重庆股田制实验遇挫背后

    尹鸿伟

    “尽管只是实验失败，但推倒重来怎么说也是令人尴尬的。”重庆市一名农业官员的这句话，是针对此前重庆进行的“股田制公司”改革被中央叫停而说的。这位官员还告诉记者，现在，重庆市又重新开始了新的尝试，但目标仍然是土地流转。“简单点说，就是改为进行农民专业合作社建设。”

    “土地流转在农村其实早就出现，并且一直存在，愿意流转土地的农民往往是有其他谋生方式的群体，而只能靠土地生存的农民是不可能流转土地的。前者对土地的生存依赖已经很小，后者没有土地则不能生存。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说。

    无论城市发展、农民生活，企业投资还是商业活动，土地资源都是基础。重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健认为，“土地在中国历来不仅仅是个经济问题，更是个政治问题。从重庆土改的命运，就能窥探出未来中国土地政策的走向。”

    不能再前进

    重庆市在获批为“国家统筹城乡发展综合试验区”后的2007年7月，出台了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，其中“允许以农地承包经营权出资入股”最引各界关注。《意见》称，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股設立农民专业合作社，及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

    这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河，被形象地称为“股田制公司”。事实上，重庆的“股田制公司”在《意见》出台前已经“未登记出现”。国家开发银行重庆分行透露，截至2007年5月，重庆市已有35家以土地入股的农民公司，涉及柑橘、花椒种植和生猪养殖等农业产业项目：同时，重庆市财政局也从涉农资金中拿出部分给予补贴。

    但是，中央农村工作领导小组办公室在重庆调研后，却紧急叫停了“股田制公司”的推进，专家们提出以下担忧：首先，土地承包经营权八股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度发生冲突；其次，一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，农民面临失地风险；还有，按照《公司法》规定，公司股东不超过50人，而农地入股的公司股东大多超过百人。这些可能出现的情况，都与现行的《农村土地承包法》冲突，

    “重庆土地入股实际上就是一种以农民土地承包经营权为资本的投资行为，而投资本身就是有风险的。”重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健说。其实，在《意见》发布的同时，有关部门也强调，虽然允许农民以承包地经营权入股，但有两个前置条件：一是经区县人民政府批准；二是在条件成熟的地区开展。“从某种意义上讲，农民办的‘土地股份公司只准成功，不许失败。”

    蒲勇健认为：“这些措施是继减免赋税、提高农产品价格等方法后，增加农民收入的一种良好尝试。遗憾的是，重庆试验只是在土地管理与使用的方式上发生了变化，并没有突破土地产权的大关，即土地是农民基本财产的问题还没有得到法律确认，仍然仅仅是一种生产资料。”

    现在看来，蒲勇健与中央政府的专家都在担心，所不同的是，蒲勇健希望“往前走，突破土地产权的大关”，后者却是“不能再前进，必须停下来”。

    华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰对失地风险的担忧非常认同。他认为，以卖断若干年承包经营权为基础的土地流转，事实上是一种不可逆的土地流转，农民将土地流转出去获得一些现金后进城，这些进城农民事实上不再可能回到村庄，因为他们已经不再能随时取回已经流转出去的土地承包经营权了。“例如最近经济大萧条引发大量企业破产，大量农村打工者不得不回家，如果他们没有了土地作为退路，后果很难想象。”

    戴着镣铐跳舞

    “股田制改革”被叫停，在相关报告上，温家宝总理批示要求先行实施“股田改革”的省市要探索以土地入股发展农民专业合作社。

    “这样的消息对于重庆市的官员们不亚于晴天霹雳，辛苦了很长时间，没有想到是这样的结果，而且是中央命令。”重庆市一名国土官员透露，“参与前期‘股田制公司改革尝试的官员都急了，而在农民层面反应倒不大，因为工作怎么做，他们都是听政府的。”

    一些人担心，早在上个世纪5C年代，合作社就已经出现过，还成为人民公社的“重要构成部分”，而人民公社实验给中国农民、中国社会带来的灾难，上点年纪的人都不堪回首。于是，国家级的专家努力解释：这一次的合作社与人民公社时代的合作社不同，“前者是基于农民的现实需要，后者则是政府强行推进的产物”、“现行的专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，以同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者，利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。

    《农民专业合作社法》已于2007年7月1日起实施。从2002年至2007年底，重庆市已加入“两社一会”(专业合作社、综合服务社、专业协会)的农户达到143万户，占重庆市714.9万农户的20％，农户年增收500元以上。

    按照中央部署，重庆市农委已经起草并经重庆市政府常委会通过了《关于开展农村土地经营权入股，发展农民专业合作社的决定》，目前已报国务院待批。按照该《决定》，重庆拟发展的农民专业合作社，有股权单一，生产要素合作、股份混和，股权转租及股份参与五种模式。重庆当地一名农业官员认为，上述模式估计可以避免土地承包经营权入股所带来的违背法律法规的情况，也可避免农民失地，其最大的特点是“保留承包权，转让使用权”。

    “既然‘股田制改革被叫停，那么已经初具基础的‘农民专业合作社将会成为重庆市的下一个发展方向。”重庆市一名政府学者表示。但目前几乎没有官员愿意出面证实。

    上述那名农业官员提供了相对清晰的答案：“承包权和经营权分离，承包权永远掌握在农户手中，可以解决非农村集体成员获得土地承包经营权，同时也可避免两权集中导致的农民失地问题。”但另外值得关注的是，尽管《农民专业合作社法》规定，金融机构要为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，但现实情况是，因为土地经营权是个虚拟的东西，金融机构仍然不愿贷款，合作社的融资渠道依然不畅。

    蒲勇健也表示，农业专业合作社不能解决土地上的所有问题，如果重庆市仅靠技术性改革注定将不会成功，可能会形成所有人都在参加，但是最后所有人都不想管，也管不了。他说：“我曾经也热切关注过‘股田制公司的情况，觉得其并非一无是处。股田制有它的优点，应该可以和农业合作社并存，如果目前的法律上有阻碍，为什么不考虑修改《公

    司法》等法律内容呢?”

    显然，中国的土地改革必然涉及现行《宪法》、《土地管理法》，《土地承包法》、《擔保法》，《物权法》等，可以说都在限制着重庆土改，令其不得不“戴着镣铐跳舞”。

    “又想改革，又怕风险，尤其是害怕农民失去土地，这就成了改革的悖论。”蒲勇健说，“像西班牙，意大利这些农业比重大的发达国家，中国本来可以向其学习，但最后仍然有一个关键问题无法逾越，即他们的土地是私有的，农民的自主性很强，可以随时选择加入或者退出。众所周知，中国农民的情况完全不一样。”

    土地交易的未来

    2008年10月19日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式发布，该《决定》在明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的同时，还提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包，出租、互换，转让，股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；有条件的地方可以发展专业大户，家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

    不过该《决定》也强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

    尽管重庆的“股田制公司”实验遭遇挫折，但是农民土地交易权扩大的脚步已经无法停止，千方百计让土地焕发生机已经成为不可阻挡的潮流。

    2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立，除了重庆市党政一把手，国土资源部副部长鹿心社也出席了挂牌仪式。一不过，此前已经有地方先行一步。2008年10月13日，旨在“推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转”的成都农村产权交易所挂牌成立，为全国首例。成都市市委书记李春城和市长葛红林一起为交易所揭牌，足见地方政府对于农村产权交易的热衷程度。

    但贺雪峰则提醒说：“无论是产权交易所，还是土地交易所，我觉得都应该对其经营行为保持一种警惕，因为现在许多地方政府和官员为了财政收益，为了个人政绩，都纷纷打土地的主意，并非真正对土地、对农民的命运负责。”贺雪峰透露，2008年10月初他在赴成都调研期间，自己为此问题“还与成都市委书记李春城有过激烈的讨论”。他说：“农村的土地无论走合作化道路，还是私有化道路，都不能忘记中国的国情，即拥有稳定的土地制度是，必须的。因为差不多还有9亿农民无法马上离开土地，中国的粮食安全问题并非耸人听闻，所以对于那些肆无忌惮把土地变成旅游，房地产和工厂的牟利行为，我一直保持谨慎态度。”

    2008年8月5日，国土资源部和重庆市政府已经签订《推进城乡综合配套改革工作备忘录》，一直对城乡建设用地挂钩试点持谨慎态度的国土资源部，将支持重庆探索集中使用土地整理专项资金，推动土地整理，并在此基础上试验城乡建设用地流转，建设城乡土地交易市场。据了解，这种土地交易市场将以城乡建设用地转换挂钩交易为主，并拟将部分农用地的流转纳入其中，开展“四荒地”和林地等土地拍卖业务，相对市场化地进行城市建设用地指标和农村建设用地指标的互换，以解决城市扩张过程中建设用地需求量难以解决的问题。

    重庆直辖10年来。已经有500万农民向城镇居民转换，占用城市建设用地指标，同时也释放出1 50万亩农村建设用地。依据这样的数据计算，重庆市政协常委邱道持认为，“实行城乡建设用地增减挂钩试点，重庆不仅可以解决城市建设用地缺乏问题，还可有相当数量的农村建设用地用于复耕。”

    据悉，正在修改的《土地管理法》仍保留了长期以来备受非议的政府征地制度，不过，十七届三中全会之后，征地产生差价收益部分的分配制度可能会有所改变，因为城乡建设用地转换挂钩交易频繁之后，如何保障农民的利益无疑将成为突出的问题。