长制做了推介。截止中央文件出台之前，全国25个省市区开展了河长制探索，其中北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南等8个省专门出台文件，其余16个省市区在不同程度上试行河长制，有的在部分市县，有的在部分流域[2]。
第三个阶段是全面推行阶段。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》。该意见由三个部分14条构成。第一部分“总体要求”阐述了指导思想、基本原则、组织形式和公众职责等四条，第二部分“主要任务”阐述了加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管等六条，第三部分“保障措施”阐述了加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督等四条[3]。自此，河長制要求在全国范围全面推进。一项地方政府的诱致性制度变迁转化成了中央政府的强制性制度变迁。
1.2 河长制诞生的背景是水危机和水制度危机
河长制诞生的浅层背景是水危机。水危机由多方面的表现：一是水资源危机。水资源禀赋决定的水资源供给的有限性与经济快速发展所决定的水资源需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，而且，水资源技术效率、配置效率、结构效率低下所导致的水资源整体效率低下，进一步加剧了水资源的供求矛盾。二是水环境危机。水环境容量的有限性与生产生活对水环境容量需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，三大淡水湖泊蓝藻暴发的严峻形势、“邀请环保局长下河游泳”的媒体呼声、因地下水地表水污染导致的癌症村暴发的悲剧均表明水环境危机的存在性。河流是有生命的。但有的河流的生命功能几乎散失殆尽。三是水安全危机。除了水资源安全和水环境安全外，极端气候引发的洪涝灾害频发给生产和生活带来巨大的威胁，2013年的杭州城西涝灾及余姚市新城挥之不去的持续三周的涝灾均给干部群众留下痛苦的记忆。
河长制产生的深层背景是水体制、机制和制度危机。一是水体制失灵。河流管理中存在的“条”与“条”（部门）的矛盾、“块”与“块”（区域）的矛盾、“条”与“块”的矛盾加剧了水危机。“九龙治水”问题严重违背了“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，以杭州市为例，钱塘江归钱塘江流域管理局管、西湖归风景园林管理局管、苕溪等河流归水利局管、西溪湿地等归林业局管、地下水归国土局管、京杭运河归航管局管、入海口归海洋局管、上水和下水归建设局管、水质归环保局管，由此导致的涉水问题的扯皮达到触目惊心的程度。二是水机制失灵。河流管理中同时面临着三个失灵：由于外部性、公共性所致的市场机制失灵，由于任期制的局限性和寻租活动的危害所致的政府机制失灵，由于社会主体缺乏、水信息披露缺乏、公众参与不足等所致的社会机制失灵。三是水制度失灵。制度优化选择机制的缺乏导致制度低效，例如就水权交易制度还是水资源税制度比较而言政府往往偏好水资源税制度，而水权交易制度的绩效也许更佳。制度耦合强化机制的缺乏，出现大量的“单打一”决策制度，缺乏对制度的统筹整合，导致制度效率低下。
摘要 河长制由江苏省无锡市首创。河长制的发展经历了个别首创、局部扩散和全面推进等三个阶段。河长制的诞生源于水资源危机、水环境危机、水生态危机等水危机，而水危机的根源在于水体制失灵、水机制失灵和水制度失灵。河长制的实质是对现有河流管理制度的统筹，是对现有河流管理权威的加强，是对现有河流管理职责的监管。河长制的环境绩效是单一的正面效应，而河长制的经济绩效和社会绩效则具有双重性。从实施河长制的地区观察，河流的水环境质量显著改善。河长制的实施，倒逼经济转型升级，出现经济生态化和生态经济化的趋势，但是，也呈现出“不惜代价治水”的高成本问题。河长制的实施，强化了政府主体的作用，弱化了市场主体的作用；强化了政府机制的功能，弱化了社会机制的功能；强化了河长的职能，弱化了原治水部门的职能。在水危机和水制度危机十分严峻的背景下，即使存在河长制的负面影响，只要正面效应大于负面效应，河长制依然是值得肯定的。分析已有治水机构及治水机制可知，河长制的职能定位应该是调查研究、综合协调、考核评价、监督检查。河长制的可能模式包括政府主导型模式——党政领导担任河长、社会主导型模式——社会贤达担任河长和市场主导型模式——企业家担任河长，在一定的时期也许是三种模式同时并存。从历史长河来观察，河长制是特定历史阶段的产物。随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台。
关键词 河长制；制度绩效；制度创新
中图分类号 X196文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0134-06DOI：10.12062/cpre.20171019
2016年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进河长制的意见》标志着河长制已经从“自下而上”的自主探索转向“自上而下”的统一意志。河长制已经成为生态文明制度尤其是水制度建设的重要组成部分。因此，本文从制度经济学视角对这一制度做一学理分析。
1 河长制产生的制度背景
1.1 河长制发展的三个阶段
河长制的产生和发展是一个制度演变的过程。大致上可以划分为三个阶段：
第一个阶段是个别首创阶段。2007年太湖蓝藻暴发事件后，无锡市率先出台河长制。2007年，无锡市印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确要求将79个河流断面水质的结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核。2008年，中共无锡市委、无锡市人民政府印发了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”，全面加强河（湖、库、荡、氿） 综合整治和管理的决定》，明确了组织原则、工作措施、责任体系和考核办法，要求在全市范围推行河长制管理模式。随即，江苏省苏州市、常州市及浙江省湖州市长兴县等地也迅速跟进，建立河长制，由党政主要负责人担任河长。2008年，江苏省政府办公厅下发了《关于在太湖主要入湖河流试行“双河长制”的通知》，15条主要入湖河流由省市两级领导共同担任河长[1]。这样，河长制从无锡市地级市的层面上升到江苏省省级的层面。
第二个阶段是局部扩散阶段。江苏的河长制实践得到各省的响应。2013年，中共浙江省委、浙江省人民政府《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，由此河长制在全省迅速推进。此后各地纷纷仿效，水利部于2014年对河长制做了推介。截止中央文件出台之前，全国25个省市区开展了河长制探索，其中北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南等8个省专门出台文件，其余16个省市区在不同程度上试行河长制，有的在部分市县，有的在部分流域[2]。
第三个阶段是全面推行阶段。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》。该意见由三个部分14条构成。第一部分“总体要求”阐述了指导思想、基本原则、组织形式和公众职责等四条，第二部分“主要任务”阐述了加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管等六条，第三部分“保障措施”阐述了加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督等四条[3]。自此，河長制要求在全国范围全面推进。一项地方政府的诱致性制度变迁转化成了中央政府的强制性制度变迁。
1.2 河长制诞生的背景是水危机和水制度危机
河长制诞生的浅层背景是水危机。水危机由多方面的表现：一是水资源危机。水资源禀赋决定的水资源供给的有限性与经济快速发展所决定的水资源需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，而且，水资源技术效率、配置效率、结构效率低下所导致的水资源整体效率低下，进一步加剧了水资源的供求矛盾。二是水环境危机。水环境容量的有限性与生产生活对水环境容量需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，三大淡水湖泊蓝藻暴发的严峻形势、“邀请环保局长下河游泳”的媒体呼声、因地下水地表水污染导致的癌症村暴发的悲剧均表明水环境危机的存在性。河流是有生命的。但有的河流的生命功能几乎散失殆尽。三是水安全危机。除了水资源安全和水环境安全外，极端气候引发的洪涝灾害频发给生产和生活带来巨大的威胁，2013年的杭州城西涝灾及余姚市新城挥之不去的持续三周的涝灾均给干部群众留下痛苦的记忆。
河长制产生的深层背景是水体制、机制和制度危机。一是水体制失灵。河流管理中存在的“条”与“条”（部门）的矛盾、“块”与“块”（区域）的矛盾、“条”与“块”的矛盾加剧了水危机。“九龙治水”问题严重违背了“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，以杭州市为例，钱塘江归钱塘江流域管理局管、西湖归风景园林管理局管、苕溪等河流归水利局管、西溪湿地等归林业局管、地下水归国土局管、京杭运河归航管局管、入海口归海洋局管、上水和下水归建设局管、水质归环保局管，由此导致的涉水问题的扯皮达到触目惊心的程度。二是水机制失灵。河流管理中同时面临着三个失灵：由于外部性、公共性所致的市场机制失灵，由于任期制的局限性和寻租活动的危害所致的政府机制失灵，由于社会主体缺乏、水信息披露缺乏、公众参与不足等所致的社会机制失灵。三是水制度失灵。制度优化选择机制的缺乏导致制度低效，例如就水权交易制度还是水资源税制度比较而言政府往往偏好水资源税制度，而水权交易制度的绩效也许更佳。制度耦合强化机制的缺乏，出现大量的“单打一”决策制度，缺乏对制度的统筹整合，导致制度效率低下。
