探索政策变革下我国科研财务助理制度的建立
周畅 张旭阳
【摘 要】 当前创新驱动发展战略下，我国科研项目的资金投入增加，资金管理的核算、审查措施越发复杂化与专业化，因此在借鉴国际科研项目资金管理制度的基础上，我国产生了“半项目制”的科研财务助理制度。该制度的基本作用在于提高科研人员工作效率和科研资金使用效率，具体作用是提供会计核算、财务管理与审计信息。在此基础上，科研财务助理制度的工作内容应包括项目预算、资金管理、资产管理、票据管理、协助审计与决算报告六个方面并形成相应工作流程。同时，根据项目工作量与项目性质的不同，其人员应划分会计委派制与项目自主招聘两种情况，并明确其责任与义务。
【关键词】 科研项目; 资金管理; 科研财务助理制度
【中图分类号】 F273.1 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）11-0128-05
一、引言
随着我国创新驱动发展战略的逐步实施以及《国家创新驱动发展战略纲要》的发布，政府对科研项目的投入不断增大。根据国家统计局公布的数据，全国2010年投入研究与试验发展（R&D）经费7 062.6亿元，2015年增长至14 169.9亿元，2018年达到19 677.9亿元①。但同时项目管理尤其资金管理方面存在诸多矛盾：同一研究者需要同时管理多项项目的资金;大多数科研人员并不精通会计知识，频繁的报账、报销与采购业务占用其大量精力与时间[ 1 ];项目团队资金无专人管理，易出现问题且不易追责，造成项目损失[ 2 ]。
针对项目资金管理中存在的问题，2016年8月1日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，该意见在已有管理制度的基础上进行多项改革，并首次提出“建立健全科研财务助理制度”。该概念的提出，标志着由中央财政支出的科研项目资金正式进入“专业监管”阶段，某种意义上说是将其纳入了政府会计核算体系[ 3 ]。2017年后，诸多高校、科研院所进行了科研财务助理制度的探索，但现有研究对如何建立科研财务助理制度、该制度发挥的作用、该岗位应履行的职责等关键性问题均尚未探讨，阻碍了科研财务助理制度的及时建立与功能发挥。
基于上述考虑，本文对国外科研项目资金管理中的相应制度进行汇总，分析说明产生科研财务助理制度的政策渊源，系统阐述该制度应履行的职责与发挥的作用，在此基础上详细分析应如何建立科研财务助理制度。这一探索将有助于我国科研财务助理制度的尽快建立，提高我国科研人员效率与资金使用效率，具有重要的理论价值与现实意义。
二、国内外科研财务助理制度的政策借鉴
（一）国际科研项目资金管理制度
世界各国科研项目的资金管理制度与国家政治体制、经济制度及法律密切相关，目前并没有相对统一的结构模式。以代表性而言，可分为英美采用的“项目制”与德国日本采用的“集中管理”制度两大类[ 4 ]。
美國在政府中并无全国性的科研领导机构，科研资金分配与管理权分散在联邦级部门中，同时学院设立基金管理机构。在实际经费使用过程中，项目资金由项目负责人自行管理，在相应的专业（系）或部门层级设有专门人员进行监督，与科研人员核对支出的合理性。在此基础上，学校或研究院所设有基金管理机构，对科研人员申请的费用进行监管;同时相关拨款机构会对项目资金进行抽样审计，发现问题会进行处分与罚款。
英国的项目资金管理方法与美国类似，同样实行“项目制”，即由项目负责人具体进行经费使用管理，同时设立相应机构监管支出项目是否符合项目委托方的规定和财务管理条例。
与英美采用“项目制”管理方法不同，德国与日本采用“集中管理”的方式进行资金管理。德国联邦政府要求项目负责人向政府提交各项预算的详细计划，经审查批准后签署执行合同。该合同必须依照国家和州政府的法律严格执行。科研项目组通过提交结题报告来说明其资金使用的合法性，由政府进行统一管理。项目经费与预算的差额超过10%，会被认为发生重大差错进行处罚。日本与德国的制度类似，预算采取年度拨款制度，由各省厅政府进行科研项目经费的预算与管理，并统一上报大藏省（即日本国家财政部）进行审定。
综上所述，英美采用“项目制”的资金管理制度，将资金使用权完全下放，由项目自行管理，学校院系、科研院所等只负责监督工作[ 5 ]。这一制度能够保证科研人员的资金使用自由，使资金在科研工作过程中自行配置。我国现行科研项目资金管理制度尚做不到完全放权，且缺少监督机制，因此不能采用完全的“项目制”进行资金管理。德国与日本采用的“集中管理”制度能够保证资金使用严谨性与核算精准性，但中国研究者人数众多、项目繁重，集中管理势必会带来政府部门的处理工作大幅上升，在我国目前的政务处理能力范围内是无法做到的。
（二）我国科研财务助理制度
科研财务助理制度伴随我国科技研究的兴起而形成，其雏形已经自主地出现在部分研究机构②。国内科研财务助理制度的自主试行表明目前科研项目的实际运行中迫切需要专业化人员予以支持，该制度是由实际工作问题与需求产生的。形成的原因是我国科研项目资金的投入不断增加，导致资金管理办法的复杂化[ 6 ]，即政府或科研机构为确保科研人员对资金能够合理与效率使用，出台系列管理、审计、核查措施，而这些措施的不断增加与复杂化，使得对科研项目的资金管理并不只是简单的发票报销，要求所学会计知识不断加深与更新[ 7 ]，导致科研人员的工作负担增加，最终形成科研财务助理制度这一专项会计服务的需求。
科研财务助理制度在一定程度上融合了“项目制”与“集中管理”，同时结合中国科研人数、政治体制与政府工作的实际情况，采用了类似于“半项目制”的形式，即由上级部门派遣或项目自定财务人员跟进项目，但并不完全等同于“项目制”的人员自由，我国科研财务助理同样由高校或科研院所相应部门进行管理。
三、科研财务助理制度的作用分析
现阶段，由于科研项目资金制度的复杂程度越来越高，导致科研人员在使用资金过程中经常面临会计的专业性问题，一方面加重了科研人员工作负担[ 8 ]，另一方面产生了一系列财务问题：对预算编制与调整的重视程度不高，预算管理的可靠性下降;对项目资产的收存与管理较为低效，存在资产浪费现象;资金使用效益偏低，超预算与各项费用比重不合理的现象时有发生。这些问题的频频出现，导致科研项目亟需配置专门化财务人员，保证项目资金使用的安全与效率。
（一）科研财务助理制度的基本作用
1.提高科研人员工作效率
科研财务助理的设置，最直接的作用在于减少科研人员在处理票据、资金、账目等非科研事务中消耗的时间与精力，保证科研人员对项目本身的专注时间，提高科研人员的工作效率，以此促进科研项目取得快速进展，从微观角度提高我国科技成果转化率。
2.提高科研资金使用效率
科研财务助理作为会计专业人员，能够较为准确地核算科研项目资金，降低不当使用与账实不符等资金使用错误的风险。同时，其能够提供专业化的财务管理，提高项目资金使用效率与各类资产管理能力，提高内控水平。
（二）科研财务助理制度的具体作用
科研财务助理作为科研项目领域中的专业性会计人员，其职责应在财务会计的基础上进一步衔接科研工作。科研财务助理的职责应包括：
1.提供有效性的科研会计核算业务
科研财务助理制度的建立，最直接目的是为科研项目的资金活动配置专门人员，以此保证科研资金的合理使用，因此科研财务助理的首要职责是提供项目资金的核算业务。会计核算职责可划分为项目期初对经费收入的核算、项目期间对研究支出与收入的核算、项目期末对整体经费使用与结存的核算，包括經费收支的具体经办、收入的入账与查实、支出的入账与初审、经办报销事项以及出具项目资金决算报告等。
2.提供专业化的科研财务管理服务
在会计核算的基础职责上，财务助理需要进一步对科研项目产生的各项资产提供专业化的管理服务，以此在科研资金合理使用的基础上提高使用效率。财务管理职责按照资产类别可以划分为项目资金管理、固定资产管理、科研材料管理与票据管理四个部分，具体指：对项目相关的银行存款和库存现金进行盘点，未来条件允许时可利用投资工具将闲置资金进行增值（该情况目前国内尚未允许，但英美国家可以进行该类操作）;对科研项目采购的大型机械、电子设备、专用厂房或实验室等固定资产进行管理;对科研项目采购的试验材料、溶剂药剂、纸张文具等消耗品进行领用与剩余量盘点的管理;对项目过程中收支获取的发票、车票、支票等进行管理。
3.提供辅助性的科研审计信息
在会计核算与财务管理职责的基础上，财务助理需要为科研项目负责人提供辅助性的科研审计信息，协助项目负责人应对资金核查与审计工作，具体包括提供审计需要的数据与票据、向被审计人员提供说明、出具辅助性审计报告与证据等。
四、科研财务助理制度的建立——以A高校为例
（一）案例呈现
1.A高校概况
A高校是一所历史悠久的高等学府，学科涵盖哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、艺术学、理学、工学、农学、医学、管理学12个门类，设有7个学部、37个专业学院（系）、1个工程师学院、2个中外合作办学学院、7家附属医院。截至2018年底，A高校有全日制在校学生50 000余人、教职工8 000余人。在国家公布的“双一流”建设名单中，A高校入选一流大学建设高校，居全国高校前列。2018年，A高校到账科研经费130亿元，科研经费数额较大，管理程序复杂。
2.A高校科研财务助理的设立
A高校于2017年发布《科研财务助理岗位设置及管理办法》，对科研财务助理进行制度设计，受聘的财务助理工作主要包括：协助本单位科研项目负责人编制科研项目预算和决算，按照批复预算和合同（任务书）使用经费，确保经费执行进度;对科研人员宣传有关财经法律法规和科研经费管理制度;配合财务、审计、纪检监察等部门，对科研项目执行、科研经费使用和管理情况等进行检查监督。A高校设立的科研财务助理岗位用工经费主要来源于科研项目劳务费预算、各单位科研管理费、科研预研基金等。
（二）科研财务助理工作内容与流程设计
我国科研财务助理制度正在探索建立阶段，首要工作是明确科研财务助理的工作内容，确定其工作流程。基于上述案例的分析，本文在A高校的科研财务助理制度基础上，提出科研财务助理的具体工作内容：
1.编制与申报科研项目预算
项目初期，科研财务助理在获取项目信息的基础上，组织团队成员进行科研项目预算编制工作，评估项目整体资金需求与支出预算计划，对项目各部分资金需求和各类资产支出比例提出合理化的预算建议。同时，按照项目申请有关规范，编制项目资金预算表，并将预算表向项目审核以及相关主管部门申报。相关部门如有预算修改意见，应及时向项目负责人反馈，并协助其按照审核意见进行预算调整与更改。
2.科研资金收入与资金管理
科研财务助理应对项目立项后获得的资金收入进行入账，及时将资金数量、银行信息、支取方式等信息反馈给项目负责人。同时，在每个会计期间（由项目持续时间与资金数量决定）或大额支出后对项目相关银行存款和库存现金进行盘点。
3.项目采购计划、支出核算与科研资产管理
项目资金收入后，科研财务助理开始协助项目人员进行科研物资采购。根据需要的大型机械、电子设备、试验材料、溶剂药剂、纸张文具等物资，设定较为经济合理的采购计划，并反馈项目负责人。相应采购资金支出后，应及时入账，并盘点科研资产、支出资金、剩余资金是否账实相符。科研资产开始使用后，应对重要设备、专用厂房、实验室等固定资产进行定期检查，及时上报受损情况;对试验材料、溶剂药剂、纸张文具等消耗品，应记录其领用过程、时间与领用人，防止材料流失。
4.科研资金支出与票据管理
除科研资产采购外，项目期间发生的差旅费、会议费、人员劳务与其他费用，均应由科研财务助理核查并入账，同时应根据项目所在科研院所或高校的规章制度，初步审查其费用支出的合理性。各项支出获得的发票、车票与支票等票据，应统一交由科研财务助理保管，并由其上报上级财务部门，履行报销手续。此外，科研财务助理应及时向项目负责人反馈票据开具、费用支出中的不合理行为，要求其整改或调整。
5.汇报预算使用情况，协助审计工作
在项目中期检查与结项检查期间，科研财务助理需要对已经发生的资金收入、支出、科研采购等情况进行汇总，对比初期项目预算表。对实际情况与预算差别较大的数据进行说明;项目涉及预算调整的，则按照有关规定，及时履行预算调整报批程序。同时，财务助理需要整理有关账目与凭证，为科研项目负责人提供辅助性的科研审计信息，出具相关审计报告与审计证据，协助项目负责人应对资金核查与审计工作。
6.编制项目结项资金决算报告
在最终结项期间，科研财务助理对项目期间发生的全部资金活动进行明细账目整理与票据汇总，编制项目结项资金决算报告，及时提交科研院所、高校财务处（或其他内审部门）或者第三方审计单位开展审核、审计。
本文按照科研项目的进展顺序，提出科研财务助理的工作流程，如图1。
（三）科研财务助理人员的委派与薪资制度设计
基于上述案例的分析，本文在A高校科研财务助理薪酬来源制度基础上，结合英美“项目制”的做法，提出我国科研财务助理的人员委任方式应依据项目工作量、项目所在单位以及项目性质综合决定，具体可划分为以下情况：
1.会计委派制
实行会计委派制，即由院所或高校上级财务处进行科研财务助理的岗位设置与分配，并与设置岗位的部门共同对助理工作进行管理。这一做法适用于项目工作量不大但项目数量较多的情况。由相关部门委派会计担任科研财务助理，每个助理可以管理多个项目资金，统一上报预算、审核报销、协助检查与审计。
2.项目自主招聘
自主招聘的做法来自英美国家，即由项目负责人自主聘任会计人员作为科研财务助理，会计人员可以来自同类机构财务处或会计师事务所[ 9 ]，但其需要与项目资金主管部门签订协议（或者备查），以审查或抽查的方式保证其工作中提供的预算、支出、票据等的真实可靠。这一做法适用于自主性较强的项目或长期外出考察的项目，且项目需要的保密性较低，不能涉及国家机密与国家战略。
对于工作量大、持续时间长且具有较复杂资金运作过程的项目，可由项目负责人与项目主管部门共同向社会征集，单独外聘會计师事务所人员作为科研财务助理。双方签订用工合同，外聘人员接受主管部门的管理与监督，定期进行财务工作汇报。
科研财务助理的薪资来源可依据项目所在单位的相关规定设立。由单位统一委派的财务助理，薪资由各类有劳务费预算安排的科研项目经费和被委派单位可用于支付劳务费的其他经费支出;还可设立财务助理人员的经费专户，由财务部门负责对专户经费进行统一管理，由单位日常运转经费等安排解决。项目自主招聘的财务助理，所需薪资从各个科研项目经费的劳务费用中支出，或通过科研项目间接费用支出。
五、小结
本文在阐述英美“项目制”与德国日本“集中管理”等国际科研项目资金管理制度及国内财务助理制度自主试行经验的基础上，分析说明形成科研财务助理制度的原因——科研项目资金投入的增加与资金管理措施的复杂化。该制度是在借鉴国际经验基础上结合我国实际形成的“半项目制”。该制度的基本作用在于提高科研人员工作效率和科研资金使用效率，而具体的作用包括科研项目会计核算、科研财务管理服务与提供辅助性审计信息三个方面。
在此基础上，本文详细阐述如何建立科研财务助理制度。依据科研财务助理制度的作用，本文确立其工作内容应包括六个方面，即编制项目预算、资金收入管理、科研资产管理、资金支出与票据管理、协助审计工作与编制资金决算报告。同时按照科研项目的进展顺序，提出科研财务助理的工作流程，该流程与工作内容相对应。根据项目工作量、项目所在单位以及项目性质的不同，将科研财务助理的委任划分为会计委派制与项目自主招聘两种情况，并对其薪资来源进行说明。对于科研财务助理的责任与义务，应参照其他财务会计考核方法，采用严格的绩效审计进行考评。
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