贫困村里的“草根银行”

    樊蔚源

    作为新一轮扶贫开发重点县，遂川县在没有安排试点的前提下，以组建“产业发展互助社”(以下简称“互助社”)为载体，主动探索财政扶贫资金使用管理的新机制和新模式，到2008年底，全县投入财政资金230万元，组建产业发展互助社15个，入社农户1170户，社员缴纳股金57.8万元。通过试点，将整村推进、产业扶贫、移民扶贫、贷款贴息等工作有机地结合在一起，创新了一条缓解贫困农户发展资金短缺和融资渠道缺乏等问题的新路子，增强了扶贫重点村自我发展、持续发展的能力。

    一、基本做法

    随着经济社会的不断发展，农村经济开始由原始农业模式向集中种养模式和商品流通农业转变，由此，多种农业经济项目开发与小农经济启动资金紧缺的矛盾迅速显现：由于承办金融机构放贷程序、管理规定主要遵循商业化模式等原因，群众普遍反映银行贷款不仅手续麻烦，而且“嫌贫爱富”，因而很难为贫困户直接提供信贷服务。加上乡村组织在发放贷款上有效支持乏力、直接干预过多，群众又缺乏合作意识和组织化意愿，尚未真正走出“小农经济”的困境，致使产业规模发展滞后，信贷资金尚未发挥出应有的使用效益。

    综上所述，在推进小额贷款到户试点工作中，必须寻求新的发展平台，探索新的改革路子，以促进更大范围地惠及贫困群体，更加有力地推动产业发展乃至整个扶贫开发工作。在这种情况下，遂川县由“政府引导”和“农户自愿”形式组建的“产业发展互助社”应运而生，并在缓解产业发展资金短缺和融资渠道缺乏等问题方面发挥着强大作用。遂川县在引导、扶持和推动“互助社”发展过程中，主要是做到“七个突出”。

    1、突出主动参与。“互助社”是政府支持下的村民互助合作组织，首先突出了群众的广泛参与。在全县扶贫开发工作会议上对互助社试点工作进行细致的宣传，要求各乡镇切实做好有关重点村的发动工作。鉴于农村原有“互助储金会”存在一定的负面影响，一再强调“互助社”的与之不同；一是互助社有政府财政扶贫资金作基础，可以滚动发展；二是互助社将制定章程，成立理事会，由会员共同规范管理三是互助社资金主要用于发展特色产业，且资金由当地财政所直接监管，资金运作安全可靠。通过宣传发动，群众达到一定共识后，由乡村统一向县扶贫办申报，扶贫办按照申报情况，派员深入到村组调查核实。在审定时重点把握了三条一是该区域(行政村，下同)产业特色明显，有发展潜力；二是该区域现有村级班子团结务实，有监管能力；三是该区域民风较好，群众观念较新，有积极性。通过广泛宣传发动，有积极性的行政村选出了筹委会，召集自愿缴纳入会股金(500元／户)的农户讨论通过协会章程，选举产生互助社资金理事会和监督委员会。

    2、突出产业发展。建立互助社目的就是通过资金扶持，促进产业发展，增加农民收入。试点伊始，我县就把产业特色明显，有发展潜力的重点村作为重点。由互助社向农户投放借款发展生产，助推有利于农户直接增收的种养、小型加工等“短、平、快”项目发展，使农民收入结构多元化，同时也推动了“一村一品”和村级特色产业发展。

    3、突出滚动壮大。试点伊始，我们要求每个互助社资金必须达到15万元以上。其资金来源分步筹集：第一，由群众人股。要求自愿人股的农户每户缴纳股金500元，每村至少达到80户以上，筹集资金4-5万元。第二，争取专项基金。向上级扶贫、财政部门请求支持。2007-2008年，根据省市批准，从历年滚存的奖补资金中提取180万元作为启动资金，用于组建互助社。第三，挂点帮扶单位每年投入l万元以上。第四，从财政扶贫资金每年切出2万元作為产业扶贫资金存到互助社，用于补充资本，扩大规模。第五，在互助社资金不足的情况下，鼓励有信用等级的贫困社员向农村合作银行直接贷款，扶贫办按5％／年贴息，减轻互助基金放贷压力。

    4、突出信用考核。为确保资金正常运转，发挥资金使用效益，规定会员第一次借款在2000元以下，借款期限原则6个月以内。同时，引进金融部门信用等级机制，制定信用星级管理规定：凡按时归还借款者“一次一星”，“六星”为最高信用等级，每多一星可增加贷款500元，最高借款一次性可达5000元。这样，既使会员贷款能够达到一定的规模，同时，有效地促进会员诚实守信，按时还贷。

    5、突出制度约束。作为群众自行组建的互助社，所有会员都缴交了一定的股金，在相对集中的区域，在相互熟识的圈内，面对共同的利益和个人的声誉，某种程度上对管理好资金提供了道德约束。但由于农民接受教育程度不同，经济基础不同，诚信意识也不同，必须通过强有力的制度约束，因此，制订管理制度显得十分重要。互助社围绕资金管理、发放、回收、监督、公示等方面均作出详细规定，建立了包括借款户联保制度、借款户违约金制度、互助资金公示制度、互助资金专户专帐制度等一整套制度，并以《互助社章程》和《互助社资金管理办法》的形式由会员大会讨论通过，由理事会和监督委员会监督执行，同时，强化政府监督。

    6、突出形式多样。鉴于重点村点多面广，产业布局区域明显，在组建互助社过程中，我们探索了三种类型：1、在重点村组建互助社，其财政扶贫基金在奖补资金和产业扶贫资金中解决；2、在移民社区组建互助社。其财政扶贫基金在奖补资金中解决；3、在低收入群体组建互助社，由合作银行放贷，在社员履行“1+1”帮扶责任后，再按扶贫到户贷款予以贴息。

    7、突出运行创新。为使组建起来的互助社真正发挥推动产业发展的作用，我们在探索中注重引导联手发展一方面，与农村专业合作社联手。把互助社与专业合作有机结合起来，由互助社担保资金，合作社提供服务，使之互相促进、共同发展，成为促进农村产业发展的姊妹机制。另一方面，与农村合作银行联手，开展“互助基金担保+农业信贷”试点工作，即把互助资金作为担保基金存入农村合作银行，由合作银行按基金担保数额的1：8进行放大贷款。

    二、主要体会

    在互助社试点工作中，尽管类型不同、资金不等，扶持的产业也不一样，但在促进扶贫开发工作均发挥出应有的效益。通过试点和实地调研，对组建互助社工作有以下五个方面的感受：

    一是贷款贴息的改革创新。2004年开始的扶贫贴息贷款，缓解了贫困农户资金少、贷款难的问题，但由于资金投入过于分散，对贫困村的整体推动和产业规模的壮大促进效果不是很明显，而且由于贫困户在金融部门缺乏贷款信用，发展生产所需贷款受到不同程度的限制。组建“互助社”，能够让更多贫困农户人社入股，并享有借款的权利，小额贷款和短期周转成为其发展生产中便捷有力的支持。如：堆子前镇久渡村村民邹家

    华家里种植金桔5亩，参加互助社之前年产金桔仅2500斤，年收入1500元，一心想对金桔果园进行低改以提高金桔产量，资金问题一直困扰其难以如愿。2008年5月，邹家华加入了互助社，将第一次贷款2000元全部用以金桔果园的低改，目前，果园的果树长势良好，并扩大了种植规模。2008年底，金桔增产4000斤，金桔年增4000元。

    二是产业扶贫的有力抓手。遂川是个农业大县，产业特色明显。但由于资金投入不足，产业化、规模化、集约化程度较低。互助资金能够在一个试点村集中10-20万的资金，并通过快速的流动和放大信贷资金量，及时有效地推动试点村的产业规模发展。如：汤湖镇开山村村民罗小平，原先只有一个小茶园，茶叶的产量和品质都不高。2009年3月份，通过互助社贷款，低改了10亩茶园，新种了10亩茶叶，仅茶产业一项，年产值就达5万多元。

    三是整村推进的重点突破。当前，整村推进的政策扶持只有5年，在完善基础设施建设的同时，产业扶持还处在发育阶段。组建“互助社”后，将为产业发展不断提供资金扶持，可谓是留下了一个“不走的重点村”。如：堆子前镇河籁村村民郭云保，由于家庭贫困，没有任何可抵押贷款，面对近百亩的荒山苦于没有资金开发，参加互助社之后，互助社为其提供贷款在山上种植山苍籽树近百亩，预计到明年可产山苍籽3万多斤，产值可达7万多元。

    四是移民扶贫的后续帮扶。2003年以来，遂川县已经移民搬迁3万多人，如何让这些移民“稳得住、富得起”，是移民扶贫工作的重点和难点。在移民社区内开展互助资金试点，能够较好解决移民群众创业难、资金缺乏的困难。如：草林镇峨溪村村民谢河水，2003年移民搬迁到圩镇新苑移民社区后，2006年以家庭作坊模式创办了—个拖把加工厂，因资金周转有限，厂里一直规模小、效益低。2008年新苑社区组建互助社，他积极参与人股并向互助社贷款，加大了资金投入，扩大了生产规模，一年下来，工厂利润比上一年翻了一番多。

    五是农村工作的有效平臺。由于互助社牵动了占一定比例的农户参与进来，其观念在潜移默化中转变。各种信息在不断地汇集和传播，对党政组织的信赖与融洽也与日俱增。因而，为新农村建设、发展“一村一品”等一系列的农村工作带来了新的契机，促进了各项工作的共同发展。尤其是一些原先对村里(社区)工作不闻不问，甚至不予支持的村(居)民，加入“互助社”之后，合作意识和发展意识得到增强。进而主动配合农村(社区)的各项工作。同时，“互助社”凝聚了人心、密切了关系，也让村干部感到农村工作大有作为。如：碧洲镇碧洲村村民周小华，外出务工回来后一直闲置在家，无事可做，对村上的工作不很支持。村里组建互助社后，村干部积极引导他人社，让他贷款3000元在猪场购进良种母猪5头，通过一年多的努力，创利近万元。使他改变对村的看法，村里修路主动出钱出力，明年还准备同村里其他几个社员一起，筹建一家良种猪场，把产业做大做强。

    三、下步设想

    “互助社”的建立和运行，为扶贫开发工作注入了新的生机和活力。在探索过程中，为确保其持续运转，真正发挥“四两拨千斤”的作用，还有许多工作需要进一步完善和改进。就目前工作的调研、总结和分析情况看，下步应重点引导建立“五制”：

    1、资金股份制。政府直接把钱交给农民，怎么管、怎么用，让农民自己说了算：应成为互助社工作的最终取向。因此，如互助社不与合作银行联手运行的情况下，在互助社社员达到一定规模时，应将财政扶贫基金按人会入股的份额，划转社员个人名下，为其拥有的股份。即：在其缴交的500元以外，互助社中另外拥有500-1000元的股金。此股金为不动产，社员留社，股金为其拥有；社员退社，股金另划他人。旨在让社员拥有更多的股本，激发其的参与热情，增强其的管理意识，促使其履行监督职责。

    2、社员分红制。互助社运行过程中，存贷资金提取的占用费用收大于支，而且，随着会员的增多和适度吸纳社会闲散资金，互助社的资金将滚动发展到一定规模，很可能有一部分资金闲置账面。运行至此，应该允许资金在社员担保的前提下，以高于会员占用收费的标准适度借贷给本村社员之外的求贷方，这样，占用收费将大幅增加，社员分红也应该成为一种必然。

    3、分期还款制。按照互助社信用管理规定，在一定时期内产生部分“六星级”会员，即会员拥有5000元的借贷权。资金借出后，必须参照按揭贷款分期归还本息的做法，实行分期还款，以规避风险，确保资金分期分批归还到位，使之真正成为农村的“草根银行”。

    4、定期报告制。互助社资金借出时凭当地乡镇财政所鉴证后支付，还款时则由借款社员自行归还进账。当地政府以及互助社监委会如何掌握资金使用情况，必须由互助社定期编报资金运行情况季报表，以随时掌握情况，实施有效监管。

    5、绩效考核制。互助社既要真正牵动每个社员的利益，又要调动当地党政组织以及互助社本身的积极性。因此，必须通过制定具体的标准进行考核评估。重点在借款归还率、资金运转次数、股金分红比例以及产生带动效益等方面进行量化考评。对资金运行安全、管理效益明显的互助社，予以一定的资金奖励，以促进所有互助社管理规范、安全运行、滚动发展，长期发挥作用。

    责任编辑：徐永祥