山区可持续发展的基本理论、欧洲经验及启示
李林林 王景新
摘 要：随着气候变化和生态环境退化等问题凸显，作为生态屏障和水源保护地的山区可持续发展日益受到关注，山区可持续发展理论也逐步成型。从国别或地区实践看，“欧盟2020战略”以及欧洲山区协会制定的“山地计划2020”所展现的欧洲山区可持续发展经验较为先进，其运用关系模型和可持续发展概况矩阵获取制定欧洲山区可持续发展战略所需政策依据的方法可资借鉴。在山区面积占国土面积近70%的中国，乡村振兴乃至国家的可持续发展，其重点和难点都在山区。借鉴欧盟经验，我国应在贯彻落实中共十九大报告提出的乡村振兴和城乡融合的新的农村政策指导下，及时研究制定山区和农村地区可持续发展战略。
关键词：山区发展；欧洲经验；可持续发展；乡村振兴
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0034-09
当今中国，山区可持续发展问题显得比以往任何时候都更为重要和緊迫。如果把农耕时代的中国描述为“乡土中国”[1]，把工业化、城镇化高歌猛进，而农业现代化滞后、农村相对衰落阶段的中国解读为“城乡中国”[2]，那么，一个永续发展和长治久安的中国，必将是“山区中国”。“山区中国”概念表达了中国多山的基本国情，传达出中国革命和建设依托山区，美丽中国、健康中国和平安中国依赖山区、扎根山区的深刻文化内涵。贯彻落实十九大报告“实施乡村振兴战略”“实施区域协调发展战略”的精神，其重心、难点和出路，无不指向山区：多山是我国基本国情，美丽中国、健康中国、永续发展和平安中国建设的潜力和空间在山区；彻底解决我国贫困问题，如期建成全面小康社会，通过乡村振兴“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，困难、重点都在山区；记住乡愁，保护中国传统村落、农耕文明、乡土文化和红色文化的根脉，主阵地在山区；遵循习近平总书记国家总体安全观构建中国特色国家安全体系，资源保障、战略屏障、疏散空间和战略后方都在山区。山区可持续发展如此重要，但相关研究相对薄弱。中国需要学习和借鉴域外经验，进一步加强山区发展的基本理论、现状、未来可持续发展的战略和政策研究。
一、山区可持续发展基本理论的演变、内容和框架
（一）山区可持续发展基本理论的演变
山区可持续发展的基本理论与人类社会和环境可持续发展理论的发展演变密切相关。从20世纪60年代开始，发达国家首先认识到（自然）资源的有限性以及以资源消耗为代价的发展模式的局限性。随后，1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议上，“可持续发展”的概念被首次提出。1987年，世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》不仅正式使用了可持续发展概念，而且对其定义做出了比较系统的阐述。其中，可持续发展被定义为：“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[3]虽然该定义在世界范围内被广泛接受并产生了重大影响，但至今可持续发展仍然是一个非常有争议性的概念[4]。不同的学科领域和行业在应用可持续发展概念时也有不同的侧重点。
通读并综合1992年联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程：可持续发展行动计划》，2000年第55届联合国大会决议《联合国千年宣言》，2002年可持续发展问题世界首脑会议通过的《约翰内斯堡可持续发展宣言》，2012年联合国可持续发展大会通过的《我们期望的未来》，2015年9月25日第70届联合国大会会议决议通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》等文件，我们可以发现：联合国及其相关各机构是推动世界范围内可持续发展的主力军，其在推动可持续发展方面表现出以下特征：
1.将可持续发展的抽象概念具体化为一系列可持续发展的具体目标。《21世纪议程》首先形成了可持续发展的总体行动目标，涵盖可持续发展战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护4个方面，为之后可持续发展目标体系的形成奠定了基础。特别是2000年为响应《联合国千年宣言》，联合国提出的千年发展目标（MDGs），以及2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中提出了17个可持续发展目标（SDGs）。而通过目标设定来实现可持续发展已成为全球治理的新手段[5]。
2.可持续发展的内容从侧重经济和社会的可持续发展，向促进经济、社会可持续发展与环境可持续发展融合的方向转变。联合国2000年提出的“千年发展目标”从本质上来看仍然主要是侧重经济和社会方面的可持续发展，而2015年“可持续发展目标”涵盖的17个方面的（共169个）具体目标已经努力将经济、社会与环境的可持续发展相融合。
3.可持续发展具体目标的设定由定性更加关注定量[6]，但总体上仍以定性目标的设定为主。同时，虽然联合国文件在多个可持续发展方面提出了具体的数量目标，但对各成员国并不具有法律约束力，各成员国家在制订本国可持续发展目标时仍具有一定的自由裁量空间[5]。
4.从一开始侧重关注发展中国家的可持续发展问题到关注全球范围、包括发达国家在内的可持续发展进程。在《21 世纪议程》、联合国千年发展目标、《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》等文件中，主要关注的是发展中国家以及（最）不发达国家的可持续发展问题，尤其是在消除贫困、应对气候变化产生的不良影响、公共健康等方面，而在2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》导言中，已经明确指出议程提出的17个方面的可持续发展目标顾及各国不同的国情、能力和发展程度，因而可以适用于所有国家。
（二）山区可持续发展的基本内容和框架
以上特征也反映在有关山区可持续发展议题上。综合上述国际文件，山区可持续发展的基本内容及国际框架，依其提出时间大体包括：（1）最早在国际社会引起关注的是作为全球环境和气候变化重要参与者和影响者的山区生态系统。比如在《21世纪议程》第13章“管理脆弱的生态系统：可持续的山区发展”中，主要关注的就是山区生态系统的可持续发展与（山区）流域的综合开发2个领域。（2）2002年《约翰内斯堡执行计划》第42段阐述了处理山区可持续发展问题所需的行动，同《21 世纪议程》第13章一起成为山区可持续发展的总体政策框架[7]。除了山区（山脉）生态系统问题外，该文件还提及了山区性别平等、山地经济发展、山地社区参与以及山地社区的贫困等方面所需的行动。这些可以看作是促进山区可持续发展的一系列具体目标，而且都是定性目标。（3）2012年《我们期望的未来》中（第五部分“行动框架和后续行动”A项“主题领域和跨部门问题”）专门对山区问题，包括山区生态系统，山区贫穷、粮食保障和营养，山区社会排斥和环境退化问题作了规定。更重要的是，该文件倡导各国政府将山区政策纳入国家可持续发展战略。这也成为部分国家及地区，包括下文重点讨论的欧盟地区促进山区可持续发展的基本方略。（4）2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》采取了整合经济、社会与环境3个层面的可持续发展框架，包括对山地在内的地球自然资源的可持续管理被视作经济和社会发展的必备条件（第33段）。尽管该文件主要关注的是山地的生态价值（目标6.6是对与水资源有关的山地等生态系统的保护和恢复、目标15.4是对包括生物多样性在内的山地生态系统的保护），但毫无疑问，这份文件涉及山区经济、社会与环境3个方面的可持续发展政策。此后，各国（包括发展中国家和发达国家）或者地区的整体可持续发展战略都应将山区经济、社会与环境融合的可持续发展作为题中应有之义。
综上，中国山区可持续发展基本理论构架，应该吸纳人类社会关于可持续发展理论认识和实践经验总结的已有文明成果，在“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”核心理念的指导下，调查、研究和讨论：山区可持续发展的资源基础及其对民族和国家可持续发展的价值、地位和作用；山区可持续发展的基本原则、总目标和重点任务，战略和基本政策；山区生态修复、环境保护与资源可持续利用相融合的路径、方式和典型经验；山区县域经济、社会发展与山区居民减贫和生计改善相融合的路径、方式和典型经验；国别范围内山区与平原和城市群融合发展的路径、方式和典型经验；等等。
二、山区可持续发展的欧洲经验
（一）欧洲山区可持续发展政策
在山区可持续发展的国际框架之下，需要的是经济、社会与环境3个方面融合的可持续发展。这早在2002年欧洲委员会的部长委员会通过的《欧洲大陆可持续空间开发的指导原则》中就得以体现。在其第五部分关于不同类型欧洲地区的空间开发措施下第四点关于山区部分，特别提到要平衡山区的经济、社会发展与山区环境保护之间的关系[8]。欧洲对山区发展问题的重视与该地区山区面积广袤密不可分。如果只算28个欧盟国家的山区面积，该面积占全部欧盟国土面积的30%，同时山区人口占欧盟国家总人口的17%。如果从整个欧洲地区看（包括欧盟28国、挪威、瑞士、巴尔干半岛和土耳其），山区面积占欧洲地区总面积的41%，人口占比接近26%[9-10]。同时，由于山区多位于乡村地区，所以这也离不开欧盟长期以来坚持的城乡统一发展的空间开发战略。欧盟将山区可持续发展置于城乡统一、乡村优先发展战略之下的政策框架，无疑可资我国下一步“坚持农业农村优先发展”的前提下“建立健全城乡融合发展体制机制” [11]借鉴。
从20世纪90年代开始，随着欧盟规模不断扩大，能够促进欧洲整体经济平衡发展和区域空间协调统一开发的欧洲一体化空间规划体系的建立逐步提上日程。在前期一系列政策措施，如欧洲结构发展基金和凝聚力基金的基础上，欧洲委员会首先编制了《欧洲空间开发展望——实现欧盟领土的平衡和可持续发展》（European Spatial Development Perspective： Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU，简称ESDP），作为欧盟各成员国空间发展规划的指导框架[12]。为了充分利用欧盟各区域的经济发展潜力，避免形成主要（经济）活动集中于少数核心或者大城市地区的局面，ESDP首先提出要建立发展均衡的多中心城镇体系，以及新型的城乡关系。在新形势下，城市和乡村地区发展的相互依存性增强，城乡统一、合作发展的需求日益明显。如果农村地区的社会经济功能能够得到长期的稳定和保障，将会极大地推动形成多中心的城乡均衡发展结构[13]。2007年负责空间规划和开发的欧盟成员国部长非正式会议通过的《欧盟的地区议程：迈向一个更具有竞争力和可持续发展能力的多样化的欧洲地区》再次强调要建立发展均衡的多中心城镇体系，以及新型的城乡合作伙伴关系。作为相互依赖的合作伙伴，城市和农村地区各自的主管部门应该确定它们共同的资产，制定联合的区域发展战略，以此共同为使区域具有吸引力并促进私人和公共部门的投资奠定基础，此即所谓的城乡伙伴关系[14]。在2011年欧盟最新颁布的《欧盟2020地区议程：迈向一个包容、智慧、可持续的多样化的欧洲地区》中，提出要推动城市、农村和特定地区（如边缘地区和人口稀少地区）的综合发展；要通过基于广泛伙伴关系的综合治理和规划来确认城乡之间的相互依存关系[15]。可以说，欧盟的城乡统一发展战略为作为乡村地区重要组成部分的山区可持续发展政策的制定奠定了良好的基础。
综上，欧盟以及大多数欧洲国家重视其山区发展有其客观原因和现实需要。在欧洲理事会2010年通过的（最新的）欧盟整体发展战略“欧盟2020战略”中，提出了智能增长、可持续增长和包容增长3个优先发展目标和11个优先发展事项，奠定了欧洲地区接下来10年的经济和社会发展方向。而作为欧洲地区最大的山区国际组织，欧洲山区协会顺势提出了一项“山地计划2020”，力图将山区发展与“欧盟2020战略”相融合。进一步而言，该“山地计划”对欧洲山区将如何促进欧盟的智能增长、可持续增长和包容增长目标，以及各项经济、社会和环境指标的实现做了细致的分析[16]。可以说，该计划的制定不但推动了欧洲山区可持续发展内容的完善，也提升了整个欧盟地区及其成员国的山区可持续发展问题在整体的地区或者国家可持续发展战略中的重要性，提高了山区相关利益主体的福祉。
由于在有关山区的政策制定中缺乏适当的证据支持，在欧盟层面尚不存在统一的山区发展战略[17]。但这不影响我国借鉴欧盟已有的成功经验。
（二）欧洲山区可持续发展政策制定方法
1.循证决策方法。循证决策的概念起源于20世纪60年代美国在涉及国防、城市再开发和预算等领域的大型计划的制订过程。在近代，则主要应用于医学行业，表现在20世纪90年代初开始的循证医疗的衍生和发展[18-19]。在欧洲，循证决策的理念可以追溯到20世纪末英国的布莱尔政府[20]。为了加强决策的科学性和可执行性，英国政府开始逐步强调科学研究，即相关证据在政府决策中的重要作用。除了先后颁布《现代化政府白皮书》和《21世纪专业的政策制定》（1999年3月和9月）等政策法规外，还建立了相关机构，如管理与政策研究中心（来强化循证决策实践[21]。
至于循证决策的具体含义，根据李乐和周志忍对国外主要学者有关研究的总结，可以将其定义为，在决策过程中，通过系统严格的方法及理性分析，增强经过严格验证的专业知识（即证据）的运用，以确保（政府）决策的有效性和合理性[21]。换句话说，它是一种以解决实际问题为目标，（政府）基于翔實的证据而不是暂时的压力而制订公共政策的前瞻性决策方法[22]。在循证决策方法的启示下，有关山区可持续发展政策的制订也应注重相关证据资料的收集和利用。
2.关系模型。为了在制定欧洲山区可持续发展政策中推动循证决策方式的运用，Gloersen等人[17]提出了可以产生制定此类政策所依赖证据的两项工具，即关系模型和可持续发展概况矩阵。关系模型缘起于欧洲领土开发与凝聚力观察网络计划（European Observation Network for Territorial Development and Cohesion，简称ESPON）赞助的欧洲地理特征与发展潜力项目（Geographic Specificities and Development Potentials in Europe，简称GEOSPECS）。该项目主要考查了不同地貌类型，比如山区、岛屿和其他人口分散居住区域等如何成为在欧洲层面政策制订的对象。基于一系列的案例研究和文献综述，该项目对山区的独有特征作了界定，同时提供了欧洲山区的通用关系模型，见图1。
该通用关系模型的构建不仅总结了欧洲层面山区的各项特征，而且为欧洲各国或者区域层面制定有关的山区发展政策和战略提供了前提。以瑞士为例，根据2011年瑞士议会通过的马森动议，瑞士联邦委员会有义务为农村和山区制定一项连贯的联邦战略。随后，在（瑞士）国家经济事务秘书处委托来自伯尔尼大学的专家所做的对制定瑞士山区和农村地区连贯联邦战略相关理论依据的研究报告中，在欧盟之外，首先采纳了关系模型来对本国山区和农村地区的共同特征以及如何推动当地经济发展的理论模型进行了分析和总结。具体来说，该报告将瑞士的山区和农村地区（合称“非核心”区域）分为4种类型：近郊农村地区、农村周边地区、高山旅游中心，以及中小型城镇和农村中心。同时，在应用关系模型的基础上，对四类山区和农村地区各自的定义特征，及其面临的不同机遇和挑战作了归纳和总结[23]。其中，对高山旅游中心建立的关系模型如图2所示。可以说，瑞士政府已经尝试运用关系模型来总结不同类型地区的定义特征及其面临的机遇和挑战，并以此作为制定全国层面统一的农村和山区发展战略的实证依据（或者说是证据）。
3.可持续发展概况矩阵。可持续发展概況矩阵是在关系模型基础上对当地在可持续发展方面所具有的价值进行评价。基于利益相关者的参与，在可持续发展概况矩阵中形成了有关评价地区可持续发展程度，以及现行和未来目标发展状况3个方面的一系列指标。具体来说，包括经济因素、社会方面、环境方面、文化方面、地区影响、健康、合作和开发价值、透明度和可追责性、合作和交流，以及可持续发展导向共10类可以全面反映地方可持续发展程度的指标。除此之外，对每一类指标，可持续发展概况矩阵还设置了从0（劣）到2（优）范围之间的评价标准（图3）。其中，评价的第一个方面“认知概况”是对利益相关者对当地的发展经验、价值观、潜力、弱点和历史等将如何（积极或者消极地）影响其在每个领域（如图3例子中的10个）发展能力的观点的整合。这在某些方面相当于关系模型中对具体地区的“定义特征”一栏的内容。对第二个方面“当前状态”的评价是基于对当前和过去对当地发展产生影响的举措的评估，目的是对当地的现状进行评价。而“目标状态”则展示了利益相关者的雄心和目标，评价的结果主要基于他们对当地可持续发展前景的整体分析根据图3例子中展现的情况，利益相关者总体上认为在可持续发展导向、合作和交流、透明度和可追责性，以及合作和开发价值方面会受当地发展经验、价值观、潜力、弱点和历史等的影响较大，其次是在健康、地区影响、经济和文化方面；而在有关当地可持续发展的社会和环境方面所受影响较小。值得注意的是，在对“目标状态”的评价中，与“当前状态”相比，利益相关者可能会希望当地在某一领域/方面朝反方向发展，比如在图2例子中所示的环境方面。这很可能是由于当地是一个被大量“未经开发的荒野”包围的社区，而利益相关者认为对这些资源的合理开发有利于当地的可持续发展。。
值得注意的是，这些可以反映地方可持续发展程度的指标是当地利益相关者通过参与，准确来说是他们对当地发展的经验、知识和看法进行交流的结果。在对指标进行评价和选择的过程中，需要各类相关数据和诸如研究报告、图片等涵盖定性和定量性质的参考依据。同时，该可持续发展概况矩阵已经在奥地利（下奥地利州）的瓦尔德威尔特尔地区得到运用（2014-2015年）。当地的利益相关者通过指明可持续发展的相关区域指标，并按照现在和期望的未来发展状态对这些指标进行评估，据此共同创建了当地的可持续发展概况。对这些指标的分析也反映出农业和手工业对促进当地经济发展的重要性[17]。其他（国家和）地区在运用该矩阵模型创建自己的可持续发展概况时应根据当地具体的地理地貌特征选择不同的评价指标。
4.两种模型比较。上述两项可以产生制定山区和乡村可持续发展政策所依赖证据的工具/模型可以相互补充。在阐述可持续发展概况矩阵过程中，利益相关者交换了他们对当地当前可持续发展状况的理解以及对当地未来发展的期许，这进一步充实了关系模型中的内容。而从关系模型中获得的证据为可持续发展概况矩阵中的相关分析提供了前提和基础，同时在将具体地区作为一个整体进行考虑的基础上，考察了当地可持续发展的多个维度（自然、经济和社会方面等）。两者的互补有助于更好地理解地方的（可持续）发展过程及其遇到的挑战和机遇。但两者的侧重点又有明显不同。具体说来，两者都可以促进不同地区和国家间在某一具体公共政策制定方面的比较，但关系模型侧重于平行的过程，以及会对促使变化的方法的识别。而可持续发展概况矩阵侧重于识别相关的指标和目标，并强调了每一具体指标对当地（发展）的独特意义和影响[17]。
正是由于两种模型之间的互补性和差异性，为欧洲统一连贯的山区和乡村可持续发展政策的制定提供了参考依据，即所需要的“证据”。但不可否认的是，由于欧洲各山区（主要包括阿尔卑斯山、亚平宁山、比利牛斯山、喀尔巴阡山、高加索山等）在发展水平、面临的具体挑战和机遇方面差异很大，不能将其作为同一类别成为政策规制的对象。同时，由于各山区在农业现代化、工业化发展，以及向第三产业（服务业）主导的经济转型方面进程不一，决定了在特定时间段内对获得的各山区数据单纯进行比较不具有重大意义。而关系模型和可持续发展概况矩阵的共同适用可以排除各山区不同发展进度的影响。进一步来说，两者协同作用产生的证据可以在这些时间进程差异之外揭示出不同山区在发展过程和所面临问题中的相似之处。同时，在两种模型基础上总结出的不同山区的相似特征，为制定国家以及欧盟层面的山区可持续发展政策奠定了基础。
三、结论与启示
1.根据欧盟经验，山区可持续发展需要的是经济、社会与环境3个方面融合的可持续发展，并且应成为一个（山区）国家或者地区整体可持续发展战略的重要组成部分。从现实情况看，我国山区下一步发展还存在一系列制约因素，表现在：在发展的自然基础方面，存在生态环境脆弱，以及由于山区地形复杂导致的边缘性和相对封闭性。农村贫困集中于山区的问题依然突出。列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家级贫困县592个，其中496个在山区，占83.8%[24]。当前我国扶贫开发工作重点县832个，山区县合计626县，占总数的75.24%。由于多数山区经济社会资源基础薄弱，特别是人才资源匮乏，导致后天发展能力不足。长期以来，我国有关山区发展的目标主要通过农业政策和扶贫政策实现。虽然最新的山区政策已经开始从单一补贴的扶贫政策向包括经济、农业、教育、基础设施和社会保障等综合开发和区域发展方向转变，但各类政策的制订和实施多是由单一部门进行，尚未实现跨部门联合，在国家层面上也并未形成针对山区发展的战略性引导政策[25]。除缺乏统一性、战略性的山区综合发展政策外，作为具有世界上最大山区面积的我国并没有一部专门的山区法，也很少有相关立法讨论。有关山区的内容散见于《矿产资源法》《森林法》《水土保持法》等法律规定中。在国内山区立法方面，我国较为滞后根据在北大法宝数据库检索框内输入“山区”得到的中央法规司法解释以及地方法规规章，有关山区发展的专门法律文件主要是地方政府规章和地方规范性文件，地方和中央层面综合性的山区法律法规并不存在。[16]。
应当看到：我国城乡协调发展走过了“城乡统筹”“城乡一体化”等几个阶段，目前已经进入“城乡融合”发展新阶段，在前两个阶段，城乡统筹发展的重心在城市，新阶段，城乡融合发展的重心应当转向农业农村，十九大报告已经做出了这样的部署。下一步，我们需要综合国际上对山区可持续发展的界定和理解，通过调查研究，确立我国“新型城镇化”“城乡一體化”和“实施乡村振兴战略”大背景下的山区农业农村优先发展、山区县域经济社会可持续发展、山区居民生计改善和脱贫致富的实施战略和支持政策。
2.借鉴欧盟山区可持续发展的政策制定方法和机制。借鉴欧盟循证决策方法，同时运用关系模型和可持续发展概况矩阵来获取制订我国山区可持续发展战略的政策依据。由于我国山区面积广袤，各地发展水平不一，且地方（多山省份）层面尚未制定有统一的山区（可持续）发展政策和法律，所以，以上两种模型的推广和适用可以考虑首先从地方政府开始。在获取充分的有关各地山区在可持续发展方面面临的机遇和挑战的信息基础上，制订地方性山区可持续发展的综合性政策和法律。当然，在中央政府层面，也应考虑在汇总各地有关山区可持续发展信息基础上，及时制订我国统一的山区可持续发展政策和立法，给地方有关政策和立法以指导。
山区可持续发展战略和政策制定，在借鉴运用关系模型和可持续发展概况矩阵的过程中，首先，要注重山区县域各利益群体及其相关者的参与，重点是当地社区居民/农民以及政策制订者和决策者，研究政府、企业、农民集体及合作经济组织、农户和农民个体等各方，参与发展的组织形式（尤其是产业组织形式）、利益分配和激励机制。其次，两种模型相互补充。关系模型是在总结当地山区面临的挑战和机遇基础上，如何改进和更新相关政策，是在短期内可以实现的目标；而利用可持续发展概况矩阵模型的最终目标是实现地区发展向可持续发展方向的转型。实践中，两者可以结合适用。
3.探索中国山区可持续发展的道路。应当看到，1956年初《中国农村的社会主义高潮》启动的“社会主义农村建设”，是新中国为迅速扭转旧中国遗留的农村衰败残局、恢复以往兴盛而选择的复兴之路。2015年，党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出“扎实推进社会主义新农村建设”，是改革开放的中国为扭转“三农”发展相对滞后局面，追求农业与工业、乡村和城市协调发展而提出的振兴任务。十八大之后的“美丽乡村建设”是美丽中国建设中追求“城乡一体化”发展格局下的乡村建设。十九大报告将乡村振兴提升到国家战略层面，是逐渐富裕的中国为解决产业和人口城市“过密”、农村“过疏”局面，“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”而“补短板”。
当前我国仍在进行的美丽乡村建设同时植入了“四化同步”“城乡一体化”“基本公共服务均等化”“……记住乡愁”以及“绿水青山就是金山银山”等多重愿景，必将极大推进农村地域空间综合价值追求及其结构再造。下一步应以县域为单元，以山区乡村振兴为重心，以特色小镇和美丽乡村同步规划建设为抓手，对农村地域空间综合价值追求、永续发展作出长远、系统规划，顺势推进其发展。要综合规划农村人口、产业、村庄、集镇、道路建设；要科学布局农村生产空间，重建农民生活空间，修复和拓展城乡生态空间，划定和管控“三区三线”空间边界并理顺其互动关系，追求农村地域空间的经济价值、生态环境价值、生活（社会、文化）价值三者和谐；要理顺农村政治组织、产业及合作组织、社会组织之间的关系，调整农民之间及其与各类产业及合作组织、村组集体和国家的关系。
在上述背景下，以县域为单元，以特色小镇和美丽乡村同步规划建设为抓手，推动山区农村地域空间重构，是新时代的山区乡村振兴和可持续发展的重要道路。化解山区人口“过疏”甚或“空心化”，引导过度转移的农业人口回流；推动山区农业向二三产业延伸以及农村地域空间一二三产业融合发展；深化山区农村土地制度和村组集体产权制度改革等等。这些都是山区可持续发展亟需率先研究解决的重大问题。
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摘 要：随着气候变化和生态环境退化等问题凸显，作为生态屏障和水源保护地的山区可持续发展日益受到关注，山区可持续发展理论也逐步成型。从国别或地区实践看，“欧盟2020战略”以及欧洲山区协会制定的“山地计划2020”所展现的欧洲山区可持续发展经验较为先进，其运用关系模型和可持续发展概况矩阵获取制定欧洲山区可持续发展战略所需政策依据的方法可资借鉴。在山区面积占国土面积近70%的中国，乡村振兴乃至国家的可持续发展，其重点和难点都在山区。借鉴欧盟经验，我国应在贯彻落实中共十九大报告提出的乡村振兴和城乡融合的新的农村政策指导下，及时研究制定山区和农村地区可持续发展战略。
关键词：山区发展；欧洲经验；可持续发展；乡村振兴
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0034-09
当今中国，山区可持续发展问题显得比以往任何时候都更为重要和緊迫。如果把农耕时代的中国描述为“乡土中国”[1]，把工业化、城镇化高歌猛进，而农业现代化滞后、农村相对衰落阶段的中国解读为“城乡中国”[2]，那么，一个永续发展和长治久安的中国，必将是“山区中国”。“山区中国”概念表达了中国多山的基本国情，传达出中国革命和建设依托山区，美丽中国、健康中国和平安中国依赖山区、扎根山区的深刻文化内涵。贯彻落实十九大报告“实施乡村振兴战略”“实施区域协调发展战略”的精神，其重心、难点和出路，无不指向山区：多山是我国基本国情，美丽中国、健康中国、永续发展和平安中国建设的潜力和空间在山区；彻底解决我国贫困问题，如期建成全面小康社会，通过乡村振兴“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，困难、重点都在山区；记住乡愁，保护中国传统村落、农耕文明、乡土文化和红色文化的根脉，主阵地在山区；遵循习近平总书记国家总体安全观构建中国特色国家安全体系，资源保障、战略屏障、疏散空间和战略后方都在山区。山区可持续发展如此重要，但相关研究相对薄弱。中国需要学习和借鉴域外经验，进一步加强山区发展的基本理论、现状、未来可持续发展的战略和政策研究。
一、山区可持续发展基本理论的演变、内容和框架
（一）山区可持续发展基本理论的演变
山区可持续发展的基本理论与人类社会和环境可持续发展理论的发展演变密切相关。从20世纪60年代开始，发达国家首先认识到（自然）资源的有限性以及以资源消耗为代价的发展模式的局限性。随后，1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议上，“可持续发展”的概念被首次提出。1987年，世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》不仅正式使用了可持续发展概念，而且对其定义做出了比较系统的阐述。其中，可持续发展被定义为：“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[3]虽然该定义在世界范围内被广泛接受并产生了重大影响，但至今可持续发展仍然是一个非常有争议性的概念[4]。不同的学科领域和行业在应用可持续发展概念时也有不同的侧重点。
通读并综合1992年联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程：可持续发展行动计划》，2000年第55届联合国大会决议《联合国千年宣言》，2002年可持续发展问题世界首脑会议通过的《约翰内斯堡可持续发展宣言》，2012年联合国可持续发展大会通过的《我们期望的未来》，2015年9月25日第70届联合国大会会议决议通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》等文件，我们可以发现：联合国及其相关各机构是推动世界范围内可持续发展的主力军，其在推动可持续发展方面表现出以下特征：
1.将可持续发展的抽象概念具体化为一系列可持续发展的具体目标。《21世纪议程》首先形成了可持续发展的总体行动目标，涵盖可持续发展战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护4个方面，为之后可持续发展目标体系的形成奠定了基础。特别是2000年为响应《联合国千年宣言》，联合国提出的千年发展目标（MDGs），以及2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中提出了17个可持续发展目标（SDGs）。而通过目标设定来实现可持续发展已成为全球治理的新手段[5]。
2.可持续发展的内容从侧重经济和社会的可持续发展，向促进经济、社会可持续发展与环境可持续发展融合的方向转变。联合国2000年提出的“千年发展目标”从本质上来看仍然主要是侧重经济和社会方面的可持续发展，而2015年“可持续发展目标”涵盖的17个方面的（共169个）具体目标已经努力将经济、社会与环境的可持续发展相融合。
3.可持续发展具体目标的设定由定性更加关注定量[6]，但总体上仍以定性目标的设定为主。同时，虽然联合国文件在多个可持续发展方面提出了具体的数量目标，但对各成员国并不具有法律约束力，各成员国家在制订本国可持续发展目标时仍具有一定的自由裁量空间[5]。
4.从一开始侧重关注发展中国家的可持续发展问题到关注全球范围、包括发达国家在内的可持续发展进程。在《21 世纪议程》、联合国千年发展目标、《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》等文件中，主要关注的是发展中国家以及（最）不发达国家的可持续发展问题，尤其是在消除贫困、应对气候变化产生的不良影响、公共健康等方面，而在2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》导言中，已经明确指出议程提出的17个方面的可持续发展目标顾及各国不同的国情、能力和发展程度，因而可以适用于所有国家。
（二）山区可持续发展的基本内容和框架
以上特征也反映在有关山区可持续发展议题上。综合上述国际文件，山区可持续发展的基本内容及国际框架，依其提出时间大体包括：（1）最早在国际社会引起关注的是作为全球环境和气候变化重要参与者和影响者的山区生态系统。比如在《21世纪议程》第13章“管理脆弱的生态系统：可持续的山区发展”中，主要关注的就是山区生态系统的可持续发展与（山区）流域的综合开发2个领域。（2）2002年《约翰内斯堡执行计划》第42段阐述了处理山区可持续发展问题所需的行动，同《21 世纪议程》第13章一起成为山区可持续发展的总体政策框架[7]。除了山区（山脉）生态系统问题外，该文件还提及了山区性别平等、山地经济发展、山地社区参与以及山地社区的贫困等方面所需的行动。这些可以看作是促进山区可持续发展的一系列具体目标，而且都是定性目标。（3）2012年《我们期望的未来》中（第五部分“行动框架和后续行动”A项“主题领域和跨部门问题”）专门对山区问题，包括山区生态系统，山区贫穷、粮食保障和营养，山区社会排斥和环境退化问题作了规定。更重要的是，该文件倡导各国政府将山区政策纳入国家可持续发展战略。这也成为部分国家及地区，包括下文重点讨论的欧盟地区促进山区可持续发展的基本方略。（4）2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》采取了整合经济、社会与环境3个层面的可持续发展框架，包括对山地在内的地球自然资源的可持续管理被视作经济和社会发展的必备条件（第33段）。尽管该文件主要关注的是山地的生态价值（目标6.6是对与水资源有关的山地等生态系统的保护和恢复、目标15.4是对包括生物多样性在内的山地生态系统的保护），但毫无疑问，这份文件涉及山区经济、社会与环境3个方面的可持续发展政策。此后，各国（包括发展中国家和发达国家）或者地区的整体可持续发展战略都应将山区经济、社会与环境融合的可持续发展作为题中应有之义。
综上，中国山区可持续发展基本理论构架，应该吸纳人类社会关于可持续发展理论认识和实践经验总结的已有文明成果，在“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”核心理念的指导下，调查、研究和讨论：山区可持续发展的资源基础及其对民族和国家可持续发展的价值、地位和作用；山区可持续发展的基本原则、总目标和重点任务，战略和基本政策；山区生态修复、环境保护与资源可持续利用相融合的路径、方式和典型经验；山区县域经济、社会发展与山区居民减贫和生计改善相融合的路径、方式和典型经验；国别范围内山区与平原和城市群融合发展的路径、方式和典型经验；等等。
二、山区可持续发展的欧洲经验
（一）欧洲山区可持续发展政策
在山区可持续发展的国际框架之下，需要的是经济、社会与环境3个方面融合的可持续发展。这早在2002年欧洲委员会的部长委员会通过的《欧洲大陆可持续空间开发的指导原则》中就得以体现。在其第五部分关于不同类型欧洲地区的空间开发措施下第四点关于山区部分，特别提到要平衡山区的经济、社会发展与山区环境保护之间的关系[8]。欧洲对山区发展问题的重视与该地区山区面积广袤密不可分。如果只算28个欧盟国家的山区面积，该面积占全部欧盟国土面积的30%，同时山区人口占欧盟国家总人口的17%。如果从整个欧洲地区看（包括欧盟28国、挪威、瑞士、巴尔干半岛和土耳其），山区面积占欧洲地区总面积的41%，人口占比接近26%[9-10]。同时，由于山区多位于乡村地区，所以这也离不开欧盟长期以来坚持的城乡统一发展的空间开发战略。欧盟将山区可持续发展置于城乡统一、乡村优先发展战略之下的政策框架，无疑可资我国下一步“坚持农业农村优先发展”的前提下“建立健全城乡融合发展体制机制” [11]借鉴。
从20世纪90年代开始，随着欧盟规模不断扩大，能够促进欧洲整体经济平衡发展和区域空间协调统一开发的欧洲一体化空间规划体系的建立逐步提上日程。在前期一系列政策措施，如欧洲结构发展基金和凝聚力基金的基础上，欧洲委员会首先编制了《欧洲空间开发展望——实现欧盟领土的平衡和可持续发展》（European Spatial Development Perspective： Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU，简称ESDP），作为欧盟各成员国空间发展规划的指导框架[12]。为了充分利用欧盟各区域的经济发展潜力，避免形成主要（经济）活动集中于少数核心或者大城市地区的局面，ESDP首先提出要建立发展均衡的多中心城镇体系，以及新型的城乡关系。在新形势下，城市和乡村地区发展的相互依存性增强，城乡统一、合作发展的需求日益明显。如果农村地区的社会经济功能能够得到长期的稳定和保障，将会极大地推动形成多中心的城乡均衡发展结构[13]。2007年负责空间规划和开发的欧盟成员国部长非正式会议通过的《欧盟的地区议程：迈向一个更具有竞争力和可持续发展能力的多样化的欧洲地区》再次强调要建立发展均衡的多中心城镇体系，以及新型的城乡合作伙伴关系。作为相互依赖的合作伙伴，城市和农村地区各自的主管部门应该确定它们共同的资产，制定联合的区域发展战略，以此共同为使区域具有吸引力并促进私人和公共部门的投资奠定基础，此即所谓的城乡伙伴关系[14]。在2011年欧盟最新颁布的《欧盟2020地区议程：迈向一个包容、智慧、可持续的多样化的欧洲地区》中，提出要推动城市、农村和特定地区（如边缘地区和人口稀少地区）的综合发展；要通过基于广泛伙伴关系的综合治理和规划来确认城乡之间的相互依存关系[15]。可以说，欧盟的城乡统一发展战略为作为乡村地区重要组成部分的山区可持续发展政策的制定奠定了良好的基础。
综上，欧盟以及大多数欧洲国家重视其山区发展有其客观原因和现实需要。在欧洲理事会2010年通过的（最新的）欧盟整体发展战略“欧盟2020战略”中，提出了智能增长、可持续增长和包容增长3个优先发展目标和11个优先发展事项，奠定了欧洲地区接下来10年的经济和社会发展方向。而作为欧洲地区最大的山区国际组织，欧洲山区协会顺势提出了一项“山地计划2020”，力图将山区发展与“欧盟2020战略”相融合。进一步而言，该“山地计划”对欧洲山区将如何促进欧盟的智能增长、可持续增长和包容增长目标，以及各项经济、社会和环境指标的实现做了细致的分析[16]。可以说，该计划的制定不但推动了欧洲山区可持续发展内容的完善，也提升了整个欧盟地区及其成员国的山区可持续发展问题在整体的地区或者国家可持续发展战略中的重要性，提高了山区相关利益主体的福祉。
由于在有关山区的政策制定中缺乏适当的证据支持，在欧盟层面尚不存在统一的山区发展战略[17]。但这不影响我国借鉴欧盟已有的成功经验。
（二）欧洲山区可持续发展政策制定方法
1.循证决策方法。循证决策的概念起源于20世纪60年代美国在涉及国防、城市再开发和预算等领域的大型计划的制订过程。在近代，则主要应用于医学行业，表现在20世纪90年代初开始的循证医疗的衍生和发展[18-19]。在欧洲，循证决策的理念可以追溯到20世纪末英国的布莱尔政府[20]。为了加强决策的科学性和可执行性，英国政府开始逐步强调科学研究，即相关证据在政府决策中的重要作用。除了先后颁布《现代化政府白皮书》和《21世纪专业的政策制定》（1999年3月和9月）等政策法规外，还建立了相关机构，如管理与政策研究中心（来强化循证决策实践[21]。
至于循证决策的具体含义，根据李乐和周志忍对国外主要学者有关研究的总结，可以将其定义为，在决策过程中，通过系统严格的方法及理性分析，增强经过严格验证的专业知识（即证据）的运用，以确保（政府）决策的有效性和合理性[21]。换句话说，它是一种以解决实际问题为目标，（政府）基于翔實的证据而不是暂时的压力而制订公共政策的前瞻性决策方法[22]。在循证决策方法的启示下，有关山区可持续发展政策的制订也应注重相关证据资料的收集和利用。
2.关系模型。为了在制定欧洲山区可持续发展政策中推动循证决策方式的运用，Gloersen等人[17]提出了可以产生制定此类政策所依赖证据的两项工具，即关系模型和可持续发展概况矩阵。关系模型缘起于欧洲领土开发与凝聚力观察网络计划（European Observation Network for Territorial Development and Cohesion，简称ESPON）赞助的欧洲地理特征与发展潜力项目（Geographic Specificities and Development Potentials in Europe，简称GEOSPECS）。该项目主要考查了不同地貌类型，比如山区、岛屿和其他人口分散居住区域等如何成为在欧洲层面政策制订的对象。基于一系列的案例研究和文献综述，该项目对山区的独有特征作了界定，同时提供了欧洲山区的通用关系模型，见图1。
该通用关系模型的构建不仅总结了欧洲层面山区的各项特征，而且为欧洲各国或者区域层面制定有关的山区发展政策和战略提供了前提。以瑞士为例，根据2011年瑞士议会通过的马森动议，瑞士联邦委员会有义务为农村和山区制定一项连贯的联邦战略。随后，在（瑞士）国家经济事务秘书处委托来自伯尔尼大学的专家所做的对制定瑞士山区和农村地区连贯联邦战略相关理论依据的研究报告中，在欧盟之外，首先采纳了关系模型来对本国山区和农村地区的共同特征以及如何推动当地经济发展的理论模型进行了分析和总结。具体来说，该报告将瑞士的山区和农村地区（合称“非核心”区域）分为4种类型：近郊农村地区、农村周边地区、高山旅游中心，以及中小型城镇和农村中心。同时，在应用关系模型的基础上，对四类山区和农村地区各自的定义特征，及其面临的不同机遇和挑战作了归纳和总结[23]。其中，对高山旅游中心建立的关系模型如图2所示。可以说，瑞士政府已经尝试运用关系模型来总结不同类型地区的定义特征及其面临的机遇和挑战，并以此作为制定全国层面统一的农村和山区发展战略的实证依据（或者说是证据）。
3.可持续发展概况矩阵。可持续发展概況矩阵是在关系模型基础上对当地在可持续发展方面所具有的价值进行评价。基于利益相关者的参与，在可持续发展概况矩阵中形成了有关评价地区可持续发展程度，以及现行和未来目标发展状况3个方面的一系列指标。具体来说，包括经济因素、社会方面、环境方面、文化方面、地区影响、健康、合作和开发价值、透明度和可追责性、合作和交流，以及可持续发展导向共10类可以全面反映地方可持续发展程度的指标。除此之外，对每一类指标，可持续发展概况矩阵还设置了从0（劣）到2（优）范围之间的评价标准（图3）。其中，评价的第一个方面“认知概况”是对利益相关者对当地的发展经验、价值观、潜力、弱点和历史等将如何（积极或者消极地）影响其在每个领域（如图3例子中的10个）发展能力的观点的整合。这在某些方面相当于关系模型中对具体地区的“定义特征”一栏的内容。对第二个方面“当前状态”的评价是基于对当前和过去对当地发展产生影响的举措的评估，目的是对当地的现状进行评价。而“目标状态”则展示了利益相关者的雄心和目标，评价的结果主要基于他们对当地可持续发展前景的整体分析根据图3例子中展现的情况，利益相关者总体上认为在可持续发展导向、合作和交流、透明度和可追责性，以及合作和开发价值方面会受当地发展经验、价值观、潜力、弱点和历史等的影响较大，其次是在健康、地区影响、经济和文化方面；而在有关当地可持续发展的社会和环境方面所受影响较小。值得注意的是，在对“目标状态”的评价中，与“当前状态”相比，利益相关者可能会希望当地在某一领域/方面朝反方向发展，比如在图2例子中所示的环境方面。这很可能是由于当地是一个被大量“未经开发的荒野”包围的社区，而利益相关者认为对这些资源的合理开发有利于当地的可持续发展。。
值得注意的是，这些可以反映地方可持续发展程度的指标是当地利益相关者通过参与，准确来说是他们对当地发展的经验、知识和看法进行交流的结果。在对指标进行评价和选择的过程中，需要各类相关数据和诸如研究报告、图片等涵盖定性和定量性质的参考依据。同时，该可持续发展概况矩阵已经在奥地利（下奥地利州）的瓦尔德威尔特尔地区得到运用（2014-2015年）。当地的利益相关者通过指明可持续发展的相关区域指标，并按照现在和期望的未来发展状态对这些指标进行评估，据此共同创建了当地的可持续发展概况。对这些指标的分析也反映出农业和手工业对促进当地经济发展的重要性[17]。其他（国家和）地区在运用该矩阵模型创建自己的可持续发展概况时应根据当地具体的地理地貌特征选择不同的评价指标。
4.两种模型比较。上述两项可以产生制定山区和乡村可持续发展政策所依赖证据的工具/模型可以相互补充。在阐述可持续发展概况矩阵过程中，利益相关者交换了他们对当地当前可持续发展状况的理解以及对当地未来发展的期许，这进一步充实了关系模型中的内容。而从关系模型中获得的证据为可持续发展概况矩阵中的相关分析提供了前提和基础，同时在将具体地区作为一个整体进行考虑的基础上，考察了当地可持续发展的多个维度（自然、经济和社会方面等）。两者的互补有助于更好地理解地方的（可持续）发展过程及其遇到的挑战和机遇。但两者的侧重点又有明显不同。具体说来，两者都可以促进不同地区和国家间在某一具体公共政策制定方面的比较，但关系模型侧重于平行的过程，以及会对促使变化的方法的识别。而可持续发展概况矩阵侧重于识别相关的指标和目标，并强调了每一具体指标对当地（发展）的独特意义和影响[17]。
正是由于两种模型之间的互补性和差异性，为欧洲统一连贯的山区和乡村可持续发展政策的制定提供了参考依据，即所需要的“证据”。但不可否认的是，由于欧洲各山区（主要包括阿尔卑斯山、亚平宁山、比利牛斯山、喀尔巴阡山、高加索山等）在发展水平、面临的具体挑战和机遇方面差异很大，不能将其作为同一类别成为政策规制的对象。同时，由于各山区在农业现代化、工业化发展，以及向第三产业（服务业）主导的经济转型方面进程不一，决定了在特定时间段内对获得的各山区数据单纯进行比较不具有重大意义。而关系模型和可持续发展概况矩阵的共同适用可以排除各山区不同发展进度的影响。进一步来说，两者协同作用产生的证据可以在这些时间进程差异之外揭示出不同山区在发展过程和所面临问题中的相似之处。同时，在两种模型基础上总结出的不同山区的相似特征，为制定国家以及欧盟层面的山区可持续发展政策奠定了基础。
三、结论与启示
1.根据欧盟经验，山区可持续发展需要的是经济、社会与环境3个方面融合的可持续发展，并且应成为一个（山区）国家或者地区整体可持续发展战略的重要组成部分。从现实情况看，我国山区下一步发展还存在一系列制约因素，表现在：在发展的自然基础方面，存在生态环境脆弱，以及由于山区地形复杂导致的边缘性和相对封闭性。农村贫困集中于山区的问题依然突出。列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家级贫困县592个，其中496个在山区，占83.8%[24]。当前我国扶贫开发工作重点县832个，山区县合计626县，占总数的75.24%。由于多数山区经济社会资源基础薄弱，特别是人才资源匮乏，导致后天发展能力不足。长期以来，我国有关山区发展的目标主要通过农业政策和扶贫政策实现。虽然最新的山区政策已经开始从单一补贴的扶贫政策向包括经济、农业、教育、基础设施和社会保障等综合开发和区域发展方向转变，但各类政策的制订和实施多是由单一部门进行，尚未实现跨部门联合，在国家层面上也并未形成针对山区发展的战略性引导政策[25]。除缺乏统一性、战略性的山区综合发展政策外，作为具有世界上最大山区面积的我国并没有一部专门的山区法，也很少有相关立法讨论。有关山区的内容散见于《矿产资源法》《森林法》《水土保持法》等法律规定中。在国内山区立法方面，我国较为滞后根据在北大法宝数据库检索框内输入“山区”得到的中央法规司法解释以及地方法规规章，有关山区发展的专门法律文件主要是地方政府规章和地方规范性文件，地方和中央层面综合性的山区法律法规并不存在。[16]。
应当看到：我国城乡协调发展走过了“城乡统筹”“城乡一体化”等几个阶段，目前已经进入“城乡融合”发展新阶段，在前两个阶段，城乡统筹发展的重心在城市，新阶段，城乡融合发展的重心应当转向农业农村，十九大报告已经做出了这样的部署。下一步，我们需要综合国际上对山区可持续发展的界定和理解，通过调查研究，确立我国“新型城镇化”“城乡一體化”和“实施乡村振兴战略”大背景下的山区农业农村优先发展、山区县域经济社会可持续发展、山区居民生计改善和脱贫致富的实施战略和支持政策。
2.借鉴欧盟山区可持续发展的政策制定方法和机制。借鉴欧盟循证决策方法，同时运用关系模型和可持续发展概况矩阵来获取制订我国山区可持续发展战略的政策依据。由于我国山区面积广袤，各地发展水平不一，且地方（多山省份）层面尚未制定有统一的山区（可持续）发展政策和法律，所以，以上两种模型的推广和适用可以考虑首先从地方政府开始。在获取充分的有关各地山区在可持续发展方面面临的机遇和挑战的信息基础上，制订地方性山区可持续发展的综合性政策和法律。当然，在中央政府层面，也应考虑在汇总各地有关山区可持续发展信息基础上，及时制订我国统一的山区可持续发展政策和立法，给地方有关政策和立法以指导。
山区可持续发展战略和政策制定，在借鉴运用关系模型和可持续发展概况矩阵的过程中，首先，要注重山区县域各利益群体及其相关者的参与，重点是当地社区居民/农民以及政策制订者和决策者，研究政府、企业、农民集体及合作经济组织、农户和农民个体等各方，参与发展的组织形式（尤其是产业组织形式）、利益分配和激励机制。其次，两种模型相互补充。关系模型是在总结当地山区面临的挑战和机遇基础上，如何改进和更新相关政策，是在短期内可以实现的目标；而利用可持续发展概况矩阵模型的最终目标是实现地区发展向可持续发展方向的转型。实践中，两者可以结合适用。
3.探索中国山区可持续发展的道路。应当看到，1956年初《中国农村的社会主义高潮》启动的“社会主义农村建设”，是新中国为迅速扭转旧中国遗留的农村衰败残局、恢复以往兴盛而选择的复兴之路。2015年，党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出“扎实推进社会主义新农村建设”，是改革开放的中国为扭转“三农”发展相对滞后局面，追求农业与工业、乡村和城市协调发展而提出的振兴任务。十八大之后的“美丽乡村建设”是美丽中国建设中追求“城乡一体化”发展格局下的乡村建设。十九大报告将乡村振兴提升到国家战略层面，是逐渐富裕的中国为解决产业和人口城市“过密”、农村“过疏”局面，“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”而“补短板”。
当前我国仍在进行的美丽乡村建设同时植入了“四化同步”“城乡一体化”“基本公共服务均等化”“……记住乡愁”以及“绿水青山就是金山银山”等多重愿景，必将极大推进农村地域空间综合价值追求及其结构再造。下一步应以县域为单元，以山区乡村振兴为重心，以特色小镇和美丽乡村同步规划建设为抓手，对农村地域空间综合价值追求、永续发展作出长远、系统规划，顺势推进其发展。要综合规划农村人口、产业、村庄、集镇、道路建设；要科学布局农村生产空间，重建农民生活空间，修复和拓展城乡生态空间，划定和管控“三区三线”空间边界并理顺其互动关系，追求农村地域空间的经济价值、生态环境价值、生活（社会、文化）价值三者和谐；要理顺农村政治组织、产业及合作组织、社会组织之间的关系，调整农民之间及其与各类产业及合作组织、村组集体和国家的关系。
在上述背景下，以县域为单元，以特色小镇和美丽乡村同步规划建设为抓手，推动山区农村地域空间重构，是新时代的山区乡村振兴和可持续发展的重要道路。化解山区人口“过疏”甚或“空心化”，引导过度转移的农业人口回流；推动山区农业向二三产业延伸以及农村地域空间一二三产业融合发展；深化山区农村土地制度和村组集体产权制度改革等等。这些都是山区可持续发展亟需率先研究解决的重大问题。
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