清代两淮盐业中的官商利益博弈
徐佩佩
摘 要：清代，政府对食盐的产运销实行严格控制。两淮作为最重要的产盐区，其规费数额巨大，是政府管控的重点。盐规对于清代国家机关运转有着重要作用，用于应付庞杂的行政开支、各项用度、官员养廉银的支付及公共事业建设等。盐商组织和官方的关系基于利益博弈，彼此依赖却又相互牵制。
关键词：两淮；盐业；盐商；规费 中图分类号：K249
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2018）03—0028—08
清代盐业制度沿袭了明代，仍然是专商垄断下的划地行盐，整个盐业系统的核心是官督商销①，盐业收入是清代财政收入的重要来源之一。在此之下，盐业陋规从官至商无所不在。在整个盐业体系中，从生产、运输、销售到缉私，有大量的人力、物力参与其中。在海盐、池盐、井盐产场，有各处销售食盐的引岸，有各种正式、非正式的课税名目。除正课外，还有杂课、加价、公费、盐厘等，过程手续繁杂，积弊相沿。从种类上来说，盐业陋规主要包括上下级盐政衙门及官员收受的规费和食盐产运销过程中对盐商收受的规费等。曾小萍认为，出自盐政的非正式收入有三个主要来源：一是销盐收入的赢余；二是盐政官员与受雇书吏征收的陋规；三是来自盐商的捐献，每年都有一定基数以及为特定工程的捐助②。
一、两淮行盐陋规的具体内容
盐税制度是国家重要的财政经济制度之一，明代盐税制度发生重大变化，纲法即起源于明万历四十五年（1617），由盐法道袁世振所立，清沿明制并有所发展，官制比较复杂。清代盐法“沿明代，设官分职，皆注重于产运销三项。……盐务根本在场，枢纽在转运，归墟在岸销”③ ，采取专商垄断制度，划地行盐。清代的盐业运销制主要有官督商办、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销、官督商销七种形式，但行之既广且久的主要是“官督商销”制度，即民制、商运、商销，政府向商征税。
?两淮盐区具有典型性和代表性，就销盐区来说，两淮包括除了长江以南的四个府外的整个江苏、安徽、江西及河南的东南部，特别是还包括整个湖南与湖北④。这广大的地区内大部分地方人口密集，又具有河川、湖泊与运河的系统，帝国其他地区无有出其右者，食盐生产和销售中，这一区域也占到了很大比重。两淮作为清代地位最为重要的一个盐区，情况也最为复杂。两淮盐课甲天下，正课之外，浮费也最为沉重。淮南旧纲规例包括纳纸硃、滚总、开征、请单、捆重、过坝、搭报结报、放引、过桥、呈纳造马、所掣、解捆、纲加斤、临江大掣等。清代两淮共有盐场23场，淮南即占20场，无论产量、税收都占多数，地位也较为重要。淮北、江都、甘泉、高邮、宝兴、泰兴引盐规例大致与淮南相同。清代食盐的产运销均有不同的盐政衙门分治其事，具体职能范围、人员设置及行政体系以两淮为例，见下表。
可见两淮盐官设置繁乱，在权利分配上有交替的情况，“既是国家行政职能在某一具体经济部门中的体现，同时也是国家控制食盐专卖的象征”①。清代的盐规大致可以分为两部分，一部分是收受于官員之间的，另一部分是收受于商人的。各地的陋规都是按照各自的惯例收取，机动性较强，实际上可谓多如牛毛。两淮每年要应付盐政衙门规礼费就多达8万余两，所在地的江苏督抚司道衙门的规礼为34500两，两运道衙门20046两，用于杂用交际的又有62100两。从中央到地方，每一位官员都受益于盐规，盐商向省内大员呈送的盐规常常数目巨大，湖广盐规总数为16万两，大部分被送往两个省城②。
两淮盐务浮费项目繁多，按两淮盐政李煦的说法，较大者有三项：一是送程仪，候补过往淮扬进京等官员索要；二是索规礼，本地政府部门官员索要；三是送别敬，官员任满索要，三者合计不下盈千累万①。其收受的规费主要包括各种形式的敬和礼，种类名目繁多，甚者更有一种蠹胥携费至京迎接新差，名曰发收。“一路之车马日用皆伊供应，本官任其播弄，法纪业已废弛。迨巡盐之头绪稍知而一年之差期将届，急公之心不胜其营私之念，急征羡余而正项不问矣，不谕商人之引拆与不拆，概行收费。”② 凡现任、候补，过往过京等官，无论有无交往，只要路过淮扬，无不向盐商索需程赆，作为临别赠送的路费或是财物。收取名目及数额不尽相同，两淮“公务薪水银”，商人在正课之外，额外上交盐政“公务”银8万两，馈送运司“薪水”银4万两，规定官员可以支用，沿习为规费的一种。
?两淮食盐运销分三个区段：一由产盐地运至储盐地，二由储盐地经过掣验后运至口岸，三由口岸运到销售地。在纲盐引岸制度下，官督不仅体现在设官繁复上，还体现在行盐程序的繁琐和复杂性。政府控制盐引的买卖，领引需要向政府交纳巨额课银后取得“引窝”，每引纳纸硃三厘，作为印刷引目纸张硃红之费用，拿到标了照字的手本之后，经承填写硃单钤盖司印后给商人。同时各商还要将自己根窝及拨行他商年窝、花名、引数附某总商名下，由总商开报运司，发收支房，核算符合一纲额引，编制滚总清册两本呈院，以后请单呈纲到院就在册上用红戳注销。到开征之时，商人照手本先纳请单钱粮，再领照单，之后商人才能赴场配盐。到场后按引捆盐，雇船装载，经坝掣、桥掣、所掣等程序，经过扬关时每船还要纳船料银三两，沿途包括盘运、解捆、掣验、抛洒等各种程序③。不经程序则以私盐论。
商运过程中设官众多，手续如此繁琐，不但行政效率低下，而且对商人层层盘剥。自滚总至开江，私费所出，几半于盐本。有呈、请、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余硃单、皮票、桅封等名目甚多，不可殚述。运司衙门书吏多至19房，商人办运请引文书辗转至11处之繁，以盐务大小衙门12处，节节稽查，并无稽查之实，徒为需索陋规之具④。不仅盐务机构设置过冗，而且行盐手续繁杂，从食盐生产、运输、销售，甚至缉私都有规费的收受，盐商负担沉重。
从总数上来看，纸硃岁征5056两，匣费岁征60余万两，引费岁征34369两，……诸如此类，不一而足，总额近百万两，多时甚至达到两百万两。雍正年间一时的禁革也并未能从实质上改变这种局面，如江督范时绎奏明原来各口岸致送各官的规费银，在雍正六年（1728）的改革中分摊至杂款中征收，包括泰州挂号引费2000两，仪征封引费4000两，淮安府等衙门引费620两⑤。征收方式的转变也并不是真正意义上的裁减，最终还是由盐商来承担。康熙九年十月巡盐御史席特纳、徐旭龄奏两淮积弊相沿大苦有六：
其一为输纳之苦。商人纳课，例将引数填注限单，谓之皮票，所以便商下场也。而运库扣勒皮票，每引科费钱缴不等，方得给单。而胥役又有使用，谓之照看，纲总又有科敛，谓之公匣。除正纳外，必费一二钱始得筑一引之盐，计岁费约数万金。
其二为过桥之苦。商盐出场，例将舱口报验，谓之桥掣，所以便商放桥也。而关桥勒扣引票，每引科费数分不等，方得掣放。而面盐、底盐又有搜盐之费，斤多斤少又有买斤之费，除溢斤外，必费七八分始得过一引之盐，计岁费又约数万金。
其三为过所之苦。商盐呈纲，例必造册摆马，谓之所掣，所以便商验斤也。而未经称掣，先有江掣之费，一引数分不等，又有茶果之费，一引数分不等，又有缓掣之费，又有加窝之费，除割没外，每引必费一二钱方能过所，计岁费又约数万金。
其四为开江之苦。引盐既掣，例必请给水程，每引数分不等，又请给桅封，每张数两不等，以至报状扑戳引各钱余不等，封解捆引各数分不等，每引约费二三钱方能开行，计岁费又数万金。
其五为关津之苦。盐船既放行矣，而所过盐道有挂号之费，营伍有巡缉之费，关钞有验料之费，计岁费又数万金。
其六为口岸之苦。船盐既抵岸，而江广进引，每引道费钱余不等，样盐每包数厘不等，查批书房每船数两不等，计岁费又数万金。①
此六苦囊括了运销中两淮盐商所面临的各类状况，陋规浮费岁费总数可达数十万。实际上反映的问题主要有两种，一是从运销流程来看，每一个衙门，每一道手续都要收费，重复收费的现象也并不鲜见。“两淮引额三百六十四斤，近年各场捆盐，多者几至加倍。总由商人成本过重，往往逾额捆斤，借资弥补。其始未尝无利，迨后人人知其有弊，挟制勒索之端，亦即由此而起，遂至节节把持，层层腹削，卒至盐销引滞，课既绌而商亦疲”②。二是从管理人员来看，存在各类暗箱操作及勒扣现象，商人宁愿纳课不愿多带盐，尤其桥所两掣，额外之斤反加增重，查桥掣溢斤，所掣割没，罚例甚重，有的盐政官员甚至会故意以多报割没为功，沿袭下来，掣官藉口加斤，私既便于侵欺，公又便于报解，官以多解为利，商反以多斤为苦。不管是运销流程设置还是管理人员漏洞，最易于滋生规费的环节无疑是掣验，层层称製，淮盐掣挚有三大弊：
一为加铊之弊。掣官每藉余斤亏额为名，不论盐包轻重，暗挂斤两，商盐非增捆额外不能与铊相准，每一引增至二三十斤不等，利归于铊而病中于商，其弊一。
一为坐斤之弊。掣官又藉合算底马为名，不论斤重，有无预定余盐，商盐非多带斤两不能抵偿掣费，每一引带至四五十斤不等，公斤愈多则私科愈重，共弊二。
一为做斤改斤之弊。商之奸良不一，奸商斤多赂入可以填少，良商斤少赂不入亦可以填多，掣官于未掣之先议定使费，暗做斤两，已掣之后议定使费，又暗改斤两，于是斤多者纳银反少，斤少者纳银反多，输纳不均而害在于课。且奸商之盐日多，良商之盐日壅，口岸不销，而害中于引，其弊三。③
此三弊总录了历年掣官假公济私的各色手段，在运销各种称製环节中，盐商苦不堪言，除此之外，还面临其他各种复杂的盘剥情形。场商出本买运，捆包之后，必由泰州称准过坝，然后运至仪征待掣，为了运盐手续更为便利，盐商往往出银烦请人员在场料理，在泰坝有经理之人曰坝客，有持衡之人曰摃头，有喝报之人曰先声，但这些人员往往见利忘义，与屯驳等船户暗通，到坝称量斤重之时，往往以多喝少，籍此来索取利益，所少斤两仍需要场商补偿，所以商本日亏，私盐日炽，尽管也设置了缉查人员，但往往也与坝客等人勾通，并没有起到应有的作用。在这种情况下，盐商为应付这层层盘剥，必然想方设法与盐官交结，以获得行盐中的便利，对于掣验之害，虽“上命勒石严禁，立于桥所及经过关津口岸”①，但也只是流于形式，甚至对于私盐的贩卖，官府得了好处之后也就不再依法查处，形成一种恶性循环。
直至道光年间两江总督陶澍改革盐务，繁杂的商运程序才有所改变。在机构设置上，运司俞德渊详查运司衙门设有19科房，本属过冗，认为其中9房必须仍循其旧，其余10房各就所办之事应归并9房之中。经盐政陶澍批据议归并9房所办甚好，惟收支房经管事繁，而架阁房专管引库内储，引目重叠，亦属事多任重，将该二房免予归并，仍存原旧，总以19房归并10房②。
?書吏一般分两组进行轮班，每次每班封锁在衙门内10天，为使他们与公众隔离，减少执行公务时腐败的产生，在封锁期间，不但要向他们提供心红纸张等业务上所需要的文具，还要有食物、水、柴、灯油以及其他一些生活必需品，这些经费大部分都由各项规费中支出，或者允许他们为所要完成的工作任务而征收费用。由每房书吏经手的事情几乎每一件都要以各种名目收受规费，加之运盐手续的繁复，个别衙役书吏的中饱勒索，更是比比皆是。
在地方事务中，由于收费名目与标准都是各地自行制定，界限很模糊，因此很多贪污都是在钻这方面的漏洞，惩治也很难。如地方政府的贪污很多在于衙蠹，即书吏和衙役，除册内有名的正役外，还有随正役奔走办案的白役，他们大多是本地人，世守其役，熟悉本地情况与官场规矩，实际上执掌着本衙门很多重要事务。他们擅长钻营，久积民愤。秦瀛疏陈广东治盗事宜时提到：“广东胥役，每有暗通盗匪，收受陋规，此尤不可不严行惩创也。”③ 同样，在盐政衙门中，无法确定的是：用于合理的办公和差遣支出，进行维持衙门运作的行政经费及落入书吏与衙役私囊的数额多少。
二、盐业管理制度下官商利益博弈
清代盐业贸易由两部分组成，即生产与分配。在纲盐制下，盐商大致分为引商、场商、运商三种。卖盐的权利由那些可以事先预缴盐税的商人获得，这些商人就进入政府的“纲册”之中。引商通过对盐引的垄断和买卖获利。场商从灶户手中购买食盐再配销出去，后来一些场商也成为盐场的拥有者，并雇佣工人进行食盐的生产。而运商又是盐商资本中实力最为雄厚的，是清廷主要的征税对象，因此在分配方面，清代设置了总商，用以监督和管理散商。总商各地称谓也不一致，如两浙称甲商，山东称纲头，河东称纲总，他们是盐利的最大获益者。在总商之上，盐官还会设置大总。正因如此，小商人通常需要以总商的名义进行交易。在配销方面，总商除了拥有庞大的生意外，还放高利贷给散商，他们的职责除了纳课杜私、承办报效、摊派杂费、参弹疲商外，还参与制定盐业政策，构成一个强有力的统治集团。
在传统社会中，市场关系规则的过程是政治和权利的运作过程，多数是由人们在社会体系中的关系网络和荣誉感等价值体系来决定的，重视惯例、习俗、理念、未成文的规定等因素。因两淮盐区的复杂性和行盐的繁琐程度，这在实际管理运作中體现得尤其明显，官员与商人基于政治经济形势的判断，结合个体与群体利益的考量，在利益的收和受之间必然出现博弈的情况。
清代对食盐生产运销的掌控较明代更严，设立了许多盐务管理机关，层层节制，目的在于杜绝私盐，确保盐课收入。这却造成机关叠床架屋，盐吏上下其手，非法勒索，侵扰州县，盘剥盐商之弊。盐务陋规与官吏的中饱情形十分严重，成为官府非法的经常性收入。从盐政各衙门到总商、地方官、参与缉私的军人，都要从盐商处获取利益，贴补费用，正如卢询所言：“各衙门额规千头万绪，盐院、盐道等官固其本管官，额规绝不可缺，而行盐地方，文官自督抚以至州县杂职，下及胥吏，武官自提镇以至千把，下及兵丁，莫不皆有额规。”① 雍正时，仅两淮一地盐商缴给地方官衙的各项节礼规费每年150万两，此外尚有淮南至江广一带地方衙门的匣费130万两，官吏私收50万两，“天下盐课每岁约计四百万两，而此四百万之外，商人所出之浮费，更有倍于此者。第浮费虽出于商，而盐价仍取偿于民，是商民两困也”②。浮费竟与正税相同。清代外官自督抚至州县陋规优厚，不另贪求者已称操守廉洁，以两江总督为例，陋规年达30万两，其中三分之一来自淮南盐务。所有盐官除了正俸由政府支付，养廉银、心红银及一切盐务衙门的饭银、幕友束修、笔墨纸张全由盐商支付。两淮盐运使每年例送规费，离任外调，盐商还得送上一笔重赆。嘉庆、道光年间阿克当阿任两淮盐政十余年，人称为阿财神，过客之酬应，至少无减五百金者，交游遍天下③。浮费之多，于此可见。据研究，乾隆朝两淮盐商报效及输纳占其销售收入的42.47%，比例不可谓不高。
在清代前期，盐商组织与官方一直保持着一种很亲密的关系，盐商也拥有自己的公共金库，随着这项地方基金逐渐赶上并超过了官方每年征收到的全部盐税额，官方的不满也随之增加，这种不满的集中表现就是“匣费”，或者称为“茶点基金”。两淮盐引向在湖广行销，每年正额78万余道，商人按引捐输以备应酬之用，名为匣费④。何棣炳认为，匣费是“从盐商的公共金库中支付的官员招待费，以及给地方官府的各种捐款”，“匣”文意上的意思是指“盒子”，又可作“宝库”，在“拜匣”这个旧词里是指内装有拜帖的名片盒，是传统中国正式拜访人的不可或缺之物，它很适合说明为何富商要义务招待官员⑤。罗威廉认为，匣费在本质上是商务管理金库的开支预算中最为重要的一部分，其含义相当于英语中的slush fund，相当于行贿基金①。匣费支付的合法内容包括各种行政办公经费以及官员的养廉银。慈善与公共事业捐赠，既可以用于经常性的捐赠，也可以一次性捐赠。
湖广匣费陋习相沿已非一日，乃不肖官吏因可从中霑润，遂致视为利薮。该管道员既向店商浮开取用，而店商等开与本商时又复虚增银数，以肥囊橐，层层朘削。从数额上看，淮南匣费岁征二十一万一千八百七两四钱七分二厘，其中包括部院六科规费等项十四万一百十八两八钱。康熙四十三年十一月江宁织造曹寅奏，两淮浮费名目有四项，包括院费，系盐差衙门旧例寿礼灯节代笔后司家人等各项浮费；省费，系江苏督抚司道各衙门规礼；司费，系运道衙门陋规；杂费，系两淮杂用交际，四款皆出自于匣费，派之众商②。淮北有题定匣费四万九百五十一两三钱八分三厘，两淮匣费内汇征的包括户部都察院六科衙门规费一万四千四百六十两，归公盐规引费六万七千八百三十两，苏藩库不充饷盐规七千十八两，院司节省五万八百十两八钱，共计十四万一百十八两八钱。仪征匣费岁征六千二十四两二钱一分一厘，湖广匣费岁征十三万二千二百十八两四钱四分，江西匣费岁征六万一千八百四十三两八钱二厘，其中有并征的盐规银二万八千三百七两二钱。总计两淮匣费岁征达到60万两，多时达到100余万两，至嘉庆、道光年间甚至达到200余万两③。
匣商不一定是专门从事行盐贸易的盐商，但必须是对口岸各种社会关系老成谙练的商人，如汉口匣商就由扬州众总商提任，处理淮盐在汉口地区运销时面临的各种问题，协助处理盐商与官府之间的关系。其出现的时间不长，据推测最早出现于康熙末年雍正初年，废止于乾隆二十九年④。
匣费初时是应地方商人向官员提供养廉银的需要而产生的，对国家财政起了很大的支撑作用，对公共事业建设也起到了积极的作用，如用于防御和救灾工作。据葛尔泰与何世璂奏称：“两淮盐商因沐皇恩减省匣费各项，每年省费百万余金，自清完国课之外，各商俱富足饶裕。而臣等又不受其规礼，是以各商公凑送协院银八万两，送盐道银四万两，但臣等蒙恩各给养廉，业已丰衣足食，此十二万两实无需用之处，情愿解部以充公用。”⑤ 盐商通过捐输报效等形式投向官府以寻求庇佑，其与官府的微妙利益关系使得两者间牵一发而动全身，盐商甚至寻找方式让盐官参与盐业经营，以谋取双方利益。
随着私利性质的加深，匣费逐渐脱离官方掌控，成为商人们各种陋习的借口。匣商即匣费管理者，他们除代表宗族外，在两淮盐政中还扮演着重要的角色。匣费除用于各种合法支付外，还支付亲友虚报的挂职薪水，甚至是资金管理人的直接贪污，或是挪用资金从事私人的投机活动，管理匣费甚至被明确意味着中饱私囊。
盐业贸易中的利润既没有给政府带来实惠，也没有让消费者得益，而是被总商们从销售网络的中间环节抽走，这使得官僚集团开始不满。官僚集团认为，必须将全部权力掌握在专职的正式官僚机构——盐道的手中。
尽管所有的官方努力都试图抑制盐商们的超额利润，但实际上效果并不如预想中的好。嘉庆年间楚省行销两淮纲引，该管道员私立封轮之例，将淮纲先到船只查验号数开售，其后到船只均贮汉河不准抢卖，奸商得以居奇垄断，民间有淡食之虞，又将已裁汉商匣费酌定银数并逐渐加增，致该商等暗扣折头，滥行开支①。到了道光时期，匣费收入已经达到政府盐税收入的两倍，总商的地位甚至已凌驾于当地官府之上。直到道光三十年总商被废止，在以票盐取代纲盐的过程中，实际上盐政衙门与盐商在利益上已经逐渐趋向一致。匣费收入是以散商和民众利益的牺牲为代价的，在匣费扩大的同时，正常的行盐规例失去了作用，以匣费为代表的浮费征收已经达到难以控制的地步，匣费缺乏监督和管控机制，匣商与总商操纵盐价，造成了盐法的崩溃。
三、结 语
综上所述，一方面，盐规对于清代国家机关运转有着重要作用，官府可用于应付庞杂的行政开支、各项用度、官员养廉银的支付、公共事业建设等。另一方面，盐商出于自身利益需要，依附于官府，与官方保持一种亲密关系，这种博弈关系既彼此依赖，又互相牵制，最终走向失控。不管哪一种规费，实际上都是取之于民，在清代官督商销的盐业体制下，最终还是要将费用转嫁到普通民众身上。
（责任编辑：王放兰）
Abstract： In the Qing Dynasty， the control of salt production， marketing and sales was strict. As the most important salt area， Lianghuais fees were huge. The salt regulations play an important role in the operation of the state organs of the Qing Dynasty. They are used to cope with the complicated administrative expenses， various expenses， the payment of officials to raise low-income funds， the construction of public utilities， etc. The relationship between the salt merchants and the official is based on the interests of the game.
Key words： Lianghuai； salt industry； salt merchants； fees
摘 要：清代，政府对食盐的产运销实行严格控制。两淮作为最重要的产盐区，其规费数额巨大，是政府管控的重点。盐规对于清代国家机关运转有着重要作用，用于应付庞杂的行政开支、各项用度、官员养廉银的支付及公共事业建设等。盐商组织和官方的关系基于利益博弈，彼此依赖却又相互牵制。
关键词：两淮；盐业；盐商；规费 中图分类号：K249
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2018）03—0028—08
清代盐业制度沿袭了明代，仍然是专商垄断下的划地行盐，整个盐业系统的核心是官督商销①，盐业收入是清代财政收入的重要来源之一。在此之下，盐业陋规从官至商无所不在。在整个盐业体系中，从生产、运输、销售到缉私，有大量的人力、物力参与其中。在海盐、池盐、井盐产场，有各处销售食盐的引岸，有各种正式、非正式的课税名目。除正课外，还有杂课、加价、公费、盐厘等，过程手续繁杂，积弊相沿。从种类上来说，盐业陋规主要包括上下级盐政衙门及官员收受的规费和食盐产运销过程中对盐商收受的规费等。曾小萍认为，出自盐政的非正式收入有三个主要来源：一是销盐收入的赢余；二是盐政官员与受雇书吏征收的陋规；三是来自盐商的捐献，每年都有一定基数以及为特定工程的捐助②。
一、两淮行盐陋规的具体内容
盐税制度是国家重要的财政经济制度之一，明代盐税制度发生重大变化，纲法即起源于明万历四十五年（1617），由盐法道袁世振所立，清沿明制并有所发展，官制比较复杂。清代盐法“沿明代，设官分职，皆注重于产运销三项。……盐务根本在场，枢纽在转运，归墟在岸销”③ ，采取专商垄断制度，划地行盐。清代的盐业运销制主要有官督商办、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销、官督商销七种形式，但行之既广且久的主要是“官督商销”制度，即民制、商运、商销，政府向商征税。
?两淮盐区具有典型性和代表性，就销盐区来说，两淮包括除了长江以南的四个府外的整个江苏、安徽、江西及河南的东南部，特别是还包括整个湖南与湖北④。这广大的地区内大部分地方人口密集，又具有河川、湖泊与运河的系统，帝国其他地区无有出其右者，食盐生产和销售中，这一区域也占到了很大比重。两淮作为清代地位最为重要的一个盐区，情况也最为复杂。两淮盐课甲天下，正课之外，浮费也最为沉重。淮南旧纲规例包括纳纸硃、滚总、开征、请单、捆重、过坝、搭报结报、放引、过桥、呈纳造马、所掣、解捆、纲加斤、临江大掣等。清代两淮共有盐场23场，淮南即占20场，无论产量、税收都占多数，地位也较为重要。淮北、江都、甘泉、高邮、宝兴、泰兴引盐规例大致与淮南相同。清代食盐的产运销均有不同的盐政衙门分治其事，具体职能范围、人员设置及行政体系以两淮为例，见下表。
可见两淮盐官设置繁乱，在权利分配上有交替的情况，“既是国家行政职能在某一具体经济部门中的体现，同时也是国家控制食盐专卖的象征”①。清代的盐规大致可以分为两部分，一部分是收受于官員之间的，另一部分是收受于商人的。各地的陋规都是按照各自的惯例收取，机动性较强，实际上可谓多如牛毛。两淮每年要应付盐政衙门规礼费就多达8万余两，所在地的江苏督抚司道衙门的规礼为34500两，两运道衙门20046两，用于杂用交际的又有62100两。从中央到地方，每一位官员都受益于盐规，盐商向省内大员呈送的盐规常常数目巨大，湖广盐规总数为16万两，大部分被送往两个省城②。
两淮盐务浮费项目繁多，按两淮盐政李煦的说法，较大者有三项：一是送程仪，候补过往淮扬进京等官员索要；二是索规礼，本地政府部门官员索要；三是送别敬，官员任满索要，三者合计不下盈千累万①。其收受的规费主要包括各种形式的敬和礼，种类名目繁多，甚者更有一种蠹胥携费至京迎接新差，名曰发收。“一路之车马日用皆伊供应，本官任其播弄，法纪业已废弛。迨巡盐之头绪稍知而一年之差期将届，急公之心不胜其营私之念，急征羡余而正项不问矣，不谕商人之引拆与不拆，概行收费。”② 凡现任、候补，过往过京等官，无论有无交往，只要路过淮扬，无不向盐商索需程赆，作为临别赠送的路费或是财物。收取名目及数额不尽相同，两淮“公务薪水银”，商人在正课之外，额外上交盐政“公务”银8万两，馈送运司“薪水”银4万两，规定官员可以支用，沿习为规费的一种。
?两淮食盐运销分三个区段：一由产盐地运至储盐地，二由储盐地经过掣验后运至口岸，三由口岸运到销售地。在纲盐引岸制度下，官督不仅体现在设官繁复上，还体现在行盐程序的繁琐和复杂性。政府控制盐引的买卖，领引需要向政府交纳巨额课银后取得“引窝”，每引纳纸硃三厘，作为印刷引目纸张硃红之费用，拿到标了照字的手本之后，经承填写硃单钤盖司印后给商人。同时各商还要将自己根窝及拨行他商年窝、花名、引数附某总商名下，由总商开报运司，发收支房，核算符合一纲额引，编制滚总清册两本呈院，以后请单呈纲到院就在册上用红戳注销。到开征之时，商人照手本先纳请单钱粮，再领照单，之后商人才能赴场配盐。到场后按引捆盐，雇船装载，经坝掣、桥掣、所掣等程序，经过扬关时每船还要纳船料银三两，沿途包括盘运、解捆、掣验、抛洒等各种程序③。不经程序则以私盐论。
商运过程中设官众多，手续如此繁琐，不但行政效率低下，而且对商人层层盘剥。自滚总至开江，私费所出，几半于盐本。有呈、请、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余硃单、皮票、桅封等名目甚多，不可殚述。运司衙门书吏多至19房，商人办运请引文书辗转至11处之繁，以盐务大小衙门12处，节节稽查，并无稽查之实，徒为需索陋规之具④。不仅盐务机构设置过冗，而且行盐手续繁杂，从食盐生产、运输、销售，甚至缉私都有规费的收受，盐商负担沉重。
从总数上来看，纸硃岁征5056两，匣费岁征60余万两，引费岁征34369两，……诸如此类，不一而足，总额近百万两，多时甚至达到两百万两。雍正年间一时的禁革也并未能从实质上改变这种局面，如江督范时绎奏明原来各口岸致送各官的规费银，在雍正六年（1728）的改革中分摊至杂款中征收，包括泰州挂号引费2000两，仪征封引费4000两，淮安府等衙门引费620两⑤。征收方式的转变也并不是真正意义上的裁减，最终还是由盐商来承担。康熙九年十月巡盐御史席特纳、徐旭龄奏两淮积弊相沿大苦有六：
其一为输纳之苦。商人纳课，例将引数填注限单，谓之皮票，所以便商下场也。而运库扣勒皮票，每引科费钱缴不等，方得给单。而胥役又有使用，谓之照看，纲总又有科敛，谓之公匣。除正纳外，必费一二钱始得筑一引之盐，计岁费约数万金。
其二为过桥之苦。商盐出场，例将舱口报验，谓之桥掣，所以便商放桥也。而关桥勒扣引票，每引科费数分不等，方得掣放。而面盐、底盐又有搜盐之费，斤多斤少又有买斤之费，除溢斤外，必费七八分始得过一引之盐，计岁费又约数万金。
其三为过所之苦。商盐呈纲，例必造册摆马，谓之所掣，所以便商验斤也。而未经称掣，先有江掣之费，一引数分不等，又有茶果之费，一引数分不等，又有缓掣之费，又有加窝之费，除割没外，每引必费一二钱方能过所，计岁费又约数万金。
其四为开江之苦。引盐既掣，例必请给水程，每引数分不等，又请给桅封，每张数两不等，以至报状扑戳引各钱余不等，封解捆引各数分不等，每引约费二三钱方能开行，计岁费又数万金。
其五为关津之苦。盐船既放行矣，而所过盐道有挂号之费，营伍有巡缉之费，关钞有验料之费，计岁费又数万金。
其六为口岸之苦。船盐既抵岸，而江广进引，每引道费钱余不等，样盐每包数厘不等，查批书房每船数两不等，计岁费又数万金。①
此六苦囊括了运销中两淮盐商所面临的各类状况，陋规浮费岁费总数可达数十万。实际上反映的问题主要有两种，一是从运销流程来看，每一个衙门，每一道手续都要收费，重复收费的现象也并不鲜见。“两淮引额三百六十四斤，近年各场捆盐，多者几至加倍。总由商人成本过重，往往逾额捆斤，借资弥补。其始未尝无利，迨后人人知其有弊，挟制勒索之端，亦即由此而起，遂至节节把持，层层腹削，卒至盐销引滞，课既绌而商亦疲”②。二是从管理人员来看，存在各类暗箱操作及勒扣现象，商人宁愿纳课不愿多带盐，尤其桥所两掣，额外之斤反加增重，查桥掣溢斤，所掣割没，罚例甚重，有的盐政官员甚至会故意以多报割没为功，沿袭下来，掣官藉口加斤，私既便于侵欺，公又便于报解，官以多解为利，商反以多斤为苦。不管是运销流程设置还是管理人员漏洞，最易于滋生规费的环节无疑是掣验，层层称製，淮盐掣挚有三大弊：
一为加铊之弊。掣官每藉余斤亏额为名，不论盐包轻重，暗挂斤两，商盐非增捆额外不能与铊相准，每一引增至二三十斤不等，利归于铊而病中于商，其弊一。
一为坐斤之弊。掣官又藉合算底马为名，不论斤重，有无预定余盐，商盐非多带斤两不能抵偿掣费，每一引带至四五十斤不等，公斤愈多则私科愈重，共弊二。
一为做斤改斤之弊。商之奸良不一，奸商斤多赂入可以填少，良商斤少赂不入亦可以填多，掣官于未掣之先议定使费，暗做斤两，已掣之后议定使费，又暗改斤两，于是斤多者纳银反少，斤少者纳银反多，输纳不均而害在于课。且奸商之盐日多，良商之盐日壅，口岸不销，而害中于引，其弊三。③
此三弊总录了历年掣官假公济私的各色手段，在运销各种称製环节中，盐商苦不堪言，除此之外，还面临其他各种复杂的盘剥情形。场商出本买运，捆包之后，必由泰州称准过坝，然后运至仪征待掣，为了运盐手续更为便利，盐商往往出银烦请人员在场料理，在泰坝有经理之人曰坝客，有持衡之人曰摃头，有喝报之人曰先声，但这些人员往往见利忘义，与屯驳等船户暗通，到坝称量斤重之时，往往以多喝少，籍此来索取利益，所少斤两仍需要场商补偿，所以商本日亏，私盐日炽，尽管也设置了缉查人员，但往往也与坝客等人勾通，并没有起到应有的作用。在这种情况下，盐商为应付这层层盘剥，必然想方设法与盐官交结，以获得行盐中的便利，对于掣验之害，虽“上命勒石严禁，立于桥所及经过关津口岸”①，但也只是流于形式，甚至对于私盐的贩卖，官府得了好处之后也就不再依法查处，形成一种恶性循环。
直至道光年间两江总督陶澍改革盐务，繁杂的商运程序才有所改变。在机构设置上，运司俞德渊详查运司衙门设有19科房，本属过冗，认为其中9房必须仍循其旧，其余10房各就所办之事应归并9房之中。经盐政陶澍批据议归并9房所办甚好，惟收支房经管事繁，而架阁房专管引库内储，引目重叠，亦属事多任重，将该二房免予归并，仍存原旧，总以19房归并10房②。
?書吏一般分两组进行轮班，每次每班封锁在衙门内10天，为使他们与公众隔离，减少执行公务时腐败的产生，在封锁期间，不但要向他们提供心红纸张等业务上所需要的文具，还要有食物、水、柴、灯油以及其他一些生活必需品，这些经费大部分都由各项规费中支出，或者允许他们为所要完成的工作任务而征收费用。由每房书吏经手的事情几乎每一件都要以各种名目收受规费，加之运盐手续的繁复，个别衙役书吏的中饱勒索，更是比比皆是。
在地方事务中，由于收费名目与标准都是各地自行制定，界限很模糊，因此很多贪污都是在钻这方面的漏洞，惩治也很难。如地方政府的贪污很多在于衙蠹，即书吏和衙役，除册内有名的正役外，还有随正役奔走办案的白役，他们大多是本地人，世守其役，熟悉本地情况与官场规矩，实际上执掌着本衙门很多重要事务。他们擅长钻营，久积民愤。秦瀛疏陈广东治盗事宜时提到：“广东胥役，每有暗通盗匪，收受陋规，此尤不可不严行惩创也。”③ 同样，在盐政衙门中，无法确定的是：用于合理的办公和差遣支出，进行维持衙门运作的行政经费及落入书吏与衙役私囊的数额多少。
二、盐业管理制度下官商利益博弈
清代盐业贸易由两部分组成，即生产与分配。在纲盐制下，盐商大致分为引商、场商、运商三种。卖盐的权利由那些可以事先预缴盐税的商人获得，这些商人就进入政府的“纲册”之中。引商通过对盐引的垄断和买卖获利。场商从灶户手中购买食盐再配销出去，后来一些场商也成为盐场的拥有者，并雇佣工人进行食盐的生产。而运商又是盐商资本中实力最为雄厚的，是清廷主要的征税对象，因此在分配方面，清代设置了总商，用以监督和管理散商。总商各地称谓也不一致，如两浙称甲商，山东称纲头，河东称纲总，他们是盐利的最大获益者。在总商之上，盐官还会设置大总。正因如此，小商人通常需要以总商的名义进行交易。在配销方面，总商除了拥有庞大的生意外，还放高利贷给散商，他们的职责除了纳课杜私、承办报效、摊派杂费、参弹疲商外，还参与制定盐业政策，构成一个强有力的统治集团。
在传统社会中，市场关系规则的过程是政治和权利的运作过程，多数是由人们在社会体系中的关系网络和荣誉感等价值体系来决定的，重视惯例、习俗、理念、未成文的规定等因素。因两淮盐区的复杂性和行盐的繁琐程度，这在实际管理运作中體现得尤其明显，官员与商人基于政治经济形势的判断，结合个体与群体利益的考量，在利益的收和受之间必然出现博弈的情况。
清代对食盐生产运销的掌控较明代更严，设立了许多盐务管理机关，层层节制，目的在于杜绝私盐，确保盐课收入。这却造成机关叠床架屋，盐吏上下其手，非法勒索，侵扰州县，盘剥盐商之弊。盐务陋规与官吏的中饱情形十分严重，成为官府非法的经常性收入。从盐政各衙门到总商、地方官、参与缉私的军人，都要从盐商处获取利益，贴补费用，正如卢询所言：“各衙门额规千头万绪，盐院、盐道等官固其本管官，额规绝不可缺，而行盐地方，文官自督抚以至州县杂职，下及胥吏，武官自提镇以至千把，下及兵丁，莫不皆有额规。”① 雍正时，仅两淮一地盐商缴给地方官衙的各项节礼规费每年150万两，此外尚有淮南至江广一带地方衙门的匣费130万两，官吏私收50万两，“天下盐课每岁约计四百万两，而此四百万之外，商人所出之浮费，更有倍于此者。第浮费虽出于商，而盐价仍取偿于民，是商民两困也”②。浮费竟与正税相同。清代外官自督抚至州县陋规优厚，不另贪求者已称操守廉洁，以两江总督为例，陋规年达30万两，其中三分之一来自淮南盐务。所有盐官除了正俸由政府支付，养廉银、心红银及一切盐务衙门的饭银、幕友束修、笔墨纸张全由盐商支付。两淮盐运使每年例送规费，离任外调，盐商还得送上一笔重赆。嘉庆、道光年间阿克当阿任两淮盐政十余年，人称为阿财神，过客之酬应，至少无减五百金者，交游遍天下③。浮费之多，于此可见。据研究，乾隆朝两淮盐商报效及输纳占其销售收入的42.47%，比例不可谓不高。
在清代前期，盐商组织与官方一直保持着一种很亲密的关系，盐商也拥有自己的公共金库，随着这项地方基金逐渐赶上并超过了官方每年征收到的全部盐税额，官方的不满也随之增加，这种不满的集中表现就是“匣费”，或者称为“茶点基金”。两淮盐引向在湖广行销，每年正额78万余道，商人按引捐输以备应酬之用，名为匣费④。何棣炳认为，匣费是“从盐商的公共金库中支付的官员招待费，以及给地方官府的各种捐款”，“匣”文意上的意思是指“盒子”，又可作“宝库”，在“拜匣”这个旧词里是指内装有拜帖的名片盒，是传统中国正式拜访人的不可或缺之物，它很适合说明为何富商要义务招待官员⑤。罗威廉认为，匣费在本质上是商务管理金库的开支预算中最为重要的一部分，其含义相当于英语中的slush fund，相当于行贿基金①。匣费支付的合法内容包括各种行政办公经费以及官员的养廉银。慈善与公共事业捐赠，既可以用于经常性的捐赠，也可以一次性捐赠。
湖广匣费陋习相沿已非一日，乃不肖官吏因可从中霑润，遂致视为利薮。该管道员既向店商浮开取用，而店商等开与本商时又复虚增银数，以肥囊橐，层层朘削。从数额上看，淮南匣费岁征二十一万一千八百七两四钱七分二厘，其中包括部院六科规费等项十四万一百十八两八钱。康熙四十三年十一月江宁织造曹寅奏，两淮浮费名目有四项，包括院费，系盐差衙门旧例寿礼灯节代笔后司家人等各项浮费；省费，系江苏督抚司道各衙门规礼；司费，系运道衙门陋规；杂费，系两淮杂用交际，四款皆出自于匣费，派之众商②。淮北有题定匣费四万九百五十一两三钱八分三厘，两淮匣费内汇征的包括户部都察院六科衙门规费一万四千四百六十两，归公盐规引费六万七千八百三十两，苏藩库不充饷盐规七千十八两，院司节省五万八百十两八钱，共计十四万一百十八两八钱。仪征匣费岁征六千二十四两二钱一分一厘，湖广匣费岁征十三万二千二百十八两四钱四分，江西匣费岁征六万一千八百四十三两八钱二厘，其中有并征的盐规银二万八千三百七两二钱。总计两淮匣费岁征达到60万两，多时达到100余万两，至嘉庆、道光年间甚至达到200余万两③。
匣商不一定是专门从事行盐贸易的盐商，但必须是对口岸各种社会关系老成谙练的商人，如汉口匣商就由扬州众总商提任，处理淮盐在汉口地区运销时面临的各种问题，协助处理盐商与官府之间的关系。其出现的时间不长，据推测最早出现于康熙末年雍正初年，废止于乾隆二十九年④。
匣费初时是应地方商人向官员提供养廉银的需要而产生的，对国家财政起了很大的支撑作用，对公共事业建设也起到了积极的作用，如用于防御和救灾工作。据葛尔泰与何世璂奏称：“两淮盐商因沐皇恩减省匣费各项，每年省费百万余金，自清完国课之外，各商俱富足饶裕。而臣等又不受其规礼，是以各商公凑送协院银八万两，送盐道银四万两，但臣等蒙恩各给养廉，业已丰衣足食，此十二万两实无需用之处，情愿解部以充公用。”⑤ 盐商通过捐输报效等形式投向官府以寻求庇佑，其与官府的微妙利益关系使得两者间牵一发而动全身，盐商甚至寻找方式让盐官参与盐业经营，以谋取双方利益。
随着私利性质的加深，匣费逐渐脱离官方掌控，成为商人们各种陋习的借口。匣商即匣费管理者，他们除代表宗族外，在两淮盐政中还扮演着重要的角色。匣费除用于各种合法支付外，还支付亲友虚报的挂职薪水，甚至是资金管理人的直接贪污，或是挪用资金从事私人的投机活动，管理匣费甚至被明确意味着中饱私囊。
盐业贸易中的利润既没有给政府带来实惠，也没有让消费者得益，而是被总商们从销售网络的中间环节抽走，这使得官僚集团开始不满。官僚集团认为，必须将全部权力掌握在专职的正式官僚机构——盐道的手中。
尽管所有的官方努力都试图抑制盐商们的超额利润，但实际上效果并不如预想中的好。嘉庆年间楚省行销两淮纲引，该管道员私立封轮之例，将淮纲先到船只查验号数开售，其后到船只均贮汉河不准抢卖，奸商得以居奇垄断，民间有淡食之虞，又将已裁汉商匣费酌定银数并逐渐加增，致该商等暗扣折头，滥行开支①。到了道光时期，匣费收入已经达到政府盐税收入的两倍，总商的地位甚至已凌驾于当地官府之上。直到道光三十年总商被废止，在以票盐取代纲盐的过程中，实际上盐政衙门与盐商在利益上已经逐渐趋向一致。匣费收入是以散商和民众利益的牺牲为代价的，在匣费扩大的同时，正常的行盐规例失去了作用，以匣费为代表的浮费征收已经达到难以控制的地步，匣费缺乏监督和管控机制，匣商与总商操纵盐价，造成了盐法的崩溃。
三、结 语
综上所述，一方面，盐规对于清代国家机关运转有着重要作用，官府可用于应付庞杂的行政开支、各项用度、官员养廉银的支付、公共事业建设等。另一方面，盐商出于自身利益需要，依附于官府，与官方保持一种亲密关系，这种博弈关系既彼此依赖，又互相牵制，最终走向失控。不管哪一种规费，实际上都是取之于民，在清代官督商销的盐业体制下，最终还是要将费用转嫁到普通民众身上。
（责任编辑：王放兰）
Abstract： In the Qing Dynasty， the control of salt production， marketing and sales was strict. As the most important salt area， Lianghuais fees were huge. The salt regulations play an important role in the operation of the state organs of the Qing Dynasty. They are used to cope with the complicated administrative expenses， various expenses， the payment of officials to raise low-income funds， the construction of public utilities， etc. The relationship between the salt merchants and the official is based on the interests of the game.
Key words： Lianghuai； salt industry； salt merchants； fees
