新媒体时代政策问题构建的媒介依赖
达彤 陈堂发
【摘要】美国明尼阿波利斯I-35W大桥坍塌事件（2007）的媒体“目标性”报道对2018年美国特朗普政府未来10年基础设施建设方案的出台具有深刻影响，“桥坍”引发相关政策推进的事实作为第一手材料，一直为我国相关研究领域学者所忽略。对该案的梳理可总结出新媒体环境下传媒议题设置有效构建政策问题的原因及路径：媒介可通过加强调查性报道设置政策议程，或可构建“第三现实”以实现对信息的精准加工，以切实有效的手段强化媒体报道的政策优化与沟通的功能。
【关键词】新媒体时代;报道议题设置;政策问题构建
2018年2月，特朗普政府发布了美国未来10年的基础设施建设方案，这一方案的实施“总花费超过1.5万亿美元”[1]。美国基础设施的更新换代在过去的20年里一直处于“倡议期”。[2]但该基础设施建设方案之所以能在特朗普政府执政期间得以顺利出台，与媒体舆论推动的美国公众在基础设施建设方面的强烈诉求有着密切关联。美国明尼阿波利斯I-35W大桥坍塌事件（2007）一直被视为美国基础设施老旧状况的一个标志性事件。美国马里兰大学艾勒·奇诺伊（Ira Chinoy）教授认为，正是在对这一悲剧的“目标性”报道中，媒体合力唤醒了公众对老旧基础设施建设的关注，进而深刻影响了相关公共政策的完善。①
一、“大桥坍塌事件”报道议题影响政策制定与调整
明尼苏达州明尼阿波利斯市横跨密西西比河的I-35W大桥于2007年8月1日18时突然坍塌，当时正值下班高峰期，17辆汽车坠河，造成13人丧生，100多人受伤。②这一事件引发了公众和媒体的高度关注。根据《信息自由法案》，媒体有权查阅联邦、州及当地政府掌握的与桥梁建设相关的公共信息。随即，《今日美国》等媒体在整理公共记录和多方走访调查的基础上初步披露：大桥坍塌前，工程师已数次递交报告指出大桥存在的一些薄弱环节。[3]美国国家运输安全局稍后宣布发现了桥梁支撑部分的结构缺陷。媒体輿论关注一星期后，众议院运输和基础设施委员会主席吉姆·奥伯斯塔宣布了一项大桥维修、改建和重建的议案，布什总统批准拨付2.5亿美元用于新大桥重建项目，2007年9月通过国会审批。[4]至此，大桥坍塌事故的原因被披露，重建被排上了日程，但媒体的调查并没有就此结束。
在对大桥坍塌事故进行调查的基础上，《纽约时报》《今日美国》、CNN等媒体借助“调查性报道及调查记者联盟”网站（IRE：Investigative Reporters and Editors）、全国计算机辅助报道协会（NICAR：The National Institute for Computer-Assisted Reporting）等互联网信息提供机构的帮助，对政府公开的桥梁建设的历史信息进行了梳理，在美国超过60万座桥梁中，与坍塌的I-35W大桥的“结构缺陷”测评结果处于相同等级的桥梁并不在少数。但媒体记者发现的问题并没有办法得到有效的回应。
作为焦点事件，美国国家广播公司网站推出《桥梁观察》专栏，以《桥梁追踪者：查查你经过的桥是否安全？》为题，在发布调查报道的同时，公布了一张地图，标注了超过10万座美国境内桥梁的现状及检测数据，数据来源于“全国桥梁库存数据”网站（National Bridge Inventory data）当时的最新数据。据统计，每天至少有1万辆车通过这些问题桥梁。《今日美国》2008年7月25日报道《支撑美国桥梁需要数十亿》称：“明尼阿波利斯I-35W大桥的致命一塌引发了民众对60万座美国现有桥梁的强烈关注，然而，为确保这些桥梁安全所需的几十亿美元还没有着落。杀害了13人的明尼阿波利斯大桥是呼唤我们关注老旧大桥的警铃，我们不能等着下一个明尼阿波利斯大桥事件发生。”[5]
在媒体和公众舆论关注下，“桥塌事件”发生后的一年中，一系列政策得以出台。宾西法尼亚州批准了3500万美元的费用用于维修411座桥梁，联邦政府督促16个州关闭老旧桥梁、减少桥梁承重量或立刻对桥梁予以维修。但媒体同时指出，据美国土木工程师协会2005年的预算，在之后20年内，每年将需要94亿美元以消除全美桥梁隐患。如果维修经费没有保证，长期的维护和保养仍然不可能，桥梁坍塌事件仍不可避免。[6]媒体持续、广泛而深入的调查让老旧基础设施的修复工程得到了公众的认可和政府的关注。美国前总统奥巴马在其2012年《国情咨文》中呼吁建立“修复美国基础设施的议程”，指出“美国有太多设施需要重建，其中包括道路和桥梁”。2016年11月，特朗普在竞选美国总统获胜后表示：“将进一步修缮我们的城市，重建高速公路、桥梁、隧道、机场、学校、医院……我们要重建美国的基础设施。”2018年2月，特朗普政府发布美国未来10年的基础设施建设方案，这一政策的发布表明，美国基础设施的建设成为特朗普政府2018年推动的重点工作。[7]
二、报道促成政策问题构建的关键节点
从一个不幸个案的发生到美国政府后续政策的出台，历经了十年时间。回顾这一事件的媒体报道进程，我们发现媒体议题设置对公共政策制定，尤其是政策问题的有效构建，起到了强有力的推动作用，而媒体对三个节点的选择非常关键：
第一节点：坍塌事件发生后，媒体并未局限于对灾后事故处理和灾后重建的报道，而是充分利用互联网技术带来的对公共信息提取的便捷性，就事件发生的原因进行调查和推敲，充分发挥“外脑”和监督者的作用，督促政府相关部门找到了事故发生的关键原因，赢得了公众的认可，也为之后引导大部分社会成员的决策提供了可能。
第二节点：在找到明尼阿波利斯I-35W大桥坍塌的主要原因后，各家媒体继续设置议程，把引发事故的原因推广到全国范围内进行筛查。对于大量非当地媒体来说，虽然有“蹭热点”之嫌，但也客观上将这一本属于较小区域内少数人遇到的社会问题引向公共问题，制造了更大区域内的影响力和更强大的舆论压力，为建立公众议程直至政府政策议程创造条件。从另一个侧面来说，媒体在与公共安全息息相关的问题上体现出的社会责任感，使媒体的角色更加“亲民”，更有助于其进一步获得公众认可。在这一过程中，线上地图的互动性、便捷性和易操作性帮助媒体搜集到了关于公众的第一手信息。
第三节点：在对全国范围内搜集到的信息进行充分整理后，国家级媒体迅速察觉到这一公共问题的普遍性和危害性，开始有意识地将公共问题向公共议程上引导。至此，分散、潜在的社会意愿开始聚合，形成明确、统一的政策诉求。媒体以此为契机，进一步引导民众把关注焦点从桥梁的老旧现状转向对基础设施老旧问题的思考上来，将公共议程真正推向政策议程的建立，让公共问题迈出了转为政策议程的关键一步。
三、政策议程拟定依赖传媒的精准议题
（一）调查性报道对传媒精准设置政策议程不可或缺
已成共识的风险社会，其特征之一就是政策链的脆弱性，包括政策问题本身的模糊性、交叠性。在发现潜在的政策问题方面，调查性报道由于其材料的第一手属性及问题呈现的透彻性而具有不可替代的作用。大众传媒在明尼阿波利斯桥坍塌事件的议程设置过程中一直重视调查性报道这一报道方式。事发当晚，美国有线电视新闻网（CNN）、微软全国广播公司（MSNBC）、福克斯新闻频道（Fox News Channel）、明尼阿波利斯当地电视台WCCO-TV等十多家电台、电视台、报纸及其新媒体对大桥坍塌的调查情况彻夜直播，多家媒体特派记者的现场调查让该地区成了“美国舆论中心”。[8]美国新闻媒体对明尼阿波利斯当地及全国桥梁安全的高度关注为“调查性报道及调查记者联盟”网站（IRE）积累了大量人气。为调查性报道提供信息的“全国桥梁库存数据”网站24小时访问量超过之前20年的任何时段。[9]在调查性报道的形式上，媒体设置网络媒体议程作为传统媒体议程的补充，二者相辅相成，增加了议程设置的信服力。如马里兰州巴尔的摩电视台记者提莎·汤普森（Tisha Thompson）在调查中指出，仅在马里兰州就有上百座桥梁被标注为“结构缺陷”。她在为电视台和网站制作调查报道的同时，应用数据定位问题最严重的桥梁并制作了一个互动线上地图，帮助公众发现身边有问题的橋梁。而美国国家广播公司的调查性报道《桥梁追踪者：查查你经过的桥是否安全？》随后公布的地图上，只要用户输入起止地点，2公里之内的桥梁现状及检测数据都会显示出来。马里兰大学艾勒·奇诺伊教授在报告《快速发展的新闻图景下的新闻教育》中认为，大众传媒在明尼阿波利斯桥坍塌事件中对调查性报道的重视和使用而产生的合力是敦促奥巴马政府5年后在《国情咨文》中呼吁建立“修复美国基础设施的议程”以及之后美国联邦一系列政策出台的起点。③大众传媒凭借调查性报道汇集公众舆论，引发政府关注，优势得以体现。这不仅成为政府与公众进行信息传递的桥梁，也成为形成舆论引导政策议程的公众利益的汇集者和代言人。
直至今日，调查性报道仍是美国各大传统媒体在互联网时代这一转型期的安身立命之本。相较之下，中国调查性报道的萎缩和记者职业的污名化令人担忧。在当前社会转型期，调查性报道有可能成为大众传媒推动自身议程设置功能、推进政府与公民间良好政治沟通的一种有效尝试。
（二）媒介构建“第三现实”以实现对议题的精准影响
精准信息碎片的串联有可能成为影响公众议题的工具。传统媒体通过对信息进行选择、整理、淘汰和处理，构建“第二现实”，影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立。[10]随着互联网时代的到来，新媒体平台的参与让大众传媒拥有了进一步构建虚拟“第三现实”的可能。大众传媒设计参与性强、互动性强、针对性强的网上沟通模式，二次构建公众的信息接收环境，鼓励公众在虚拟世界表达真实情绪、完成真实选择，再通过对受众反馈的大数据分析及对碎片化信息的“标签化”处理，利用“标签”的精准联结聚合目标公众，推进政策议题的精准构建。衡量大众传媒议题设置是否精准，要看议题与公众意愿的吻合程度。这一方面取决于信息的精准性，即对信息的精准获取和精准分析;另一方面取决于受众的精准性，即是否把信息投放给了最感兴趣的受众，是否把对议题重要性的决定权交给了对这一议题最为关切的目标公众。二者互为补充，是构建“第三现实”的目标和关键。
从信息精准性角度来看，在互联网的信息噪声严重污染受众视听的情况下，大众传媒所发布信息的精准性表现为其对信息真实性的有力核查、对政府已开放公共信息的专业化使用和对政府未开放领域的信息搜集及舆论监督。政府公共信息对大众传媒越透明，获取信息的渠道越通畅，大众传媒的议题设置就越能对政府决策的完善产生建设性作用。
而对受众的精准定位和联结得益于信息技术的发展。越来越多的互联网业务定位于用户新闻接触具有实质性意义的媒体平台[11]，基于商业需求的大数据分析将信息碎片与受众准确地串联在一起，而新媒体平台的标签（Hashtag）功能无须海量数据库④，通过几个字就把有相同理念或是相同经历的用户水平联结组织起来，让标签的力量迅速扩散，迫使舆论聚焦在标签热点上，督促公众为他们关注的议题发声。大众传媒在虚拟后台对目标公众的真实聚合可以在新媒体平台为公众进行小众化定制同时完成，这也就让新媒体加入后的大众传媒拥有了对信息精准加工、对目标人群精准投放、对目标议题公众意见精准聚合以及对政策议程精准影响的能力，为政府议题的构建和公共政策的制定提供助力。
[本文为国家社科基金重大项目“互联网与表达权的法律边界研究”（项目编号：15ZDB144）]
注〓释：
①笔者曾于2016年12月在美国马里兰大学参加培训。该观点来源于马里兰大学菲利普马利尔新闻学院艾勒·奇诺伊（Ira Chinoy）教授的报告《快速发展的新闻图景下的新闻教育》（Journalism Education in an Evolving news landscape）。
②本文中该事件的资料，除有特别标注的文献外，其他均来源于对马里兰大学艾勒·奇诺伊教授的报告《快速发展的新闻图景下的新闻教育》中明尼阿波利斯I-35W大桥坍塌事件资料的整理，特此表示感谢。国内学术界除土木工程、桥梁研究等专业外，对这一案例尚无太多研究，故笔者整理得较为细致，抛砖引玉，供后续研究之用。
③该观点来源于马里兰大学菲利普马利尔新闻学院艾勒·奇诺伊教授的报告《快速发展的新闻图景下的新闻教育》。
④Hashtag：一种运用于社交网络如Twitter或微博上的元数据分类标签。不断变化的、由用户生成的标识让其他网络用户可以很方便地通过特定的主题或内容找到自己关注的信息。用户只要在单词或不间断短语的字符缩写前加#，就可以创建标签，并通过对标签进行搜索找到所有相关信息。因这一功能的广泛应用，“hashtag”一词于2014年6月被收入《牛津英語词典》（https：//en.wikipedia.org/wiki/Hashtag）。
参考文献：
[1]刁海洋.特朗普政府发布基础设施建设方案[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gj/2018/02-13/8447942.shtml.
[2]刘勇，刘卫平.中美基建合作：中美经贸新的增长点[J].学术前沿，2018（2上）：40-41.
[3]王跃年，胡海波.明尼阿波利斯市州际公路I-35W大桥坍塌事故调查[J].世界桥梁，2008（4）：68-69.
[4]王跃年，胡海波.明尼阿波利斯市州际公路I-35W大桥坍塌事故调查[J].世界桥梁，2008（4）：68-69.
[5]Marisol Bello：Billions needed to shore up nation's bridges， https：//abcnews.go.com/Travel/story？id=5450020&page=1.2008-7-25.
[6]Marisol Bello：Billions needed to shore up nation's bridges，https：//abcnews.go.com/Travel/story？id=5450020&page=1.2008-7.
[7]徐则荣，王也，陈江滢.特朗普新政对美国的影响及对中国的警示[J].福建论坛（人文社会科学版），2018（6）：21-22.
[8]Preston，Rohan，“Disaster Draws Biggest Names in News Media to Twin Cities”.Star Tribune，Minneapolis，2007-8-2.Archived from the original on October 22，2007.Retrieved August 3，2007.
[9]Strupp，Joe，“IRE Gets Most Inquiries Ever for Bridge Data”.Editor & Publisher，2007-8-3.Archived from the original on September 30，2007.Retrieved August 3，2007.
[10]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：99.
[11]方师师.算法机制背后的新闻价值观：围绕“Facebook偏见门”事件的研究[J].新闻记者，2016（9）：39-40.
（达彤为南京大学新闻传播学院博士生、南京电视台主任记者;陈堂发为南京大学新闻传播学院教授，博士生导师）
编校：张红玲
