河北省农民专业合作社发展问题研究

    谢瑞芬

    摘 要：当前农民专业合作社总体发展形势较好，但存在外部管理与扶持不到位、内部管理不规范、融资难、农业保险滞后等问题，个别合作社还出现了金融化倾向。因此，要加强外部管理，规范内部管理，加大金融支持力度，大力发展农业保险，加强对合作社金融化的监管，从而促进农民专业合作社进一步健康发展。

    关 键 词：农民专业合作社；管理；融资；农业保险；监管

    中图分类号：F321.4 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2014）01-0067-04

    根据《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》），农民专业合作社（以下简称“合作社”）是指在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。同时，合作社以其成员为主要服务对象，为成员提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。随着我国农业现代化进程的推进，当前，合作社已经成为农业农村改革发展的一大亮点，其迅猛发展被认为是近年来农业生产经营体制的一大变化。2013年中央1号文件提出：“着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。合作社作为新型农业经营体系的重要组织形式，必将迎来进一步的大发展。为了解当前合作社发展情况，找出合作社发展的制约因素，并探索促进合作社进一步健康发展的措施，笔者在河北省进行了深入调查。

    一、 河北省农民专业合作社发展的基本情况

    调查显示，自2007年《合作社法》实行以来，河北省作为一个农业大省，合作社得到迅速发展，截至2013年3月末，全省有26848家合作社，较2011年末增加7887家； 合作社覆盖行政村21103个，较2011年末增加5280个； 合作社社员总户数122.3万，较2011年末增加27.7万户；拥有农产品注册商标1917个，较2011年末增加659个。

    （一）运作模式

    河北省农民专业合作社一般采取“自主经营、自负盈亏、入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的管理原则，由农民自发组织成立。主要采用以下几种运作模式：

    1. “龙头企业+合作社+农户”。 这种模式主要以龙头企业为核心，整个模式形成一个产业链。农户的生产过程由合作社进行统一管理， 生产的农牧产品由合作社统一组织收购，销售给龙头企业，再由龙头企业进行产品深加工后推向市场。

    2. “能人大户+合作社+农户”。在这种模式下，能人大户作为主要发起人，也是合作社中的一员，一般会建设生产基地，吸引农户统一生产。合作社承担统一管理生产过程和统一销售产品的职责。

    3. “村委+合作社+农户”。 此种模式主要由村委干部发起成立合作社， 由合作社行使统一管理的职责，农户主要负责生产。

    4. 农机合作社。 这是近两年才发展起来的合作社， 主要吸收农机大户和农户以农用机械入股形式组建。

    （二）资金来源及合作经营范围

    1. 资金来源。合作社资金来源主要是社员入股、资金入股、土地入股、林木入股等，注册资本在几万到几千万之间，以自有资金为主。

    2. 经营范围。 合作社的经营范围涵盖种植、养殖、林业、渔业等多个行业。经过几年的发展，合作社逐渐由原来的种植、养殖单一模式向种植、养殖、加工、商贸和技术服务多种综合模式发展。与此同时，在合作社的带动下，出现了生产同类产品的专业农户向某一区域集中的结构特征，形成“小规模、大群体”格局。个别合作社的合作经营范围已经从本村本乡向跨乡镇、跨县域拓展。如肃宁县绿苑蔬菜专业合作社，2011年就在全县建立了10余个连锁园区。

    （三）合作社发挥的作用

    1. 规模化生产，节约了农户生产费用，提高了农业生产率和农产品质量。通过土地流转、集中规模化生产和统一的产前、产中、产后服务等方式，合作社实现了节约生产资料、田间作业费用，使资金、技术、土地、人力、设备等资源得到高效利用，既节约了成本，又提高了生产率，保证了产品质量。

    2. 增加了社员农户收入及抗市场风险能力。合作社不仅通过规模经营方式降低了农户生产成本，也通过高于市场的收购价格来保证农户的收入，所以社员农户可以从成本、增产、收购等环节多次获益。另外，合作社还通过及时、全面、准确地把握市场行情，引领社员农户增强了抗市场风险能力。

    二、农民专业合作社发展的制约因素分析

    虽然河北省合作社总体发展形势较好，但快速发展的同时也暴露出不少问题，突出表现在合作社水平参差不齐，内部运行机制不完善，多数合作社存在着“经营规模小、服务层次低、规范化程度不高、带动能力不强”的问题，这些问题成为影响合作社发展的重要瓶颈。

    （一）外部管理与扶持不到位

    1. 多头管理与监管真空并存。 对于合作社的管理机构，《合作社法》提出了基本的遵循原则：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。按此原则，合作社并无明确主管部门。调查反映，合作社主要由县农财局和农工部协同管理，但主要是对合作社的登记备案进行管理， 并没有进一步的监督管理。在允许合作社开展信用合作业务后，这种管理明显存在监管真空。

    2.多头扶持与扶持不足并存。调查发现，对合作社的扶持资金和优惠政策涉及多个部门， 合作社要想得到政策扶持资金，就要到多个部门进行申请。如某县（市）共200万的扶持项目资金，但是分多个部门支付，合作社需要花费很大精力去申请扶持资金。而且，并不是所有的合作社都能得到扶持。各县农业局、林业局以及有关单位对合作社的扶持，主要是扶优扶强， 只有达到一定规模的合作社才可以申请扶持资金。通常，政府的扶持门槛很高，只能扶持10～20家合作社， 平均每家合作社可以得到8～10万元扶持资金，不仅扶持资金少，而且扶持家数少、次数少，对合作社的发展只是个象征意义。

    （二）内部管理不规范

    1. 管理人才缺乏。调查显示，管理人才的缺乏成为制约专业合作社发展壮大的一个因素。 在合作社的建设中， 多数由农村中的能人大户或龙头企业发起组成的，这些主要组织者较为精通生产或经营，但对国家政策、法律法规、财务管理、公司管理等方面的知识掌握相对较少，管理能力还有待提高。在这种情况下，部分合作社即使有意愿扩大规模，也因管理能力受限而不敢扩大。

    2. 内部管理松散。主要表现在：一是办社目的不纯，部分合作社为了套取国家补贴及税收优惠政策，凑人数成立合作社，出现“家族社”、“空壳社”，有名无实，社员合作意愿淡薄，合作社也无法持续经营。二是合作社财务管理松散，信息透明度差，缺乏内部制度约束，章程和制度过于简单或流于形式。三是统一管理难度大。 如某合作社的入社农户虽然将各户奶牛统一进入生产基地，但农户并未真正统一思想，没有达到真正合作。对于统一饲料、统一防疫、防范食品安全风险等方面还存在认识分歧，合作社统一管理的难度较大。四是多数合作社市场竞争力弱，对农户吸引力不强。大多数合作社处于散小状态，内不联农户、基地，外不联销售，在销售市场上占有份额小，不具备信息服务、技术咨询及农产品深加工、精加工能力， 不能提高农产品附加值， 无法形成产业链，因此对农户的吸引力不大。

    3. 品牌创立难。随着合作社的迅速发展，品牌竞争日益被合作社所接受。当前，合作社普遍认同“产品需要品牌”的观念。调查中合作社普遍反映，优势产业不够强，特色产业不够大，市场上替代产品较多，如果产品没品牌，就不好做强、做大；产品统销更需要品牌，这样才能提高社员农户收入。但合作社对如何创立品牌缺乏具体的措施。

    （三）融资难问题突出

    1. 农村信用社对合作社的融资支持有限。（1）合作社自身原因导致农信社对其支持较少。首先，合作社在注册时一般只有很少的固定资产，因此难以通过抵押固定资产获得农信社贷款支持。其次，合作社的公积金、公益金提取较少，大多数利润都分红了，导致合作社本身的积累少，农信社不愿对其发放贷款。（2）农信社受贷款规模限制，难以大力支持合作社。调查中农信社反映，虽然有文件规定要将新增存款的70%用于当地农业贷款，但是上级行给的规模太小，离此要求较远。因此，农信社对龙头企业和农户的支持尚不能满足，对合作社的支持就更不能满足了。

    2. 农行小额联保停办， 导致合作社融资渠道更窄。作为支农大行，农行业务在农村地区发展不快，支农作用没有充分发挥，部分业务甚至还出现了萎缩。如农行在2009年开办了农户小额联保贷款，但后来部分省份出现逾期贷款不还的情况， 所以自2012年以来县域农行被要求不能新增联保贷款，小额联保贷款业务停办。受此影响，合作社从银行融资更加困难。当前，依托龙头企业的合作社还可以由龙头企业做担保得到贷款，但合作社入社农户不能得到农行的小额联保贷款。

    3. 农村金融服务创新不足。主要表现在：一是金融创新组织少。如农村地区的小额贷款公司、村镇银行不仅数量少，而且实力有限，对合作社的支持仅能起到补充作用。二是产品创新较慢，影响对合作社的信贷支持。如农村供应链金融创新受限于担保不足而不能迅速开展业务；林权质押贷款等新业务的开展也较为缓慢；个别银行的计息还款方式不适合合作社贷款。

    （四）农业保险发展滞后

    1. 农业保险品种不足、覆盖率较低。农业生产受自然条件影响较大，自然灾害的不可抗性使农业保险具有高风险、低收益的特征，影响了农业保险的发展。当前，农业保险多数是政策性种植业、养殖业保险，主要承保小麦、玉米种植以及能繁母猪、奶牛养殖。其他种类的农业保险仍有待开发。调查显示，2010年前曾有保险公司做过果木保险， 但果木受灾后，保险公司由于赔付高就退出这一市场了。

    2. 保险公司对开办农业保险缺乏积极性。 其主要原因在于：一是农业保险赔付率高，有的地区甚至高达60%。二是保险公司开办农业保险一般都有财政补贴， 但实际情况是县级财政补贴资金迟迟不能到位，造成保险公司挂账问题日益突出，影响了其业务开展的积极性。

    3. 农户投保意识较为淡薄。主要表现为：一是农户对政策性农业保险了解甚少，不知道怎样参保。二是农户对灾后保险公司能否及时、合理、公平赔付持怀疑态度，认为出险后向保险公司索赔困难。三是农户主观上仍不愿接受保险这一理念。多数农户仍倾向于传统的模式，出现灾害后自己再想办法补救。

    （五）个别合作社出现金融化倾向

    2009年中央1号文件提出合作社可以“开展信用合作”以后，银监会和农业部出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》（银监发[2009]13号）， 明确了合作社开展信用合作的方式是在合作社基础上组建农村资金互助社， 并纳入银监会新型农村金融机构试点工作统一推进。 但实际情况并非如此。 合作社普遍反映， 现在合作社越来越多，但发展却越来越不规范了，主要表现为：

    1. 少数当地合作社违规开办信用合作业务。这些合作社违背了“限于成员内部，用于产业发展、吸股不吸储、分红不付息”的基本原则，擅自超范围高息揽储和放贷。其吸收社员股金后发放股金证，有活期、三个月、半年、一年、二年、三年等不同期限，收益率均高于同期银行存款利率。

    2. 存在外地合作社高息揽储现象。 部分外地合作社高息吸收资金， 入社月利息率高达1.6%～2%，风险极大， 而且所吸资金并没有用于当地农业发展和经济建设，扰乱了当地金融市场。农信社也反映，受外地合作社的影响，当地居民储蓄有所下降。

    3. 个别合作社出现倒贷款现象。调查中发现，个别合作社的负责人或社员从正规金融机构贷款后用于对外融资吃利差、 将闲置资金转借给小额贷款公司等现象。 这些现象使得农户对合作社的定位产生怀疑，也对合作社的发展产生了疑问。

    三、 促进农民专业合作社进一步健康发展的建议

    （一）加强外部管理

    1. 加强地方政府与银监部门的沟通， 共同管理好合作社。 由于地方政府有关部门对合作社只注重审批不注重管理，造成地方监管力量薄弱，难以掌握合作社的业务开展和资金使用情况，尤其是对开展信用合作的合作社，更是难以监管。因此建议省内相关部门针对《农民专业合作社法》出台实施细则，结合省内实际情况，对合作社的性质、经营范围、出资行为、资金使用、监管主体等情况进行详细规定，明确合作社的经营范围以及监管主体、监管责任。对于有信用合作行为的合作社，地方政府有关部门应密切与银监部门的沟通，及时指导合作社按银监部门的要求开展业务。

    2. 加强政府扶持合力，提高扶持力度。一方面，加强扶持政策整合力度。政府部门在明确合作社的主管部门后，将合作社的各项优惠扶持政策进行整合，理顺财政扶持资金投放渠道，避免令出多门，使农业、林业、水务、科技等各部门的各项支农资金，向农民合作社倾斜，形成推动合作社发展的政策合力。另一方面，政府要提高对合作社的扶持力度，集中投放，全力推动一个或几个合作社项目，使之尽快形成规模，产生效益，增加对合作社的正面激励作用。

    （二）规范内部管理

    1. 借鉴和推广示范社的做法。从实际情况看，各类示范社的做法值得推广，尤其是龙头企业带动型的合作社运营较好。在“龙头企业+合作社+农户”的模式下，龙头企业能够发挥其在生产规模、产品品牌、市场销售等方面的优势，找准企业和农户之间的利益结合点，以合作社为媒介，达到降低成本、提高效益、规范管理的目的。这种模式下，合作社的各项制度相对健全，各类台账记录详细，符合企业、合作社和农户的共同要求，具有较好的可行性和推广性。

    2. 加强培训，提高合作社管理水平。由于多数合作社都是在近三年中建立起来的，仍然处于“边发展、边规范”阶段。因此，建议政府有关部门安排专项培训资金，加大合作社的培训力度，或者建立培训基地，开展好合作社带头人、经营管理人员、财务人员及辅导员培训，帮助其完善规章制度，改变管理方式。借鉴国外合作社发展经验，鼓励合作社建立多种发展模式，如生产合作社、销售合作社、购买合作社和服务合作社等形式。鼓励合作社聘用大专以上的管理人员，逐步提高管理人员素质和水平。

    3. 加大商标注册力度， 逐步培养品牌。 调查显示，截至2013年3月末，河北省合作社农产品注册商标共有1917个， 比2011年末增加了52%， 但相对2万余家合作社来说，仅占了7%。所以合作社应继续加大商标注册力度，在注册商标的基础上，加强对社员农户的管理，确保产品质量，积累商标声誉，逐步创立品牌，开拓市场。

    （三）金融创新解决融资难问题

    1. 加快农村地区金融体系的发展。 一是加快农信社、农业银行、邮储银行在农村地区的发展，尤其是增加对合作社的支持，坚持“宜社则社、宜企则企、宜户则户” 的原则， 坚持支持合作社与支持农户并重，采用灵活的信贷方式，切实解决合作社的融资需求。二是加快农村新型金融服务组织发展。加快村镇银行、 社区银行等地方性微小型金融机构的设立步伐， 充分发挥这些微小型金融机构的地缘、 人脉优势，加强其对合作社的支持。三是加快农村地区民间金融的发展。建议深入研究并出台《放贷人条例》，使民间融资行为由地下转向公开， 既解决合作社融资难问题，也解决农村民间金融风险。

    2. 创新金融产品， 依托信用评定解决合作社融资。一是扩大担保物范围，创新推动订单、存货、土地承包经营权抵押贷款等贷款种类，探索“村委+合作社+农户”、“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“企业+合作社+农户”等融资模式，拓宽合作社融资方式和渠道。二是积极开展合作社信用评定，为金融机构授信提供依据。 如张家口市张北县通过对合作社信用信息的采集运用， 为金融机构信贷决策提供了重要参考，金融机构信贷支农力度明显加大，农民专业合作示范社融资难问题得到一定缓解。

    （四）推动农业保险的发展

    1. 积极推动农村政策性保险发展。 由于农业保险的高费用、高赔付率特点，使得商业性保险涉入的积极性不高， 所以建议在农村地区大力发展政策性保险。 一是要增加保险品种。 在现有险种的基础上，增加农户有需求的果木险等品种。 二是提高中央财政和地方财政对农业保险的保费补贴比例。 如提高对种植业保险的保费补贴比例， 降低农户交费比例，让农户确实得到实惠；对保费收缴难的农业保险业务给予必要的经营费用补贴， 提高保险公司的积极性。三是实行差异化的保费补贴政策。对保费补贴负担重的农业大县适当增加上级政府的保费补贴，既可以减轻其发展农业保险的资金压力， 也能保证补贴资金的及时到位。四是要加大宣传力度，注重宣传农民受益的典型实例， 提高农户对农业保险的认识和接纳程度。

    2. 积极推进银行与保险公司的合作。《农业保险条例》鼓励金融机构加大对投保农业保险的农民和农业生产经营组织的信贷支持力度。因此，通过推行“银行+合作社+保险”的信贷模式，金融机构对参与农业保险的农户实施贷款优惠，使农户收益有了一定保障，不仅会降低自身的经营风险，也会降低贷款风险，这样，既可以解决合作社的贷款难题，也能够通过对参保农户及合作社实施贷款优惠政策，来拓展农业保险业务。

    （五）加强对合作社金融化的监管

    1. 加强对合作社开展信用合作的引导和监督。对于有条件开展信用合作的合作社，政府要积极引导，并按照银监发[2009]13号文要求，宣传贯彻国家有关方针政策。地方政府要与银监部门加强协调，对于能组建为农村资金互助社的合作社，可以鼓励其向银监部门申请组建为资金互助社；对于不能达到监管要求，又违规吸储或放贷的合作社，则应令其整顿或退出金融业务。

    2. 要对合作社参与的金融活动提高监管意识和监管责任。 地方政府要密切关注辖区民间融资活动的动向，特别是以合作社、小额贷款公司、担保公司等名义开展的具有融资功能的高风险的经营行为，对外地合作社办理的高风险吸储业务更应提高防范和监督。

    3. 银监部门应降低农村资金互助社的设立门槛， 促使更多的有信用需求的合作社阳光化、 正规化，并接受监管。当前，银监部门对农村资金互助社的设立门槛普遍偏高， 导致有信用合作需求的合作社往往绕过监管自由发展， 极易形成区域金融风险隐患。建议银监部门因地制宜，以底线思维放宽农村资金互助社的设立条件， 将开展信用合作的合作社纳入监管范围，提前防范风险。

    （责任编辑、校对：龙会芳）