新耦合治理：精准扶贫与基层党建的双重推进
徐明强 许汉泽
摘要：党建与扶贫需要在基层治理实践中相互促进是十八大以来中央高层及基层的共识。基于湘西茶乡的个案研究发现，精准扶贫和基层党建之间相互嵌套所形成的治理机制蕴含着不同于既有理论的新模式。通过强化党员责任、党员干部输入以及“党支部+合作社”的基层实践策略，基层在扶贫领域形成了政党主导式扶贫，在党建领域建构了实践型党建，两者之间产生双向再生产的新型耦合秩序。相对于“国家一社会”关系范式，这种新型耦合秩序在宏观层面更契合“政党一国家”的制度环境，在微观层面更符合当前农村基层治理的日常工作实际。从农村基层治理供给侧改革的角度讲，精准扶贫与基层党建之间的新型耦合秩序为农村基层治理提供了新的治理结构，成为农村治理现代化的主要方向之一。
关键词：新耦合治理；精准扶贫；基层党建；双重推进
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0082-08
引言
2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理现代化成为基层治理发展的主导方向。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将实施扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫作为今后一段时期内我国贫困治理的一项重点任务。同年全国农村基层党建工作座谈会在杭州召开，会议提出农村基层党建要围绕中心、服务大局，推动农村基层党组织切实担负起促进农村改革发展和改善民生的责任。在这种顶层设计之下，作为当前农村实施范围最广、影响最大的政策实践，精准扶贫和基层党建两者如何有效运转、相互补充，在治理现代化的发展方向下，两者合力形成的治理格局具有怎样的功能和特征，为实现基层善治提供了怎样的可推广经验？对这些问题的回答构成了本文的研究要点。
一、提出问题：扶贫与党建的关系演进
当前学术界对于扶贫问题和党建问题都已经有非常丰富的研究成果。考察中国扶贫史能够发现，中国扶贫在总体趋势上经历了从政府主导式扶贫到参与式扶贫再到精准扶贫的转型。当前对扶贫的理解已经超出农民个人生活层面，上升到“社会一政治”层次，贫困被放置在国家治理的维度予以重新理解。特别是“精准扶贫”战略的实施将扶贫工作嵌入到国家治理体系与治理能力现代化的框架内，成为提升基层治理水平的有效契机和得力抓手。基层党建同样自成脉络，改革开放后，党组织通过网络体系的建构对社会新型组织进行有效整合，采取政治吸纳的方式（包括“商圈党建”以及“非公有制企业党建”）将新社会阶层纳入党组织范围内，以扩大党组织的社会基础。
但无论扶贫还是党建，始终都存在文本与情境、分离与统一之间的错位。在这些错位之下，农村基层的扶贫和党建存在“两张皮”的状态，很难形成有效的反馈关系。在农村治理实践中，扶贫找不到组织基础，扶贫政策在乡土社会缺少得力的执行主体，脱贫致富缺少“带头人”，一盘散沙的贫困户依然不能摆脱贫困陷阱，“权威缺失”成为精准扶贫实践困境的重要原因。另一方面农村党建缺少落实抓手，陷入“走過场”的形式主义窠臼，甚至沦落为“写在纸上、挂在墙上”的口号，农村基层党建出现边际效益递减的内卷化趋势。这两者的脱嵌导致的结果是农村依然无法摆脱党组织涣散、经济发展滞后的老问题。
面对这种情形，治理现代化、精准扶贫、基层党建成为革新农村基层治理秩序的关键节点，党和政府开始鼓励地方将“精准扶贫”与“基层党建”进行有机结合，“夯实基层党建、撬动扶贫大业”成为中央以及农村基层共同喊出的口号。在地方上，湖南省于2013年率先提出扶贫与党建“双推进”，之后云南、广西、陕西、贵州、甘肃、四川、宁夏等扶贫任务艰巨的省份陆续跟进，要求在扶贫攻坚中实现精准扶贫与基层党建的共同发展。特别是在2015年，中央召开全国农村基层党建工作座谈会，出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，精准扶贫与基层党建从脱嵌走向耦合的趋势越发明显，精准扶贫与基层党建之间的耦合关系成为农村基层治理实践区别于以往“国家一社会”关系视角下基层治理和扶贫模式的最显著特征。作为治理实践方式，精准扶贫与基层党建相结合所形成的“新耦合治理”，既是“运动型治理体制”在精准扶贫政策落实过程中的体现，同时也蕴含了不同于以往耦合治理的新特点。面对基层经验，我们非常有必要重新审视“国家一社会”关系，回归“政党一群众”关系分析范式，认真总结基层党建和精准扶贫之间的新型耦合关系存在哪些具体的做法，通过“田野深描”管窥当前中国农村的制度场域，发掘出其中的治理机制。
此次调研地点选择在湖南茶乡，茶乡是典型的贫困乡镇，也是在精准扶贫和基层党建相结合方面具有一定典型性的乡镇。该乡位于湖南西北部武陵山全国连片特困地区，是一个传统的农业、林业乡镇，全乡尚有建档立卡贫困户1778户5516人，贫困发生率为20.8%。在基层党组织方面，全乡有党支部26个，党员784人，党员总数占全体人口比例为2.96%，每个村有党员20～50人。2015年7月12日，茶乡所在地的市委书记在茶乡开展了为期3天的扶贫工作专题调研，在与茶乡党政领导座谈交换意见时提出要贯彻全国农村基层党建工作座谈会精神，要充分发挥基层党组织的凝聚力、号召力和战斗堡垒作用。之后茶乡党政领导班子落实指示，将“围绕扶贫抓党建、抓好党建促扶贫”定为扶贫工作和党建工作的指导原则，全面开展扶贫与党建工作。
2017年3月，笔者调研团队到茶乡开展为期20天的实地考察，并在茶乡下辖的部分行政村（BF村、SW村、GF村）进行蹲点，之后通过电话等方式补充资料，重点了解当地如何将基层党建与精准扶贫工作相结合，这种新模式对基层治理产生了怎样的影响。此次调研主要采取结构访谈、半结构访谈和参与观察的方式，所使用资料主要是通过与乡镇干部、村干部、党员代表、合作社负责人、贫困户交流所得。
二、“扶贫+党建”的基层实践策略
对于农村而言，“组织化力量”的缺失是导致扶贫失效的重要原因。在家庭联产承包责任制实行以后，作为基层群众性自治组织的村委会缺少集体经济支持，无法对小农社会进行有效整合。导致的结果是原子化状态的贫困群体难以自主打破贫困循环，容易陷入Barnett所说的“贫困陷阱”（povertytrap）当中。从理论逻辑上说，村集体弱化属于“国家一社会”关系脉络中的问题，但悖论的是，解决这一问题却不能诉诸这一思路。实践表明，在“国家一社会”关系范式下，国家权力的退出带来的是乡村治理的“灰化”，国家权力的渗透带来的是村干部的行政化。从十八大以后的政策导向以及基层实践来看，当前解决乡村贫困及治理问题的思路已经发生转变。尽管依然存在国家与社会之间的合作关系，例如农业合作社本身就是国家与社会关系下的产物，但更重要的是“国家一社会”关系已经被逐渐置换成“政党一群众”关系，在精准扶贫中党组织发挥重要作用，党建和扶贫构成其中的主要治理因素，两者之间的双向互动关系构成治理的基本特征。
对于新时期精准扶贫与基层党建的双向互动关系，本文借用“新耦合”（new coupling）这一概念予以总结表述。“耦”在传统文本中指两头牛一起并轭耕地，“耦合”取意在于强调两个变量之间相互作用形成合力。社会治理领域中的耦合理论并不鲜见，但需要强调的是，以往耦合理论关注的是国家与社会之间的关系，而本文之所以采用“新”耦合，原因在于关注的是精准扶贫和基层党建之间的关系，新耦合与传统耦合是不同的实践策略，存在不同的耦合机制。以下笔者将以茶乡调研为基础，分析基层在“扶贫+党建”中采取的实践策略和耦合机制。
（一）党员扶贫包干和责任强化
1.扶贫包干。“抓扶贫就是抓党员”是调研过程中访谈对象经常说的一句话，精准扶贫在基层的有效推进主要是依靠强化党员以及党支部责任实现的。首先是通过“党员一贫困户”结对子，实现党员对本村贫困户的责任包干。这种结对子的策略贯穿精准扶贫全过程，包括精准识别阶段党员深入农民家中，详细了解农民群体的家庭收入，确定贫困户名额；精准帮扶阶段，党员要深入了解贫困户的致贫原因，商定有针对性的脱贫途径、提供致富信息、选择发展项目；在精准管理阶段则强调由党员负责扶贫政策和贫困户之间的衔接，克服政策执行过程中“科层性和乡土性”之问的错位。
“在扶贫工作上，如果有一些村上的政策贫困户不懂的，党员就会给他做解释、宣传，一个一个贫困户地走，他就会问贫困户具体有什么需要帮助的困难，然后再给他们做一些更有针对性的事情。有时候结对帮扶的党员会帮着贫困户做一些项目策划，争取一些扶贫资金。”（茶乡扶贫站工作人员访谈记录，访谈编号：20170322LZZ）
通过这种方式，能力较强、社会资源较广的党员与生活困难的群众结成对子，使困难群众生产生活中所存在的实际问题得到有效解决。而且通过党员的中介作用，基层党员延伸国家政策覆盖范围，将贫困户纳入到国家精准扶贫政策之中，国家正式权力和乡土社会网络之间形成有效联系。
2.责任强化。给无职党员设岗定责是强化党员责任的另一种方式。所谓无职党员是指不在村支“两委”担任职务的普通党员，设岗定责则是将这些无职党员充分動员起来，承担起村庄公共事务职责。这些岗位不限于扶贫，例如BF村的无职党员岗位就设置了文化宣传岗、环境卫生岗、治安巡逻岗、民主监督岗、致富信息岗、民事调解岗、计划生育协管岗、流动党员联系岗、村情民意收集岗、公共设施维护岗等10个不同的岗位。这些党员被称为“便民服务员”，由村党支部上报乡委，乡组织委员对他们进行统一培训考试。为调动无职党员参加公共事务的积极性，茶乡还借鉴党政机关后备干部制度设置了村干部后备人选制度。
“从党员里面选出一些年轻的，村民代表和党员一起选储备干部。他们主要做一些村上的事情，帮着村里修路、帮着贫困户申请项目之类的，如果村上有什么事，他们要带头的。如果做得好，那我们可能就会推荐他当书记主任、委员啥的”。（BF村第一书记访谈记录，访谈编号：20170326CN-QWJ）
在制度激励下，无职党员岗位获得了良好地运行，每个岗位都有2名党员负责，协助村两委在农村基础设施建设、精准扶贫中发挥带头作用。
（二）党员干部更替与党组织巩固
除了普通党员，基层干部队伍在精准扶贫过程中也出现了明显的转变。精准扶贫包含很多现代治理技术和信息技术，传统的村级党组织以及老龄化的村干部无法有效应对。为适应现代化趋势，茶乡以精准扶贫为契机，选派第一书记、吸纳年轻党员、更换党支部书记从事精准扶贫工作，解决党员老龄化、素质欠缺、基层党组织薄弱的问题。
1.第一书记制度全覆盖。2015年5月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求对党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村做到第一书记全覆盖。2015年下半年湖南省开始在全省范围内选派第一书记，要求第一书记既要对接精准扶贫政策，又要巩固基层党组织力量。在双重任务下，第一书记制度落实到基层必然出现合并的趋势，第一书记对扶贫和党建开始“一肩挑”，“在抓好扶贫的同时抓好党建，抓好党建也需要抓好扶贫”成为第一书记的基本要求。茶乡所有驻村第一书记都需要同时负责精准扶贫和基层党建两项工作。实践表明，这种一肩挑的方式效果明显，第一书记在精准扶贫和基层党建方面发挥了显著的作用。
2.除了通过外来力量强化基层党支部，茶乡对于基层党组织建设还强调发挥本土力量。面对农村人口外流、基层党员老龄化的问题，茶乡发展党员的重点工作是将具有先进经营理念的地方能人吸纳进党员队伍，例如BF村将本村林业合作社负责人、SW村将返乡创业的合作社经理吸纳进党员队伍当中，并在村党支部担任委员。据统计2016年茶乡按照上级要求发展了12个党员，这些党员在45岁以下，全部具有初中以上学历（5名高中以上），有一半以上属于返乡创业人员，具有较强的工作能力和带头模范效应。BF村林业合作社解决了本村及周边村200多人的就业问题，带动了一大批人脱贫致富。
3.直接任用具有更强工作能力的支部书记。2017年5月份村党委换届选举后，茶乡13个行政村中有10个村支部书记更替为50岁以下的年轻人。SW村党支部通过选举，将从长沙经商返乡的SDB选举为新一任支书。
“他年轻，有见识、有能力，就能去外面
找项目，加上现在国家的精准扶贫政策来
了，正好每一个政策都对接得上，这个很重
要的”。（SW村QYT農业合作社经理访
谈记录，访谈编号：20170319SJL）
而且实践表明，新支书的确要比老支书更符合扶贫的工作要求，据茶乡扶贫工作人员介绍，新任书记SDB列席了2015年市委书记考察茶乡扶贫工作后召开的座谈会。会上SDB书记畅谈对精准扶贫的观点和具体设想，流畅的表达能力和清晰的工作思路获得了市委书记的认可。会后市委将扶贫工作联系点放在了SW村，这一资格给该村乃至茶乡扶贫工作的开展都带来了非常有利的资源，包括光伏发电项目、污水处理项目均落在了SW村。
（三）党支部+合作社模式
“农村富不富、关键在支部”并非简单的口号，而是基层实践总结出的经验。茶乡在产业扶贫过程中注重强化党支部作用，出台了《扶贫产业党建工作意见》，逐步摸索“党支部+合作社”的新模式，党建和扶贫在合作社这个新型经济形式下结合到了一起。从调研情况看，茶乡“党支部+合作社”主要分为3种模式：
1.“支部帮合作”模式，核心特点在于党支部与合作社之问的帮扶关系。党支部本身作为外在于农民专业合作社的组织，职能是贯彻党的路线方针政策，领导农村的经济社会发展。农民专业合作社属于农村经济组织，目的在于推动农村经济发展，促进农民增收。两者虽然分属于政治和经济不同的领域，但两者在农村发展与扶贫领域的基本目标是一致的，特别是在精准扶贫过程中，党支部与合作社之问的帮扶关系变得更为明确。农村党支部利用自身的政治优势，为合作社发展寻找政策资源，引导农民专业合作社建立规章制度，提高效益。例如在SW村QYT农业合作社发展过程中，村党支部帮助合作社联系贷款资金，向上级申请项目配套资金，党支部成为衔接国家扶贫政策与农村专业合作社之问的有效桥梁。
2.“合作社建支部”模式，要点在于合作社内部建立党支部。为了强化合作社内部的党组织建设，发挥党员在合作社经济中的职能，茶乡要求把党支部建设在扶贫产业合作社第一线，把党组织活动内容和形式直接延伸到扶贫产业合作社的生产过程中。对于符合建立党支部条件的农业合作社，上级组织部门鼓励并指导建立合作社党支部，由合作社主任担任党支部书记，或者由村党支部书记与合作社主任交叉任职。例如BF村林业合作社，吸纳了200多名周边村民从事木材加工及林下经济，合作社有党员17人，在茶乡党委及BF村党支部的支持下，在2016年成立了合作社党支部，由合作社主任同时担任党支部书记，党支部为人社成员提供相关政策指导，对合作社发展进行政策把关。
3.“党支部监督合作社”模式，强化党支部对贫困户利益的保护。为获得更为稳定的收益，茶乡贫困户多数会将无息贷款名额转让给合作社，由合作社进行“统贷统还”，贫困户到合作社打工，合作社在支付工资的同时连续3年向贫困户发放7000元/年的“扶贫分红”。为防止合作社随意违反合同的问题发生，村支两委在鼓励村民人股的同时，明确要求合作社必须以书面形式将双方转移无息贷款名额产生的权利义务关系写明，合作社必须与雇佣的贫困户签订劳务合同。而且村党支部还要求支部成员要经常和合作社以及参加合作社的贫困户进行沟通联系，防止曾经出现过的合作社套取资金或者任意解雇农民的情况再现。在这种三角关系中，基层党组织成为贫困户利益的代理人，限制了资本的逐利性，为贫困户的合法利益以及可持续脱贫措施提供保护。
三、政党主导式扶贫与实践型党建的双向再生产
通过分析茶乡个案能够发现，精准扶贫在农村基层已经超越了传统扶贫模式，形成了新的实践形态，政党（包括普通党员、基层干部及党支部）构成了精准扶贫的组织基础，成为扶贫的主导力量。另一方面，基层党建也超越了以往思路，党建内化到扶贫实践中，将基层党员分派到群众路线式的扶贫工作当中，强化了基层党组织的工作能力，增强了基层党组织的力量，树立了党组织在群众当中的威信。以政党主导式扶贫、实践型党建为基础，扶贫和党建之间相互支持、相互嵌套，形成了双向再生产的治理格局。
（一）政党主导扶贫
以1982年12月中央财经领导小组召开专题会议研究“三西地区”农业发展问题为起点，中国正式开启了改革开放后的扶贫工作。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察扶贫工作时首次提出了“精准扶贫”思想，中国进人精准扶贫时代。精准扶贫不单纯以“精准”为特点，更重要的是精准扶贫依托“政党一国家”（party-state）治理结构，以基层党组织、党员干部为基础，地方基层在开展“精准扶贫”过程中将农村扶贫与农村党建交织在一起，以“党员一干部一党支部”为主体链条，形成了政党主导式扶贫新模式。与传统扶贫模式相比，政党主导式扶贫主要存在两方面的特点：
1.相对于行政主导扶贫模式而言，党组织具备更强的资源输人和渗透能力。按照以往行政主导扶贫模式，政府发挥决策职能，由乡村承担执行职能，这种思维的前提假设是“国家一社会”关系下的合作治理。但是在“乡政村治”框架下，行政主导“双重委托”困境，需要克服自上而下的官僚委托代理，以及自下而上的村民自治委托代理，基层政府并不能实现对基层社会的直接管理，也无法越过村委会直接向村民进行精准的资源输入。由于在当前的制度环境中，党组织并不受村民自治的约束。在民主集中制原则下，政党不仅可以通过党组织体系将上层政策贯彻到最基层，而且可以由政党承担资源输入媒介，打破“国家一社会”之间的界限，解决国家资源输入乡村“最后一公里”的问题，实现公共权力与农村基层的直接沟通。
2.相对于参与式扶贫而言，党组织以其强大组织动员能力为贫困群体的脱贫提供了组织基础。1993年我国引入“参与式扶贫”，强调扶贫开发过程中要尊重村民的自主性，鼓励村民主动参与。由于这种思路与村民自治之间存在天然的理论契合度，在扶贫领域迅速获得广泛认可，之后以阿玛蒂亚·森的“可行能力”概念为基础，开始强调扶贫过程中对贫困人口自我组织及自我脱贫能力的培养，但是对于中国扶贫实践而言这并不现实。在当前的制度环境下，作为村民自我组织基础的村民委员会无法有效承担整合农民的职能，参与式扶贫缺少贫困人口自我组织的可能性。在这种背景下，党组织以及党员的组织动员能力填补了村庄组织的空白，承担脱贫教育、资源分配的职能，一方面衔接了公共政策与乡土社会的关系，另一方面也为贫困户提供了获得国家政策扶持的组织基础。
（二）实践型党建
实践型党建是相对于传统形式化党建而言的。由于党员外流、老龄化等问题，导致基层党组织常规党建活动出现形式主义、走过场的问题，召开会议、撰写材料、应付检查成为农村党建的主要内容。上级党组织尽管分派下去很多党建活动任务，也投入了很多党建经费，但是产生的效益与投入的资源并非正相关，而是出现了边际效益递减的内卷化问题，基层党组织依然表现得软弱无力，缺乏权威。精准扶贫的开展给这种形式化党建提供了转变的机会，基层党组织通过精准扶贫的“资源外溢”以及“反科层逻辑”催生了实践型党建。
1.实践型党建受益于精准扶贫的“资源外溢”（包括资金和思想资源）。通过国家扶贫资金的发放，村集体经济获得了自我生长的能力，如SW村通过精准扶贫资金，开发了150亩村属茶园，BF村利用扶贫资金的集体部分向合作社入股50万元，每年有固定收益，这些集体财产为基层党建的开展提供了一定的物质基础。精准扶贫也为农村党组织带来了更切合农村实际情况的党建思想资源。在开展“两学一做”过程中，茶乡党委就鼓励村党支部重点学习中央精准扶贫政策，学习习近平总书记关于精准扶贫的重要讲话。可以说通过精准扶贫的资源外溢，农村基层党组织以及农村基层党建活动获得了更多的支持。
2.实践型党建是依靠政党主导扶贫所蕴含的群众路线实现的。党建的目标在于通过保持党和人民群众的联系，树立党组织在人民群众中的威信。历史上党和群众的密切联系是通过“访贫问苦”的方式实现的，精准扶贫的开展发掘出了党在群众工作历史上的优秀传统，为党组织和党员深入人民群众、践行群众路线提供了更具务实特征的可能。精准扶贫的过程实际上就是加强党组织同群众联系的过程。利用“科层制度弹性”，在上层打破官僚主义的僵硬特征，消解利益固化，在基层消除基层党组织的科层化冲动，打破形式主义的内容。党员和党组织深度介入到扶贫工作以及贫困户日常生活当中，到每家每户了解村民基本生产生活情况，按照困户施策的方式制定脱贫措施。这种方式不仅增强了基层党组织的工作能力，而且在这个过程中群众能够体会到基层党组织对自身生产、生活的关注，特别是一些贫困户，在补助发放、项目申请中更是能够切身感受基层党组织、党员干部对自己的帮助。这种方式打破了以往党建活动的内向化特点，能够从实践中增强党员和人民群众的联系。
（三）双向再生产
如果将精准扶贫和基层党建看做基层治理的两条主线，两条主线相交形成包含4个象限的坐标图。在当前治理实践中，提升单一维度的指数，提升党建绩效或者扶贫绩效只是从一个维度提升治理效果，并不能带来另外一个维度绩效的提升，也不能实现两条主线之间的双向再生产。在这种扶贫与党建分离的状态下，就会出现基层干部所说的“扶贫没有组织、党建没有抓手”的困境。两者之间的互动则形成另外一种格局：基层党组织在精准扶贫中承担主要角色，为扶贫工作提供组织支持，使精准扶贫在乡土社会真正落地；以精准扶贫为抓手打破基层党建的内卷化趋势，提升基层党组织的凝聚力和战斗力。
中国基层治理在扶贫和党建2个维度上经历了分离到双向再生产的发展过程。以往实践中两者更多的是分离的状态，农村基层治理采取的是扶贫和党建分别提升的思路。十八大以后，精准扶贫政策的开展以及农村基层党建工作座谈会的召开，为两者的双向再生产提供了契机。普通党员、村干部和党支部承担扶贫的主要责任，以扶贫为抓手，为基层党的建设提供了实践可能。通过发挥党组织的力量来保证精准扶贫在乡村社会的有效开展，为精准扶贫在乡土社会中的落地提供带头模范作用和组织基础，以基层党组织和党员为核心提升精准扶贫在农村的执行绩效。
通过精准扶贫在乡村社会的有效开展革新基层党建途径，加强党组织与群众的密切联系，提升党组织在基层社会的力量与权威。两者相互补充、相互嵌套，形成双向再生产的促进机制，更有利于提升基层治理绩效，也更符合当前我国的制度环境以及农村基层的实际情况。
四、新耦合秩序与治理结构供给侧调整
在现代民族国家建构的历史趋势下，“国家一社会”关系成为研究中国治理实践的重要范式，学者倾向于将国家与社会之间的互动治理结构界定为“耦合治理”，包括费孝通先生提出双轨政治、黄宗智先生提出第三空间以及徐勇教授提出的接点政治，均可看做是这一学术脉络的产物，其中隐含强调基层自治的政治逻辑。与此相一致，中国农村扶贫问题研究也受到这一分析范式的影响，上世纪90年代，参与式发展理论被引入中国，由于和村民自治具有很强的理论契合性，很快成为扶贫研究领域的主导思想。从概念分析的角度讲，基层自治和参与式扶贫两个概念都依附于“国家一社会”关系的分析范式，強调在“国家一社会”关系的逻辑维度下发挥国家、社会、公民多重主体的能动性。但需要注意的是，“国家一社会”关系的分析范式以西方社会自由民主制度为基础，在这种基础之上的传统耦合概念关注的也必然是国家与社会之间的关系，主要目标在于重构国家与社会之问的多元治理模式，强调管理主义、多元主义、制度主义、网络性和对两分法边界的跨越。在中国“政党一国家互嵌结构”的语境下，“国家一社会”关系的分析范畴并不具备十分契合的解释力，正如林尚立所言，“中国社会的治理关系和一般国家有很大差异，这种差异决定了我们不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，要充分考量到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”直接套用反而会出现“概念拉抻”（concept stretching）的问题。
田野调查得到的结果的确如此，农村真实的情况是党组织凭借卓越的动员能力和组织能力成为脱贫攻坚的主要力量，在社会治理中发挥核心作用。从这个角度讲，党组织发挥核心作用就成为中国语境下的新耦合治理模式的核心特征，构成中国社会治理的“显现空间”。这一点也是中国特色的治理理论和扶贫实践不同于既有耦合治理理论的关键所在。
从治理结构供给的角度讲，精准扶贫在乡村的全面开展触发了基层治理元素之问的相互作用。农村基层治理结构供给侧产生了与西方治理理论不同的调整，在“政党一国家”的制度环境下，“国家一社会”关系的分析范式被置换为“政党一群众”关系，基层自治、村民参与逻辑转变为基层党建逻辑，基层党组织和党员在精准扶贫以及基层治理过程中扮演核心角色。从精准扶贫模式上看，行政主导式扶贫以及参与式扶贫发展已经转变为政党主导式扶贫。基层治理路径已经发生改变，国家与社会的合作路径通过强化政党的力量实现善治（见表2）。
这种新耦合治理模式改变了基层社会治理的行为逻辑，如果从湘西扶贫实践进行分析会发现，在这种新的治理关系中，能否通过加强党组织力量来实现政策有效执行（包括但不限于精准扶贫）成为决定基层治理绩效的主要影响因素，这对乡村治理领域中其他问题的解决提供了参考借鉴。在精准扶贫工作之外，农村基层治理的其他工作内容，例如林权改革、土地确权、环境污染治理等等内容，都需要注重和党建工作相结合，以基层党组织和党员作为实现基层有效治理的重要基础，从组织层面为基层治理现代化提供条件。另一方面基层党建工作也需要“实践化”，主动将党建工作和具体政策执行相结合，注重在具体工作开展过程中锻炼基层党支部和党员的能力，加强党组织与基层群众的联系，克服传统党建的内卷化和形式主义弊端。这种新型耦合治理秩序将构成中国农村基层治理现代化的重点发展方向。
（责任编辑：马欣荣）
摘要：党建与扶贫需要在基层治理实践中相互促进是十八大以来中央高层及基层的共识。基于湘西茶乡的个案研究发现，精准扶贫和基层党建之间相互嵌套所形成的治理机制蕴含着不同于既有理论的新模式。通过强化党员责任、党员干部输入以及“党支部+合作社”的基层实践策略，基层在扶贫领域形成了政党主导式扶贫，在党建领域建构了实践型党建，两者之间产生双向再生产的新型耦合秩序。相对于“国家一社会”关系范式，这种新型耦合秩序在宏观层面更契合“政党一国家”的制度环境，在微观层面更符合当前农村基层治理的日常工作实际。从农村基层治理供给侧改革的角度讲，精准扶贫与基层党建之间的新型耦合秩序为农村基层治理提供了新的治理结构，成为农村治理现代化的主要方向之一。
关键词：新耦合治理；精准扶贫；基层党建；双重推进
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0082-08
引言
2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理现代化成为基层治理发展的主导方向。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将实施扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫作为今后一段时期内我国贫困治理的一项重点任务。同年全国农村基层党建工作座谈会在杭州召开，会议提出农村基层党建要围绕中心、服务大局，推动农村基层党组织切实担负起促进农村改革发展和改善民生的责任。在这种顶层设计之下，作为当前农村实施范围最广、影响最大的政策实践，精准扶贫和基层党建两者如何有效运转、相互补充，在治理现代化的发展方向下，两者合力形成的治理格局具有怎样的功能和特征，为实现基层善治提供了怎样的可推广经验？对这些问题的回答构成了本文的研究要点。
一、提出问题：扶贫与党建的关系演进
当前学术界对于扶贫问题和党建问题都已经有非常丰富的研究成果。考察中国扶贫史能够发现，中国扶贫在总体趋势上经历了从政府主导式扶贫到参与式扶贫再到精准扶贫的转型。当前对扶贫的理解已经超出农民个人生活层面，上升到“社会一政治”层次，贫困被放置在国家治理的维度予以重新理解。特别是“精准扶贫”战略的实施将扶贫工作嵌入到国家治理体系与治理能力现代化的框架内，成为提升基层治理水平的有效契机和得力抓手。基层党建同样自成脉络，改革开放后，党组织通过网络体系的建构对社会新型组织进行有效整合，采取政治吸纳的方式（包括“商圈党建”以及“非公有制企业党建”）将新社会阶层纳入党组织范围内，以扩大党组织的社会基础。
但无论扶贫还是党建，始终都存在文本与情境、分离与统一之间的错位。在这些错位之下，农村基层的扶贫和党建存在“两张皮”的状态，很难形成有效的反馈关系。在农村治理实践中，扶贫找不到组织基础，扶贫政策在乡土社会缺少得力的执行主体，脱贫致富缺少“带头人”，一盘散沙的贫困户依然不能摆脱贫困陷阱，“权威缺失”成为精准扶贫实践困境的重要原因。另一方面农村党建缺少落实抓手，陷入“走過场”的形式主义窠臼，甚至沦落为“写在纸上、挂在墙上”的口号，农村基层党建出现边际效益递减的内卷化趋势。这两者的脱嵌导致的结果是农村依然无法摆脱党组织涣散、经济发展滞后的老问题。
面对这种情形，治理现代化、精准扶贫、基层党建成为革新农村基层治理秩序的关键节点，党和政府开始鼓励地方将“精准扶贫”与“基层党建”进行有机结合，“夯实基层党建、撬动扶贫大业”成为中央以及农村基层共同喊出的口号。在地方上，湖南省于2013年率先提出扶贫与党建“双推进”，之后云南、广西、陕西、贵州、甘肃、四川、宁夏等扶贫任务艰巨的省份陆续跟进，要求在扶贫攻坚中实现精准扶贫与基层党建的共同发展。特别是在2015年，中央召开全国农村基层党建工作座谈会，出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，精准扶贫与基层党建从脱嵌走向耦合的趋势越发明显，精准扶贫与基层党建之间的耦合关系成为农村基层治理实践区别于以往“国家一社会”关系视角下基层治理和扶贫模式的最显著特征。作为治理实践方式，精准扶贫与基层党建相结合所形成的“新耦合治理”，既是“运动型治理体制”在精准扶贫政策落实过程中的体现，同时也蕴含了不同于以往耦合治理的新特点。面对基层经验，我们非常有必要重新审视“国家一社会”关系，回归“政党一群众”关系分析范式，认真总结基层党建和精准扶贫之间的新型耦合关系存在哪些具体的做法，通过“田野深描”管窥当前中国农村的制度场域，发掘出其中的治理机制。
此次调研地点选择在湖南茶乡，茶乡是典型的贫困乡镇，也是在精准扶贫和基层党建相结合方面具有一定典型性的乡镇。该乡位于湖南西北部武陵山全国连片特困地区，是一个传统的农业、林业乡镇，全乡尚有建档立卡贫困户1778户5516人，贫困发生率为20.8%。在基层党组织方面，全乡有党支部26个，党员784人，党员总数占全体人口比例为2.96%，每个村有党员20～50人。2015年7月12日，茶乡所在地的市委书记在茶乡开展了为期3天的扶贫工作专题调研，在与茶乡党政领导座谈交换意见时提出要贯彻全国农村基层党建工作座谈会精神，要充分发挥基层党组织的凝聚力、号召力和战斗堡垒作用。之后茶乡党政领导班子落实指示，将“围绕扶贫抓党建、抓好党建促扶贫”定为扶贫工作和党建工作的指导原则，全面开展扶贫与党建工作。
2017年3月，笔者调研团队到茶乡开展为期20天的实地考察，并在茶乡下辖的部分行政村（BF村、SW村、GF村）进行蹲点，之后通过电话等方式补充资料，重点了解当地如何将基层党建与精准扶贫工作相结合，这种新模式对基层治理产生了怎样的影响。此次调研主要采取结构访谈、半结构访谈和参与观察的方式，所使用资料主要是通过与乡镇干部、村干部、党员代表、合作社负责人、贫困户交流所得。
二、“扶贫+党建”的基层实践策略
对于农村而言，“组织化力量”的缺失是导致扶贫失效的重要原因。在家庭联产承包责任制实行以后，作为基层群众性自治组织的村委会缺少集体经济支持，无法对小农社会进行有效整合。导致的结果是原子化状态的贫困群体难以自主打破贫困循环，容易陷入Barnett所说的“贫困陷阱”（povertytrap）当中。从理论逻辑上说，村集体弱化属于“国家一社会”关系脉络中的问题，但悖论的是，解决这一问题却不能诉诸这一思路。实践表明，在“国家一社会”关系范式下，国家权力的退出带来的是乡村治理的“灰化”，国家权力的渗透带来的是村干部的行政化。从十八大以后的政策导向以及基层实践来看，当前解决乡村贫困及治理问题的思路已经发生转变。尽管依然存在国家与社会之间的合作关系，例如农业合作社本身就是国家与社会关系下的产物，但更重要的是“国家一社会”关系已经被逐渐置换成“政党一群众”关系，在精准扶贫中党组织发挥重要作用，党建和扶贫构成其中的主要治理因素，两者之间的双向互动关系构成治理的基本特征。
对于新时期精准扶贫与基层党建的双向互动关系，本文借用“新耦合”（new coupling）这一概念予以总结表述。“耦”在传统文本中指两头牛一起并轭耕地，“耦合”取意在于强调两个变量之间相互作用形成合力。社会治理领域中的耦合理论并不鲜见，但需要强调的是，以往耦合理论关注的是国家与社会之间的关系，而本文之所以采用“新”耦合，原因在于关注的是精准扶贫和基层党建之间的关系，新耦合与传统耦合是不同的实践策略，存在不同的耦合机制。以下笔者将以茶乡调研为基础，分析基层在“扶贫+党建”中采取的实践策略和耦合机制。
（一）党员扶贫包干和责任强化
1.扶贫包干。“抓扶贫就是抓党员”是调研过程中访谈对象经常说的一句话，精准扶贫在基层的有效推进主要是依靠强化党员以及党支部责任实现的。首先是通过“党员一贫困户”结对子，实现党员对本村贫困户的责任包干。这种结对子的策略贯穿精准扶贫全过程，包括精准识别阶段党员深入农民家中，详细了解农民群体的家庭收入，确定贫困户名额；精准帮扶阶段，党员要深入了解贫困户的致贫原因，商定有针对性的脱贫途径、提供致富信息、选择发展项目；在精准管理阶段则强调由党员负责扶贫政策和贫困户之间的衔接，克服政策执行过程中“科层性和乡土性”之问的错位。
“在扶贫工作上，如果有一些村上的政策贫困户不懂的，党员就会给他做解释、宣传，一个一个贫困户地走，他就会问贫困户具体有什么需要帮助的困难，然后再给他们做一些更有针对性的事情。有时候结对帮扶的党员会帮着贫困户做一些项目策划，争取一些扶贫资金。”（茶乡扶贫站工作人员访谈记录，访谈编号：20170322LZZ）
通过这种方式，能力较强、社会资源较广的党员与生活困难的群众结成对子，使困难群众生产生活中所存在的实际问题得到有效解决。而且通过党员的中介作用，基层党员延伸国家政策覆盖范围，将贫困户纳入到国家精准扶贫政策之中，国家正式权力和乡土社会网络之间形成有效联系。
2.责任强化。给无职党员设岗定责是强化党员责任的另一种方式。所谓无职党员是指不在村支“两委”担任职务的普通党员，设岗定责则是将这些无职党员充分動员起来，承担起村庄公共事务职责。这些岗位不限于扶贫，例如BF村的无职党员岗位就设置了文化宣传岗、环境卫生岗、治安巡逻岗、民主监督岗、致富信息岗、民事调解岗、计划生育协管岗、流动党员联系岗、村情民意收集岗、公共设施维护岗等10个不同的岗位。这些党员被称为“便民服务员”，由村党支部上报乡委，乡组织委员对他们进行统一培训考试。为调动无职党员参加公共事务的积极性，茶乡还借鉴党政机关后备干部制度设置了村干部后备人选制度。
“从党员里面选出一些年轻的，村民代表和党员一起选储备干部。他们主要做一些村上的事情，帮着村里修路、帮着贫困户申请项目之类的，如果村上有什么事，他们要带头的。如果做得好，那我们可能就会推荐他当书记主任、委员啥的”。（BF村第一书记访谈记录，访谈编号：20170326CN-QWJ）
在制度激励下，无职党员岗位获得了良好地运行，每个岗位都有2名党员负责，协助村两委在农村基础设施建设、精准扶贫中发挥带头作用。
（二）党员干部更替与党组织巩固
除了普通党员，基层干部队伍在精准扶贫过程中也出现了明显的转变。精准扶贫包含很多现代治理技术和信息技术，传统的村级党组织以及老龄化的村干部无法有效应对。为适应现代化趋势，茶乡以精准扶贫为契机，选派第一书记、吸纳年轻党员、更换党支部书记从事精准扶贫工作，解决党员老龄化、素质欠缺、基层党组织薄弱的问题。
1.第一书记制度全覆盖。2015年5月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求对党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村做到第一书记全覆盖。2015年下半年湖南省开始在全省范围内选派第一书记，要求第一书记既要对接精准扶贫政策，又要巩固基层党组织力量。在双重任务下，第一书记制度落实到基层必然出现合并的趋势，第一书记对扶贫和党建开始“一肩挑”，“在抓好扶贫的同时抓好党建，抓好党建也需要抓好扶贫”成为第一书记的基本要求。茶乡所有驻村第一书记都需要同时负责精准扶贫和基层党建两项工作。实践表明，这种一肩挑的方式效果明显，第一书记在精准扶贫和基层党建方面发挥了显著的作用。
2.除了通过外来力量强化基层党支部，茶乡对于基层党组织建设还强调发挥本土力量。面对农村人口外流、基层党员老龄化的问题，茶乡发展党员的重点工作是将具有先进经营理念的地方能人吸纳进党员队伍，例如BF村将本村林业合作社负责人、SW村将返乡创业的合作社经理吸纳进党员队伍当中，并在村党支部担任委员。据统计2016年茶乡按照上级要求发展了12个党员，这些党员在45岁以下，全部具有初中以上学历（5名高中以上），有一半以上属于返乡创业人员，具有较强的工作能力和带头模范效应。BF村林业合作社解决了本村及周边村200多人的就业问题，带动了一大批人脱贫致富。
3.直接任用具有更强工作能力的支部书记。2017年5月份村党委换届选举后，茶乡13个行政村中有10个村支部书记更替为50岁以下的年轻人。SW村党支部通过选举，将从长沙经商返乡的SDB选举为新一任支书。
“他年轻，有见识、有能力，就能去外面
找项目，加上现在国家的精准扶贫政策来
了，正好每一个政策都对接得上，这个很重
要的”。（SW村QYT農业合作社经理访
谈记录，访谈编号：20170319SJL）
而且实践表明，新支书的确要比老支书更符合扶贫的工作要求，据茶乡扶贫工作人员介绍，新任书记SDB列席了2015年市委书记考察茶乡扶贫工作后召开的座谈会。会上SDB书记畅谈对精准扶贫的观点和具体设想，流畅的表达能力和清晰的工作思路获得了市委书记的认可。会后市委将扶贫工作联系点放在了SW村，这一资格给该村乃至茶乡扶贫工作的开展都带来了非常有利的资源，包括光伏发电项目、污水处理项目均落在了SW村。
（三）党支部+合作社模式
“农村富不富、关键在支部”并非简单的口号，而是基层实践总结出的经验。茶乡在产业扶贫过程中注重强化党支部作用，出台了《扶贫产业党建工作意见》，逐步摸索“党支部+合作社”的新模式，党建和扶贫在合作社这个新型经济形式下结合到了一起。从调研情况看，茶乡“党支部+合作社”主要分为3种模式：
1.“支部帮合作”模式，核心特点在于党支部与合作社之问的帮扶关系。党支部本身作为外在于农民专业合作社的组织，职能是贯彻党的路线方针政策，领导农村的经济社会发展。农民专业合作社属于农村经济组织，目的在于推动农村经济发展，促进农民增收。两者虽然分属于政治和经济不同的领域，但两者在农村发展与扶贫领域的基本目标是一致的，特别是在精准扶贫过程中，党支部与合作社之问的帮扶关系变得更为明确。农村党支部利用自身的政治优势，为合作社发展寻找政策资源，引导农民专业合作社建立规章制度，提高效益。例如在SW村QYT农业合作社发展过程中，村党支部帮助合作社联系贷款资金，向上级申请项目配套资金，党支部成为衔接国家扶贫政策与农村专业合作社之问的有效桥梁。
2.“合作社建支部”模式，要点在于合作社内部建立党支部。为了强化合作社内部的党组织建设，发挥党员在合作社经济中的职能，茶乡要求把党支部建设在扶贫产业合作社第一线，把党组织活动内容和形式直接延伸到扶贫产业合作社的生产过程中。对于符合建立党支部条件的农业合作社，上级组织部门鼓励并指导建立合作社党支部，由合作社主任担任党支部书记，或者由村党支部书记与合作社主任交叉任职。例如BF村林业合作社，吸纳了200多名周边村民从事木材加工及林下经济，合作社有党员17人，在茶乡党委及BF村党支部的支持下，在2016年成立了合作社党支部，由合作社主任同时担任党支部书记，党支部为人社成员提供相关政策指导，对合作社发展进行政策把关。
3.“党支部监督合作社”模式，强化党支部对贫困户利益的保护。为获得更为稳定的收益，茶乡贫困户多数会将无息贷款名额转让给合作社，由合作社进行“统贷统还”，贫困户到合作社打工，合作社在支付工资的同时连续3年向贫困户发放7000元/年的“扶贫分红”。为防止合作社随意违反合同的问题发生，村支两委在鼓励村民人股的同时，明确要求合作社必须以书面形式将双方转移无息贷款名额产生的权利义务关系写明，合作社必须与雇佣的贫困户签订劳务合同。而且村党支部还要求支部成员要经常和合作社以及参加合作社的贫困户进行沟通联系，防止曾经出现过的合作社套取资金或者任意解雇农民的情况再现。在这种三角关系中，基层党组织成为贫困户利益的代理人，限制了资本的逐利性，为贫困户的合法利益以及可持续脱贫措施提供保护。
三、政党主导式扶贫与实践型党建的双向再生产
通过分析茶乡个案能够发现，精准扶贫在农村基层已经超越了传统扶贫模式，形成了新的实践形态，政党（包括普通党员、基层干部及党支部）构成了精准扶贫的组织基础，成为扶贫的主导力量。另一方面，基层党建也超越了以往思路，党建内化到扶贫实践中，将基层党员分派到群众路线式的扶贫工作当中，强化了基层党组织的工作能力，增强了基层党组织的力量，树立了党组织在群众当中的威信。以政党主导式扶贫、实践型党建为基础，扶贫和党建之间相互支持、相互嵌套，形成了双向再生产的治理格局。
（一）政党主导扶贫
以1982年12月中央财经领导小组召开专题会议研究“三西地区”农业发展问题为起点，中国正式开启了改革开放后的扶贫工作。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察扶贫工作时首次提出了“精准扶贫”思想，中国进人精准扶贫时代。精准扶贫不单纯以“精准”为特点，更重要的是精准扶贫依托“政党一国家”（party-state）治理结构，以基层党组织、党员干部为基础，地方基层在开展“精准扶贫”过程中将农村扶贫与农村党建交织在一起，以“党员一干部一党支部”为主体链条，形成了政党主导式扶贫新模式。与传统扶贫模式相比，政党主导式扶贫主要存在两方面的特点：
1.相对于行政主导扶贫模式而言，党组织具备更强的资源输人和渗透能力。按照以往行政主导扶贫模式，政府发挥决策职能，由乡村承担执行职能，这种思维的前提假设是“国家一社会”关系下的合作治理。但是在“乡政村治”框架下，行政主导“双重委托”困境，需要克服自上而下的官僚委托代理，以及自下而上的村民自治委托代理，基层政府并不能实现对基层社会的直接管理，也无法越过村委会直接向村民进行精准的资源输入。由于在当前的制度环境中，党组织并不受村民自治的约束。在民主集中制原则下，政党不仅可以通过党组织体系将上层政策贯彻到最基层，而且可以由政党承担资源输入媒介，打破“国家一社会”之间的界限，解决国家资源输入乡村“最后一公里”的问题，实现公共权力与农村基层的直接沟通。
2.相对于参与式扶贫而言，党组织以其强大组织动员能力为贫困群体的脱贫提供了组织基础。1993年我国引入“参与式扶贫”，强调扶贫开发过程中要尊重村民的自主性，鼓励村民主动参与。由于这种思路与村民自治之间存在天然的理论契合度，在扶贫领域迅速获得广泛认可，之后以阿玛蒂亚·森的“可行能力”概念为基础，开始强调扶贫过程中对贫困人口自我组织及自我脱贫能力的培养，但是对于中国扶贫实践而言这并不现实。在当前的制度环境下，作为村民自我组织基础的村民委员会无法有效承担整合农民的职能，参与式扶贫缺少贫困人口自我组织的可能性。在这种背景下，党组织以及党员的组织动员能力填补了村庄组织的空白，承担脱贫教育、资源分配的职能，一方面衔接了公共政策与乡土社会的关系，另一方面也为贫困户提供了获得国家政策扶持的组织基础。
（二）实践型党建
实践型党建是相对于传统形式化党建而言的。由于党员外流、老龄化等问题，导致基层党组织常规党建活动出现形式主义、走过场的问题，召开会议、撰写材料、应付检查成为农村党建的主要内容。上级党组织尽管分派下去很多党建活动任务，也投入了很多党建经费，但是产生的效益与投入的资源并非正相关，而是出现了边际效益递减的内卷化问题，基层党组织依然表现得软弱无力，缺乏权威。精准扶贫的开展给这种形式化党建提供了转变的机会，基层党组织通过精准扶贫的“资源外溢”以及“反科层逻辑”催生了实践型党建。
1.实践型党建受益于精准扶贫的“资源外溢”（包括资金和思想资源）。通过国家扶贫资金的发放，村集体经济获得了自我生长的能力，如SW村通过精准扶贫资金，开发了150亩村属茶园，BF村利用扶贫资金的集体部分向合作社入股50万元，每年有固定收益，这些集体财产为基层党建的开展提供了一定的物质基础。精准扶贫也为农村党组织带来了更切合农村实际情况的党建思想资源。在开展“两学一做”过程中，茶乡党委就鼓励村党支部重点学习中央精准扶贫政策，学习习近平总书记关于精准扶贫的重要讲话。可以说通过精准扶贫的资源外溢，农村基层党组织以及农村基层党建活动获得了更多的支持。
2.实践型党建是依靠政党主导扶贫所蕴含的群众路线实现的。党建的目标在于通过保持党和人民群众的联系，树立党组织在人民群众中的威信。历史上党和群众的密切联系是通过“访贫问苦”的方式实现的，精准扶贫的开展发掘出了党在群众工作历史上的优秀传统，为党组织和党员深入人民群众、践行群众路线提供了更具务实特征的可能。精准扶贫的过程实际上就是加强党组织同群众联系的过程。利用“科层制度弹性”，在上层打破官僚主义的僵硬特征，消解利益固化，在基层消除基层党组织的科层化冲动，打破形式主义的内容。党员和党组织深度介入到扶贫工作以及贫困户日常生活当中，到每家每户了解村民基本生产生活情况，按照困户施策的方式制定脱贫措施。这种方式不仅增强了基层党组织的工作能力，而且在这个过程中群众能够体会到基层党组织对自身生产、生活的关注，特别是一些贫困户，在补助发放、项目申请中更是能够切身感受基层党组织、党员干部对自己的帮助。这种方式打破了以往党建活动的内向化特点，能够从实践中增强党员和人民群众的联系。
（三）双向再生产
如果将精准扶贫和基层党建看做基层治理的两条主线，两条主线相交形成包含4个象限的坐标图。在当前治理实践中，提升单一维度的指数，提升党建绩效或者扶贫绩效只是从一个维度提升治理效果，并不能带来另外一个维度绩效的提升，也不能实现两条主线之间的双向再生产。在这种扶贫与党建分离的状态下，就会出现基层干部所说的“扶贫没有组织、党建没有抓手”的困境。两者之间的互动则形成另外一种格局：基层党组织在精准扶贫中承担主要角色，为扶贫工作提供组织支持，使精准扶贫在乡土社会真正落地；以精准扶贫为抓手打破基层党建的内卷化趋势，提升基层党组织的凝聚力和战斗力。
中国基层治理在扶贫和党建2个维度上经历了分离到双向再生产的发展过程。以往实践中两者更多的是分离的状态，农村基层治理采取的是扶贫和党建分别提升的思路。十八大以后，精准扶贫政策的开展以及农村基层党建工作座谈会的召开，为两者的双向再生产提供了契机。普通党员、村干部和党支部承担扶贫的主要责任，以扶贫为抓手，为基层党的建设提供了实践可能。通过发挥党组织的力量来保证精准扶贫在乡村社会的有效开展，为精准扶贫在乡土社会中的落地提供带头模范作用和组织基础，以基层党组织和党员为核心提升精准扶贫在农村的执行绩效。
通过精准扶贫在乡村社会的有效开展革新基层党建途径，加强党组织与群众的密切联系，提升党组织在基层社会的力量与权威。两者相互补充、相互嵌套，形成双向再生产的促进机制，更有利于提升基层治理绩效，也更符合当前我国的制度环境以及农村基层的实际情况。
四、新耦合秩序与治理结构供给侧调整
在现代民族国家建构的历史趋势下，“国家一社会”关系成为研究中国治理实践的重要范式，学者倾向于将国家与社会之间的互动治理结构界定为“耦合治理”，包括费孝通先生提出双轨政治、黄宗智先生提出第三空间以及徐勇教授提出的接点政治，均可看做是这一学术脉络的产物，其中隐含强调基层自治的政治逻辑。与此相一致，中国农村扶贫问题研究也受到这一分析范式的影响，上世纪90年代，参与式发展理论被引入中国，由于和村民自治具有很强的理论契合性，很快成为扶贫研究领域的主导思想。从概念分析的角度讲，基层自治和参与式扶贫两个概念都依附于“国家一社会”关系的分析范式，強调在“国家一社会”关系的逻辑维度下发挥国家、社会、公民多重主体的能动性。但需要注意的是，“国家一社会”关系的分析范式以西方社会自由民主制度为基础，在这种基础之上的传统耦合概念关注的也必然是国家与社会之间的关系，主要目标在于重构国家与社会之问的多元治理模式，强调管理主义、多元主义、制度主义、网络性和对两分法边界的跨越。在中国“政党一国家互嵌结构”的语境下，“国家一社会”关系的分析范畴并不具备十分契合的解释力，正如林尚立所言，“中国社会的治理关系和一般国家有很大差异，这种差异决定了我们不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，要充分考量到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”直接套用反而会出现“概念拉抻”（concept stretching）的问题。
田野调查得到的结果的确如此，农村真实的情况是党组织凭借卓越的动员能力和组织能力成为脱贫攻坚的主要力量，在社会治理中发挥核心作用。从这个角度讲，党组织发挥核心作用就成为中国语境下的新耦合治理模式的核心特征，构成中国社会治理的“显现空间”。这一点也是中国特色的治理理论和扶贫实践不同于既有耦合治理理论的关键所在。
从治理结构供给的角度讲，精准扶贫在乡村的全面开展触发了基层治理元素之问的相互作用。农村基层治理结构供给侧产生了与西方治理理论不同的调整，在“政党一国家”的制度环境下，“国家一社会”关系的分析范式被置换为“政党一群众”关系，基层自治、村民参与逻辑转变为基层党建逻辑，基层党组织和党员在精准扶贫以及基层治理过程中扮演核心角色。从精准扶贫模式上看，行政主导式扶贫以及参与式扶贫发展已经转变为政党主导式扶贫。基层治理路径已经发生改变，国家与社会的合作路径通过强化政党的力量实现善治（见表2）。
这种新耦合治理模式改变了基层社会治理的行为逻辑，如果从湘西扶贫实践进行分析会发现，在这种新的治理关系中，能否通过加强党组织力量来实现政策有效执行（包括但不限于精准扶贫）成为决定基层治理绩效的主要影响因素，这对乡村治理领域中其他问题的解决提供了参考借鉴。在精准扶贫工作之外，农村基层治理的其他工作内容，例如林权改革、土地确权、环境污染治理等等内容，都需要注重和党建工作相结合，以基层党组织和党员作为实现基层有效治理的重要基础，从组织层面为基层治理现代化提供条件。另一方面基层党建工作也需要“实践化”，主动将党建工作和具体政策执行相结合，注重在具体工作开展过程中锻炼基层党支部和党员的能力，加强党组织与基层群众的联系，克服传统党建的内卷化和形式主义弊端。这种新型耦合治理秩序将构成中国农村基层治理现代化的重点发展方向。
（责任编辑：马欣荣）
