找准新常态下山区县域经济发展对策

    晏永和

    PART1 山区县域经济发展思路

    山区县域经济发展新常态的目标应定为：保持高于全省平均水平的增长速度，扬优势、补短板，加快缩小同全省平均水平差距，同步建成全面小康。具体来讲，要从以下几个方面把握特征、明晰思路。

    一是山区县经济体量小、增速快，必须始终坚持以经济建设为中心，加快发展。山区县虽然GDP总量和人均量要低于全省平均水平，但是同比增长速度均高于全省平均水平，尤其是工业增加值增长速度最快，地方财政一般预算收入增速也为4个类型区之最。必须认识到国家和四川省经济在增速上“中高速”新常态，主要是针对进入工业化后期、甚至完成工业化的东部沿海发达地区以及四川省平原和丘陵地区县而言的，对山区县域经济来讲，“发展不够，发展水平不高”仍然是最大的县情。要解决山区县域经济发展面临的所有问题，实现与全省同步全面小康的目标，必须坚持发展第一要务，始终保持较大幅度高于全省平均水平的增长速度，在高位增速基础上加快缩小与四川省平原和丘陵地区县发展差距。

    二是山区县发展后劲足、空间大，必须用好后发优势，加快赶超发展步伐。从综合经济水平、人均GDP、工业化水平和城镇化率来看，33个山区县大部分居于全省中下游水平。这些看起来是劣势，但换个角度看，这些也是巨大的后发优势和赶超动力，尤其是在我国“五大发展”理念系统提出、新“四化”同步发展、“五位一体”建设协同推进的新背景下，山区县域经济必须借鉴先发地区的经验教训，依托自然资源、生态环境等固有的资源禀赋优势，科学规划发展路径，实施优化赶超战略，避免和减少走弯路，推动实现跨越发展。

    三是山区县政策红利多、机遇好，必须注重资源整合，提升政策绩效。新常态下，为实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，国家对西部地区、连片特困地区和民族地区的扶持力度持续加大，四川省委也先后召开全省县域经济工作会和十届六次全会，对县域经济发展和决战决胜扶贫攻坚作出了专题部署，在产业扶持、转移支付、就业创业、教育就业等方面出台了系列倾斜政策举措。四川省33个山区县中，很多是国家级、省级贫困县、革命老区县和多民族聚居县。山区县必须抓住其他地区不具备的单项或多项政策优势，以县域产业发展为平台，集成工作目标，充分发挥政策叠加效应，充分释放政策红利。

    四是山区县自然禀赋优、选择多，必须坚持传统产业和高端现代产业两手抓，实现开放承接、转型升级、创新绿色、集约协调多路径、复合式发展，不断优化存量和做大增量。新常态下，山区县要因地制宜、科学规划，一方面要用好资源优势高点起步，积极发展休闲农业、高新材料、清洁能源、生态旅游、健康养老等产业，优先走创新绿色发展之路，另一方面，也要遵循产业结构演进的基本规律，依托较大的环境容量，着力开放合作，积极承接产业转移，较快地获得产业发展基础，带动就业、促进发展。

    PART2 山区县域经济发展对策

    随着国家新一轮西部大开发战略、四川省委《关于集中力量打赢扶贫攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》《关于全面创新改革驱动转型发展的决定》的深入实施和“十三五”规划的即将出台，山区县域经济迎来了发展的黄金时期。山区县应主动适应新常态、积极引领新常态，明确努力方向、突出着力重点，推动山区县域经济加快发展。

    一是坚持以基础设施建设为先导，努力为山区发展创造必要条件。从根本上改善山区的生产和生活条件，既是山区脱贫致富和可持续发展的前提，又是山区群众共同的夙愿。必须认识到投资对于山区县来说仍然是至关重要的增长动力和发展引擎，通过投资拉动，充分获取其较好的边际收益，发挥其乘数效应，既可拉动山区县当下经济增长，又能为持续发展打下坚实基础。要加大对山区基础设施建设的投入力度，尤其是对山区的公路交通、农田水利及其他生产生活设施的倾斜力度，提升交通、能源、水利、信息等基础设施的共建共享、互联互通能力和水平，全面提高基础设施承载能力，为加快新型工业化、新型城镇化和农业现代化提供强有力的支撑。如：在全省西部综合交通枢纽建设的过程中，更加合理地分配道路资源，除了天府新区和成都经济区之外，要统筹考虑山区县进出口主通道建设，形成出入便捷、县际连接、县内通达的综合交通路网，缩短山区县与大城市之间的时空距离，增强其承接大城市辐射带动作用的能力。

    二是注重将扶贫开发与产业发展相结合，着力增强山区“造血”功能。要把发展产业作为建设重点，依托优势资源，统筹谋划脱贫致富与长远发展，推动产业结构调整，大力培育一批增收致富支柱产业，提升群众就业增收能力。要实施全民创业工程，突出扶持返乡农民工、回乡发展大中专毕业生等重点群体，鼓励他们回乡上项目、办实体。要把能力建设作为“造血式”扶贫的重要手段，加大种植业、养殖业、加工业和服务业等专业知识培训力度，加强劳务输出培训，全面提升社会就业、科技致富、外出务工、自我组织、防病治病、当家理财、自立自强和发展创新“八大能力”，提高贫困居民自我发展能力。要把创新机制作为扶贫开发的巨大动力，进一步创新完善扶贫资源整合机制、以贫困群众为主体实施扶贫开发项目的机制，不断完善带动农民发展现代农业、带动农民持续稳定增收的“两个带动”机制，充分调动各级各方面和贫困地区干部群众投入扶贫开发和脱贫致富的积极性、主动性和创造性。如：针对现有的一些扶贫基金在实施精准扶贫的新形势下，存在的定位不准、对象不明、整合力差、效果不好等问题，可以探索建立县域精准扶贫产业发展基金，通过持续而强劲地“输血”，激发“造血”活力，切实把山区县的特色优势产业、传统传承产业做大做强，实现科学统筹、精准帮扶、永续脱贫，促进四川省山区县域经济健康持续发展。

    三是始终以人才建设为支撑，致力发展创新导向型县域经济。山区县应重点围绕县域支柱产业和优势新兴产业，以创新型科技人才、创业企业家、高级专家学者、农村实用技术人才为重点，通过外引内培的方式聚集人力资源，引领山区县域经济发展。一方面，要加强与国内外人才培训、交流机构的合作，多渠道培养引进复合型创新人才。要积极推进人才培养引进机制的改革，形成培养人才、留住人才、吸引人才的制度体系，充分发挥各类人才的积极性和创造性，营造人尽其才的和谐环境。另一方面，要积极推进人才激励机制的改革，建立以政府奖励为导向、用人单位和社会力量为主体的社会化人才激励机制。如：通过在全省开展评选表彰县域经济创新企业和创新企业家活动，进一步调动企业家的积极性和创造性，努力形成一个有利于企业创新发展的良好氛围。此外，可以探索建立山区县域经济发展的创新活力评价体系，围绕山区县域经济发展的创新活力评价，科学设置各项指标，力争让评价体系成为引领山区县域经济科学发展的“风向标”、促进山区县域经济跨越式发展的“助推器”。

    

    四是探索调整资源开发政策，让资源红利更多地惠及当地民众。山区县虽然资源富集，但是由于资源的国有属性以及垄断性开发，尤其是垄断性开发企业在注册地纳税的政策，导致山区县政府从资源开发中获利甚微，群众却“守着金饭碗要饭”。目前的水能、矿产、石油、天然气等资源开发，无不是从山区运走巨额财富而留下沉重负担。资源地政府和群众不但要承担资源开发的征地拆迁、群众安置和其他后勤保障，还在事实上为资源开采造成的严重生态环境破坏买单。因此，及时调整资源开发政策，推进资源就地转化，最大限度地让山区县的资源优势转化为经济优势，是山区县实现弯道超车、增强可持续发展能力的治本之策。下一步，可以探索调整完善资源开发政策，实行在资源开发地注册并纳税的制度，确保税收和产值留存资源地。要为资源所在地增加水电、石油、天然气等留存指标，给予资源地用电、用气等价格优惠；要把资源开发的上、下游产业布局在资源地，推动资源红利在资源地最大程度地转化和释放，确保山区县资源开发能够真正惠及并富裕当地群众。

    五是健全生态补偿机制，确保山区公平发展。山区生态条件良好，该区域很多县都是长江上游生态屏障的重要组成部分，被划入限制开发区和禁止开发区，生态功能十分重要。然而，山区为了长江上游生态屏障建设所放弃的发展机会和投入的生态建设成本，却没有得到中央和省级的制度化的生态补偿。十八大报告提出要建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，为生态领域改革指明了方向。因此，必须建立和健全生态补偿机制，让山区为国家、为民族生态文明建设做出的巨大贡献与牺牲获得相应的、应有的经济补偿。要按照“谁受益谁补偿”的原则，把江河上游地区、山区整体纳入国家重点生态功能区转移支付范围，出台综合性生态补偿法规，延长退耕还林和天然林保护补助期限，设立生态补偿基金，加大对重点公益林和自然保护区补偿。江河中下游地区、经济发达地区每年应将地方财政收入的一定比例作为生态补偿直接返还给江河上游的贫困山区。同时，积极探索建立省级生态环境补偿机制。选择部分生态条件较好的山区县作为省级生态环境补偿试点县，分区域、分行业制定生态补偿政策，细化生态补偿措施，将涉及生态保护和建设的资金、项目进一步向试点县倾斜，确保山区县域经济能公平发展。

    六是着力推进生态环境保护建设，倾力助推山区绿色发展。要把生态环境保护建设放在更加重要的位置，坚持走资源节约型、环境友好型的路子，将山区县域经济的发展更好地与保护当地生态环境结合起来，与资源的可持续利用结合起来，寻求经济发展与生态保护的双赢。在工业产业发展中，要找准主导产业，对高污染产业要坚决淘汰，对于投资有收益、产品有市场、企业有利润、工人有收入、政府有税收的且有条件上马的高能耗产业，应区别对待，不搞一刀切，一味禁止。要不失时机重点发展特色优势产业和高新技术产业，积极培育绿色现代工业产业体系。在农业领域，要打造绿色品牌，围绕蔬菜、水果、禽畜、水产品等产业，积极发展绿色产品，依靠科技进步优化农产品品质，形成区域特色，提高产品档次，增强市场竞争力。在生态林业领域，合理开发利用当地资源，发展林果、中药、野生动物驯养等产业和农林特色产品加工业，积极拓展国际国内市场，以加工业延伸农林产业链，带动区域发展。要发掘地方特色，以“休闲、养生、观光”等为主题，搞好景区建设，大力发展生态旅游业，培育新的绿色经济增长点。在此基础上，探索改革山区县域经济发展考核体系，将山区作为全省生态文明建设的先行区域，在山区县率先探索建立体现生态文明要求的考评体系。山区县不再以GDP、固定资产投资、规模工业增加值增速等经济指标作为主要的考核指标。

    （本文系作者在2015年“四川省山区县域经济发展适应新常态对策”座谈会上的讲话摘要）