元治理视域下乡村基层治理的问题和对策
聂亚平
摘要：乡村基层治理关系着乡村振兴战略实施。白节镇采取成立专项领导小组、强化制度建设、强化突出问题治理、部门包保以及集中解决与滚动排查相结合等方法实施基层治理，但其仍然面临着息诉息访后再缠访、闹访、重复访，重点案件和人员维稳难，公安司法机关及包保部门发挥作用不够等问题。元治理模式与当前我国乡村基层治理现状高度契合，将元治理引入乡村基层治理，以元治理中政府的主导、协调促进和监督角色为线索，提出提升白节镇基层治理成效的对策：一是发挥政府主导作用，强化多部门配合;二是发挥政府协调促进作用，增强司法、村民委员会等主体治理能力;三是发挥政府监督作用，强化考核激励和责任追究机制。
关 键 词：基层治理;白节镇;元治理;政府
一、引言
2019年全国两会期间，习近平总书记在参加河南代表团审议时强调，乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。其中，夯实乡村治理是乡村振兴的根基，实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。同年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，着力构建现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。然而，就目前我国乡村治理情况来看，虽然治理取得了一定成效，但乡村基层治理依然是农村工作的薄弱板块，这也正是乡村各项问题和矛盾产生的重要原因。提升乡村基层治理能力和水平是我国实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的重要保障和前提条件。
学界对乡村基层治理的研究主要从自治、德治、法治三个层面展开。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自此，学界将目光转向自治、法治、德治“三治”结合的研究。但不管是之前的自治、德治、法治还是现在的三治结合的研究，本质上都是从方式方法上研究乡村基层治理，研究角度相对单一。虽然也有学者对乡村基层治理进行整体分析，但以具体乡镇基层治理实践为基础的分析相对较少，更无人运用元治理理论分析乡村基层治理。因此，笔者拟从治理主体角度切入，立足于乡村基层治理现实，选取泸州市白节镇作为本文具体分析对象，研究其治理现状和问题，将元治理引入乡村基层治理，提出提升其治理成效的具体对策。
二、白节镇基本情况及其进行基层治理的主要做法
（一）白节镇基本情况
白节镇位于泸州市纳溪区东南25公里，东邻合江县九支镇、尧坝镇，南接打古镇，西连天仙镇，北与丰乐镇、棉花坡镇接壤。全镇幅员面积126平方公里，下辖17个行政村，1个社区，193个村民小组，总人口4.2万人。
全镇地形东、南、西三面高，北面低，属深丘地。境内溪流纵贯，气候温和，森林覆盖率达63%，自然风景秀丽，旅游资源丰富。近年来，白节镇依托自身的旅游资源，正着力打造“以云溪温泉为核心，以大旺竹海、三华山为两翼”的特色旅游大镇。
（二）白节镇进行基层治理的主要做法
1.强化制度建设，建立健全基层治理长效机制。印发《泸州市纳溪区白节镇加强基层治理工作实施方案》，提出了加强基层治理的总体要求和工作任务，要求各级各部门结合自身实际，抓好贯彻落实。研究出台了《中共泸州市纳溪区白节镇委员会关于建立健全基层治理长效机制的实施方案》，明确了加强基层治理的指导思想和目标，并以制度形式确定了基层治理长效机制，明确该机制内容主要分为三部分，一是为进一步提高认识，以更大的决心推动治理工作有效开展;二是进一步紧盯目标，以更有力的举措狠抓基层治理工作落地落实;三是进一步强化排查，以更坚决的态度将基层治理工作抓实抓具体。
2.设立专门的领导小组，把推进组督导与屬地负责相结合。白节镇成立了以镇党委书记为组长、全体班子成员为副组长的基层治理领导小组，明确专门分管领导和责任部门，明确综治办、派出所、司法所、交管站、学校、医院等职能部门在治理工作中的职能职责。同时，要求各村（社区）做好辖区的基层治理工作。对本地排查出来的突出问题，各村（社区）会组织进行专题研究，分析原因，制定详细的治理方案，抓好整改落实。该镇着重加强信访积案和交办案件化解，加强矛盾纠纷滚动排查和初信初访办理，着力将矛盾和问题吸附在属地。对本地无法解决的问题，各村（社区）会按照规定向涉及领域的推进组报告，由各推进组进行专题研究，提出具体建议。
3.加强突出问题治理，把集中解决与滚动排查相结合。白节镇对基层治理问题进行滚动排查，并对排查出来的问题逐一建立台账。各村（社区）对已排查落实问题和新排查问题实行支书和主任“双签字”，部门主要领导签字，上报领导小组办公室。领导小组办公室将问题进行汇总、分类后，集中交办到各个推进组、属地村（社区）及包保部门。对这些问题，各推进组、属地村（社区）和包保部门会逐一明确牵头领导和责任部门，研究制定治理措施，将问题集中解决。
4.实行部门包保，将包保工作情况纳入目标考核。白节镇借鉴创文经验，实行部门包保制度，由市林业局和区级7部门包保该镇，各村（社区）也落实网格化联系部门包保，已做到了包保全覆盖。各包保部门派遣专人下沉到包保村（社区）开展相关工作。该镇借鉴纳溪区的做法，将部门的包保工作情况纳入对镇级部门的目标考核，并进行督查通报。
三、白节镇在基层治理中存在的问题
尽管白节镇一直在着力提升基层治理的能力和水平，但在实践中依然面临着种种问题，笔者在此将其存在的主要问题概括为以下几个方面。
（一）息诉息访后再缠访、闹访、重复访等问题处理难
受到地理和经济条件限制，该镇居民法律素养与城市居民相比还存在一定差距，再加上传统的“官本位”思想的影响，相比诉讼这一司法途径，到政府等行政部门上访才是当地居民表达自身诉求的常用方式。虽设置有信访办，但是仍然有部分居民采取围追堵截缠访、聚众闹访、重复访等方式表达自身的诉求，影响相关部门正常工作。
（二）重点案件处理、重点人员维稳难
重点案件处理、重点人员维稳困难，耗费成本较高。部分案件涉及当地传统风俗等，牵涉人员较广，偶尔会出现聚众向政府等部门施压的行为。并且，该镇许多居民世代居住于此，仍然保持着较重的宗族观念，在对案件处理结果不满意时，可能出现纠集亲朋好友采取非常规方式“讨说法”的情况。尤其在两会期间，个别重点人员可能出现跨市上访的思想和行为，增加人员维稳难度，耗费的人力、物力成本上升。
（三）公安司法机关发挥作用不够
白节镇的派出所曾与临近的几个镇合并，合并后部分只设置警务室的镇警力不够，没有力量参与纠纷调解、收集固定缠访闹访证据，降低了纠纷处理质量和效率。此外，受传统思想影响，部门居民对“打官司”存在排斥心理，矛盾的解决多依赖调解和信访方式，司法机关在该镇居民的纠纷处理上发挥作用有限。
（四）包保部门作用发挥程度不够
受资金、人员编制数量等因素所限，白节镇人才数量和能力均稍显欠缺，而该镇居民法律素质能力还需提升，可供政府利用开展法律知识宣传教育的法律专业人才极度缺乏。作为乡镇级部门，该镇也尚未建立与法院、检察院等司法机构的沟通联络机制，但该镇的市级包保部门则拥有更丰富的人、财资源，与司法机关的联系也相对紧密，仅是派遣个别人员下沉该镇参与基层治理尚未发挥出市级部门的资源优势。
四、元治理理论与乡村基层治理
（一）元治理理论主要内容
传统的社区治理模式分别是科层制和市场制模式。二者分别将政府和市场作为主导治理社区。上世纪九十年代，西方国家为了加强社区与多元主体的联系，引导群众参与社区治理而掀起了社区复兴运动，倡导以削减政府管控、治理主体多元化为特征的网络化治理模式。Pierre Bourdieu（1997）[1]、Robert D.Putnam（2001）[2]、Elinor Ostrom（2012）[3]等人便认为应当通过减少行政力量的介入、推进治理主体的多元化及其互动来实现社区的有效治理。但是，部分地区社区却出现了因政府主导性减弱而治理“失灵”的局面。网格化模式面临失效窘境，为应对该局面，元治理理论应运而生，并被引入社区治理研究之中，元治理因而也被称为“治理中的治理”。
元治理（ Meta governance） 首先由英国教授 Bob Jessop 在1998 年的《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》一文中提出，其具有削减科层制、市场和网络三种治理模式短板，弥合三者裂缝的作用。元治理强调由一个元治理主体——政府发挥主导作用，以实现对去中心化、去权威的自由化治理趋势的控制。元治理理论下，政府作为元治理主体的控制力虽会在一定程度上增强，但不同于科层制模式下的直接管控和干涉，这种控制多是间接性、影响性的行为控制手段。[4]元治理是在保持治理主体高度自主权的同时，由政府承担主导者、协调促进者和监督者角色，将网格化模式下多元的、碎片化的治理系统优化为在元治理主体主导下的多元主体的有序治理。[5]具体而言，元治理中政府的作用主要体现在四个方面，一是作为主导者，制定相应治理规则。政府应当设置治理目标和计划方案，明确治理要求，分配不同治理主体各自的治理任务。二是作为协调者，协调各治理主体沟通对话。不同主体间可能出现利益冲突，政府应当负责理顺各方关系，协调各方利益，召集各治理主体对话、协作，避免由于多元主体因立场不同产生利益冲突损害治理协作，政府此时承担的协调者角色正是为各方主体提供平等对话条件，促成各方利益协同的关键。三是市场和社会组织力量发展的促进者。通过充分释放市场活力，为社会组织参与治理提供关键性资源，促进市场发育与社会自组织能力提升，通过政府倡导资助，实现社会力量的广泛参与。四是作为监督者，密切关注各主体的治理进展，及时制止和处理损害治理的行为，在治理目标达成后检查各方治理成效与目标是否契合，以便及时查漏补缺，提升治理效果。[6]因此，从严格意义上说，元治理并非一种单独的治理模式，而是从更高的层次进行统筹，为多种治理模式的整合适用提供一种协调实施的语境。[7]
（二）元治理理論在乡村基层治理中的适用性
乡村“结构混乱”下政府的主导地位与元治理主体政府职能高度契合，村民委员会这一自治组织的存在与元治理模式中自组织直接对应。
传统乡村社会是典型的“熟人社会”，交通不便这一后天障碍使得地理位置先天不利的乡村人员组成相对稳定，以婚嫁实现变动的同时也强化了家族之间的联系。在此情境下，强大的家族便是乡村秩序的定海神针。家族内的“族长”“长老”便能处理好族内、族际纠纷等。然而，随着现代化因素的渗透，城乡一体化理念及技术等现代化因素改变了村庄人员思想，交通便利下乡村人员流失严重，村庄组成结构和运作逻辑发生变化，原本以家族为纽带的村庄状态受到极大冲击，乡村进入了传统与现代因素叠加较量的“结构混乱”期。在此背景下，政府已成为乡村基层治理的主导者、乡村秩序的主要维护者，元治理理论下政府的元治理主体地位和主导功能已得到先天满足。
我国《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。该规定确立了村民委员会的自组织地位。《村民委员会组织法》则将村民委员会的组成、职责、权限等予以细化。法律的明确规定赋予了乡村基层治理中村民委员会的治理主体地位，这也使乡村基层主体呈现出多元主体特征，与元治理模式中自组织相对应。
（三）元治理模式在乡村基层治理中的运作模式
农村的发展在很大程度上取决于农村基层组织和乡村治理结构的改革与完善。[8]根据我国乡村实际情况，围绕元治理主体政府的角色作用，笔者以政府的主导角色、协调角色、促进角色、监督角色为线索构建元治理在乡村基层治理中的运作模式。一是在主导角色下，政府应当设定基层治理目标和推进方案，明确乡村基层治理的具体规则和要求，分配治理任务。二是协调角色下，政府应在分配任务时兼顾各方职能和利益，减少纠纷产生几率，在治理主体发生摩擦时居中协调，促进基层治理工作平稳推进。三是促进角色下，政府应当大力促进村民委员会等乡村自组织参与基层治理，为其参与治理提供所需的关键性资源，促进其治理能力和水平提升，通过政府倡导资助，实现社会力量的广泛参与。四是监督角色下，政府应当密切关注基层治理进展，对标基层治理目标和要求检查各方是否履行治理职责，检查其治理成效与目标的契合度，以便在实践中改进基层治理，解决治理难题，提升治理效果。
五、元治理视域下提升白节镇基层治理成效的对策
（一）发挥政府主导作用，强化多部门配合
乡村治理中的缠访、闹访、重复访问题高发，该类问题的具体内容涵盖治安、安全、村镇建设、微腐败、信访、维稳等多个方面，涉及多个领域、多个部门。因此，问题的解决需多个部门共同发力，当一个问题同时牵涉两个及以上部门时，常会出现“踢皮球”的情况，此时，政府应当充分发挥自身主导作用，明确具体案件处理单位。还应当调查研究分析问题产生的深层次原因，对症下药，消除案件产生的土壤，形成长效机制。
对于重点案件处理及重点人员，需要落实领导包案并对重点人员实行专人负责。具体可采取以下三点措施：一是常与重点人员见面谈心，了解其生活状态和思想动态，当发现其出现生活困难时，尽量及时联系解决，增强其对政府的信任感。当发现其出现思想偏差时，及时进行劝服教育，避免其产生过激行为。二是与其家属密切联系，侧面了解其生活状况，确保所获信息客观真实。三是与重点人员保持联系，掌握其活动规律，发现其出现失范苗头时，迅速做好思想疏导工作，防止违规甚至违法行为发生，当违规或违法行为已经出现时，也能及时采取措施制止情况恶化。
（二）发挥政府协调促进作用，强化司法、村民委员会等主体治理力度
一要建立与公安、司法部门的沟通联络机制，将公安、司法部门引入乡村基层治理。乡村基层问题复杂，因农村治安问题技防设施少、青壮年外出打工、留守多为老人等原因，乡村基层力量相对薄弱，易发生偷盗、斗殴等行为失范事件。因此，乡村基层治理应重点落实依法解决问题，依法打击违法行为。然而，实践中违法行为没有得到应有的处罚或者处罚较轻，常会使行为人产生侥幸心理，屡次实行违法行为，破坏乡村秩序，为潜在违法行为人形成不良示范，侧面诱导其实施违法行为，形成恶性循环。公安、司法机关是该类案件的管辖机关，政府与公安、司法部门建立沟通联络机制后便能及时向其传递相关案件信息，提高办案效率。同时，因为群工部门没有执法权，建立与公安、司法部门的沟通联络机制后，当出现缠访、闹访问题时，政府还能及时通知公安、法院等有执法权的机构，引导其参与缠访、闹访证据收集和固定，有利于该类案件的处理。
二要培养村民委员会治理能力，发挥其作为自组织的能力和作用。新的社会力量在发展，主要体现为村民小组作用凸显、各种民间组织兴起。[9]村庄自身的经济和社会关系系统等因素决定着自组织形式能否长期提升治理质量。[10]政府则可通过对自组织成员素质水平的培养提升自组织的治理能力。具体而言，要加强村（社区）干部依法办事能力的培养。镇、村（社区）是产生基层问题的根源之一，部分问题是在镇、村没有得到依法处理，丧失了最佳的处理时间。针对镇、村（社区）干部，重点针对村（社区）工作实际，每年组织2到3次法律培训，有助于提升镇、村（社区）干部法律能力和素养，从而提高其依法办事、化解纠纷的能力。
三要加强镇执法力量建设，强化工商、城建等执法力量，在镇级比较薄弱的地区，可适当考虑通过简政放权赋予乡镇执法权力。此外，还应加大对农村基础的投入，进一步改善农村道路、电力、网络、治安技防等基础设施，从根源上解决因资源不足产生的相关问题。
（三）发挥政府监督作用，强化考核激励和责任追究机制
政府应在基层治理中建立考核激励和责任追究机制。对于基层治理，必须要建立完善的奖惩制度，及时表扬工作突出的个人和先进单位。要突出属地管理和一把手负责机制，并细化责任追究机制，倒逼矛盾化解，推动基层社会矛盾的科学、高效解决。每一个新产生的问题，均应由纪检监察部门调查产生原因，追究失职渎职人员的责任。同时，政府还应特别注意对包保部门的考核监督。市区包保部门在政策、法律等方面较镇、村更熟悉，有处理类似问题的经验，在解决具体问题中有更多资源和经验可供利用，政府加大对各村镇市区包保部门的考核监督，可在更大程度上刺激各包保部门积极为村镇提供政策、法律层面支持，推动问题依法解决。鼓励市区包保部门在基层治理工作中多渠道、多形式、有重点、有针对性开展法制、政策宣传，提高群众法治意识。同时，镇、村资金困难，市区包保部门也应在能力范围内适当提供资金帮助。
六、结语
白节镇十分重视基层治理工作，从制度机制建设、领导小组推进等方面采取了适合本地的系列措施，但缠访、闹访、重复访，重点案件处理及治理主体不足等问题依然是白节镇的基层治理障碍。将元治理理论引入白节镇基层治理，是适合乡村基层治理现状的最优选择。发挥政府作为元治理主体的主导、协调促进和监督作用，是强化司法、村民委员会等主体参与力度，提升治理成效的现实途径。以考核激励和责任追究机制倒逼包保部门、司法部门等治理主体对标治理，是提升治理成效的有效路径。概言之，元治理模式下的白节镇基层治理还需要从政府的主导角色、协调促进角色、监督角色出发，科学规划治理目标和治理步骤，统合基层治理力量，提升治理成效。
参考文献
[1] Ostrom， Elinor. Why Do We Need to Protect Institutional Diversity？ [J]. European Political Science， 2012， 11（1）：128-147.
[2] 罗伯特·D·帕特南， Putnam R ， 帕特南， et al. 使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M]. 中国人民大学出版社， 2015.
[3] 布尔迪厄. 文化资本与社会炼金术：布尔迪厄访谈录[M]. 上海人民出版社， 1997.
[4] Slaughter S ， Isakhan B . Democracy and Crisis： Democratizing Governance in the Twenty-First Century[M]. 2014.
[5] Sorensen， E. Metagovernance： The changing role of politicians in processes of democratic governance[J]. American Review of Public Administration， 2006， 36（1）：98-114.
[6] 張举国. "一核多元"：元治理视阈下农村养老服务供给侧结构性改革[J]. 求实， 2016（11）：80-88.
[7] 张骁虎.“元治理”理论的生成， 拓展与评价[J]. 西南交通大学学报（社会科学版）， 2017， 18（3）：81-87.
[8] 张晓山. 农村基层治理结构：现状， 问题与展望[J]. 求索，? 2016（7）：4-11.
[9] 刘金海. 乡村治理模式的发展与创新[J]. 中国农村观察，? 2016（6）：67-74.
[10] 徐林， 宋程成， 王诗宗. 农村基层治理中的多重社会网络[J]. 中国社会科学， 2017， （1）：25-45.
