政府保障性安居工程绩效审计评价研究

    徐震

    

    随着政府对公共工程领域的财政投入不断加大，政府的行政能力和投资效力逐渐成为民众关注的焦点，公共工程项目绩效审计也逐渐成为政府审计部门关注的重点。本文针对保障性安居工程，从绩效审计的经济、效率、效果、公平和环境方面分析其存在的问题并提出相关政策建议。

    党的十七大报告提出将“住有所居”列为住房目标，“十二五”期间大力建设保障房，争取在“十三五”期间逐步完善我国的住房保障体系。保障房安居工程项目的建设，是建设美丽社会主义、改善民生问题的一项重要工程。伴随着保障性安居工程的逐渐增多，其建设情况、具体效果等方面也逐渐成为社会大众关心的焦点，同时也是政府审计部门关注的重点。

    一、政府公共工程绩效审计相关理论概述

    （一）政府公共工程绩效审计的概念

    公共工程是指由政府出资或政府参与建设的各项工程建设。上世纪70年代，国外学者围绕经济、效率、效果三方面（3E模型）界定了绩效审计的概念。我国学者对于“3E模型”的构建表示认同，并增加公平性评价指标及环境性评价指标，从而从经济、效率、效果、公平、环境五个方面考虑并构建我国绩效审计体系。

    政府公共工程绩效审计是指接受政府委托的审计机构主要从经济、效率、效果、公平、环境五方面对工程项目实施绩效审计，对其经济活动作出客观的评价，并提出改善意见的经济监督活动。

    （二）政府绩效审计特点

    1.评价标准灵活多元化

    绩效评价标准灵活多元化是由多种原因共同促成的。一是被审计对象项目千差万别，其效益效果各不相同;二是各个国家各个地区的政策以及政府职能侧重点也不完全相同，所以评价标准需要符合地区实情;三是绩效审计标准需要与时俱进，尽量适应社会的需要。

    2.审计范围和内容广泛化

    政府绩效审计涉及内容广泛，不仅仅是对项目本身要有详细了解，还需要对项目的效益性及效果性进行审计。审计范围包括政府部门及其所属单位，使用公共资源资金的社会组织以及行政事业支出和公共事业性财政支出等。

    3.审计高风险、高成本

    评价标准的灵活性和审计范围的广泛性决定了政府绩效审计高风险、高成本的特点。绩效审计的结果不仅对项目实施和政府政策有影响，甚至对地区乃至国家的政策方针都有影响。

    4.审计过程具有持续性

    政府公共工程并非一个短期活动，其绩效有时在短期内无法体现，大部分公共工程的效益需要经过很长一段时间才能体现出来，这就需要政府审计部门对其进行长期的持续跟进，从而客观的评价其绩效。

    二、保障性安居工程项目绩效审计分析指标

    根据保障性安居工程实际建设及应用情况，从经济性、效率性、效果性、公平性及环境性5个一级指标、 16个二级指标对保障性安居工程进行绩效审计，得出相关总体结论。具体指标如表1所示。

    依据上述绩效审计指标对保障性安居工程进行绩效审计分析。

    （一）经济性

    经济性是一项对项目建设所需资源投入、使用等方面进行评价的指标。在保障性安居工程中，主要通过分析项目资金的使用情况、土地的利用情况等方面来评价项目的经济性。

    （二）效率性

    效率性是一项反映政府财政资金使用程度的重要指标。在保障性安居工程中，保障房的建设情况、资金的利用情况以及项目所需资金的筹集情况等均可在一定程度上反映项目的效率性。

    （三）效果性

    效果性是指项目实际结果与计划结果之间的关系，即反映工程完工后是否达到预期的结果。在保障性安居工程中，保障房质量合格率、保障房入住率及人均保障住房面积变化率等指标均可较好的反映这一目标。

    （三）公平性

    公平性是一项反映保障房政策等相关信息公开透明性及保障房分配公平性的重要指标。保障性住房是否真正解决社会低收入者的住房问题，不符合条件的原有住户是否得到及时清退等问题均可通过这一指标予以体现。

    （四）环境性

    环境性是一项反映项目建设对周边环境影响程度及对自然环境利用情况的重要指标。绩效审计中的环境性评价要求政府不能一味追求项目的自身建设，还应当本着可持续发展的原则，实现保障房建设与周边环境保护的有机结合。

    三、保障性安居工程项目绩效审计存在的问题

    （一）审计范围不够全面

    保障性安居工程是国家改善民生的大工程，审计该项目需要全面广泛，应对项目的各方面进行全面分析。范围应包括项目施工时的资金筹集、投入、施工建设过程以及人员分配等方面，同时还应考虑项目施工过程中实施的安全性防范措施。另外群众满意度作为绩效审计的一项指标，其也应当包括在绩效审计范围内。

    （二）审计人员专业能力不足

    保障性安居工程项目的高复杂性对审计工作质量的要求越来也高，同时对审计人员的工作能力和专业素养也提出了新的要求。政府审计部门主要由财会专业人员构成，缺少既熟悉工程建设，又了解审计知识的复合型人才，保障性安居工程绩效审计的培训过少，无法系统的学习绩效审计相关知识，审计人员无法充分掌握新的审计方法及技巧，在一定程度上限制了审计人员的成长及审计机构的发展。

    （三）審计分析不够深入

    保障性安居工程绩效审计的长期性要求审计人员不仅需要对项目的实际建设过程进行审计，还应当对政府政策的落实情况及效果进行跟踪审计。

    （四）未能合理分配审计资源

    保障性安居工程工期长，涉及范围广，而政府审计部门的审计人员及审计周期有限，无法针对项目的各个方面实施详细审计，所以要求审计机构应当合理考虑保障性安居工程建设过程的复杂性。

    （五）项目审计方法单一

    保障性安居工程绩效审计主要采用结算审计，即在项目即将完工时进行审计。这种审计方法未能有效地监督整个项目的实际建设情况，且只能依据工程施工方提高的数据资料进行审计，缺乏一定的客观性和真实性。对于存在争议的一些工程数据，审计人员也无法做出符合事实情况的判断，严重时将会阻碍审计工作的执行，所以审计机构应当本着监督项目施工过程的原则，在项目建设的事前、事中及事后阶段进行审计。

    四、完善保障性安居工程绩效审计的措施

    （一）规范审批制度，简化审批手续

    对于工程项目的审批，相关人员应当事先分析项目的合理性、可行性及效益性，确保项目可行后方可进行审批，与此同时需要规范并简化项目的审批制度，提高项目审批的安全性和效率性，在提高审批效率的同时将项目可能存在的风险有效降低。

    （二）培养综合型审计专业人才

    保障性安居工程绩效审计的复杂性对审计人员的工作能力和专业素养提出了新要求，要求审计人员不仅需要掌握审计专业知识，还应当熟悉保障性安居工程建设的各个环节，以便更好的执行绩效审计工作。培养综合型审计人才，不仅需要审计人员转变传统审计观念，多学习与工程建设相关的理论与实践知识，还需要政府审计部门定期开展与保障性安居工程绩效审计相关的培训，使得审计人员可以借鉴相仿的审计案例，同时审计机构在面对一些特别复杂的项目时，可以考虑利用行业内权威专家的工作。

    （三）完善审计监管制度

    审计监督制度需要对审计项目类型、审计资源分配等工作做出计划与管理，同时应明确审计范围、目标并制定审计方针。对于财政资金的使用，政府各部门应当进行全面监督，杜绝资金的不合规使用、挪用及挤占，同時还应当保证信息的公开透明化。保障性安居工程资金合规使用率及保障房质量合格率偏低，政府部门应当制定相关惩罚措施制裁资金使用和房屋质量等方面的违法违纪行为。

    （四）多种审计程序相结合

    保障性安居工程绩效审计需要结合多种审计程序及审计方法，且需要在项目建设的各个阶段进行审计，如在项目施工过程中，审计人员可以检查项目审批手续是否完整、合理，施工过程是否合规，实时获取审计资料而非依靠施工人员提供的相关数据资料，提高审计证据的真实性与准确性。对于项目资金的筹集和使用，审计人员可以函证银行或者其他相关金融机构，也可以执行实质性分析程序判断项目资金的筹集与使用是否合规。

    五、结语

    保障性安居工程作为改善民生的一项重要举措，其绩效评价对于监督和衡量政府部门工作效率效果十分重要。通过实施保障性安居工程绩效审计，可以规范保障性安居工程项目建设和管理，从而推动政府绩效审计的执行。本文借助经济性、效率性、效果性、公平性及环境性5个一级指标和16个二级指标，分析保障性安居工程建设现状及存在的问题，如未能合理分配审计资源、审计范围不够全面、审计分析不够深入以及审计方法单一等，并针对具体问题提出相关改进性建议，确保保障性安居工程能真正做到改善民生。

    （作者单位：池州市九华国有资产运营有限公司）