浅谈杭温铁路混合所有制改革
周刊
摘 要：铁路作为国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，是经济社会发展的先行官。党的十八大以来，中国铁路砥砺奋进，以实干实绩交出了令人满意的答卷。然而，要进一步提升竞争力和创新力，必须对原有体制进行改革。2015年9月，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），明确将铁路作为推进混合所有制改革七大试点领域之一。杭温铁路作为唯一的铁路项目被列入“第一批混合所有制改革企业试点”，2015年12月又被列入首批社会资本投资铁路示范项目，成为混改与PPP双示范铁路。
关键词：铁路;轨道交通
1 项目意义
新建杭州至温州铁路义乌至温州段（简称“杭温铁路”）作为国家中长期规划和浙江省中长期规划重点项目，是构建浙江省一小时交通圈的关键工程，也是长江经济带联通海峡两岸经济区的重要战略通道。项目建成后，将把长三角、江淮城市群、杭州都市区、浙东南都市区和温州都市区等众多城市群紧密串联，形成一条从长三角核心区域辐射浙江东南地区的骨干城际轨道交通线。杭温铁路的建设对完善国家高速铁路运输网络与区域干线高速铁路网，打造浙江省“一小时”交通，促进长三角城市群联动发展意义重大。它的建设更是对推进沿线地区开发建设，促进浙江省内区域优势互补，特别是对促进台州、温州地区加快融入长三角核心區域，实现均衡发展与优势互补影响深远。以此同时，杭温铁路承载着艰巨的改革创新任务，集产权制度创新和投融资创新融合试点为一体，对于培育发展铁路领域混合所有制企业，提高铁路资产配置、运行效率和经营效益，进一步鼓励和扩大社会资本对我国铁路事业的投资和参与，拓宽铁路投融资渠道，完善铁路投资环境，打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，促进铁路行业市场化改革，铁路体制的深化改革与铁路事业的加快发展具有重要意义。
2 基本情况
杭温铁路是连接杭州与温州两地的一条客运专线高速铁路，新建线路从既有沪昆高铁义乌站引出，经金华义乌市、东阳市、磐安县，台州仙居县，温州永嘉县，引入既有甬台温铁路永嘉（温州北）站，利用甬台温铁路延伸至温州南站。新建横店、磐安、仙居、楠溪江4座车站，改建义乌、永嘉（温州北）、温州南3座车站，同步配套建设温州南动车运用所。新建正线长201.151公里，其中运营里程197.76公里，线路速度目标值350km/h，项目总投资约390.10亿元（温州南动车所约39亿元）。
杭温铁路于2016年12月获国家发改委核准可研;2017年3月先期段工程开工，4月国家发改委同意混改方案，12月浙江省政府批复投融资实施方案;2018年4月浙江省政府批复初步设计并开展投融资竞争性磋商，6月中标民企签约，10月SPV公司“百盛联合杭温铁路有限公司”完成注册，12月控制性工程开工，现已进入全线开工准备阶段。
3 改革举措与成效
3.1 政府与社会资本共享收益、分担风险
杭温铁路采用PPP模式运作本项目，SPV公司由民营资本绝对控股，股比占51%，同时形成中铁总参与下的多方股权合作（其中，省政府出资代表出资占股13.6%;沿线地方政府出资代表出资总计占股20.4%），倡导国企、民企，以及政府等多元化投资主体参与。以BOOT模式运作，双方共同组建SPV公司，负责项目建设与运营，合作期满30年按约定移交给政府。实现政府以相对较少的投入，有效撬动民资和社会资本相对较大的投入，财政支出乘数效应大，政府投入1亿元，拉动2.5倍民营资本，撬动12.26倍的铁路基础设施投资，充分发挥了政府资金的引导作用。对项目设计、建设、运营过程中可能出现的风险，政府与社会资本通过签署合同、协议，按双方约定共同承担。通过树立平等协商的理念，合理分配项目风险，科学设计合同条款，实现责权利对等。
3.2 项目公司按市场机制运作，自主经营决策，自负盈亏
项目公司作为建设项目法人，负责项目投资、融资、建设和经营管理。作为市场化责任主体，按照PPP项目合同、《公司法》《公司章程》等的约定，依法成立股东会、董事会、监事会和经营层等内部法人治理机构，自主进行经营决策。除PPP项目合同约定的情况与法律法规要求的情况以外，政府方原则上不干预项目公司经营决策。在此基础上，项目公司自行根据市场情况进行运作，并自行承担项目经营风险，政府方不对项目公司或社会资本获得的收益进行政府方应承担风险之外的承诺或变相兜底。
3.3 项目公司自主选择工程建设管理方式
根据中铁总发布的《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，项目公司根据需要依法决策项目建设管理方式。建设工程需发包的，由项目公司依法依规进行招投标。工程实施中，发生的变更设计和各项价差等投资调整，由项目公司依照相关规定自主决策;按照发改交运〔2007〕807号文件要求，涉及建设规模、主要技术标准或项目投资超出可研批复10%以上等重大调整的，项目公司委托咨询单位进行咨询后，依法履行内部决策程序，按程序报原可研审批部门审批。
3.4 项目公司自主选择经营管理模式，鼓励自管自营
根据《国家发展改革委关于新建杭州至温州铁路义乌至温州段核准的批复》（发改基础〔2016〕2697号），本项目调度指挥方式采用综合调度集中，项目公司在坚持统一调度指挥的前提下依法决策运输管理方式，可以委托铁路运输企业进行运输管理，也可以由项目公司自管自营。本项目属于长三角综合交通网络和城际轨道交通网的重要组成部分，采用委托运输管理模式将高铁运输服务委托给中铁总，既符合我国高铁客运服务惯例，也是目前情况下的现实选择。委托运输管理存在两种清算模式，一是客票收入归属项目公司，二是客票收入归属铁路局、由铁路局与项目公司进行结算。目前，杭温铁路的相邻路线如沪杭高铁、沪宁城际铁路等，大多采用客票收入归属铁路局的模式，本项目采用该种模式的可能性较大。但如果客票收入直接归属项目公司，能规避高铁客流与项目公司间由中铁总进行中介清算问题，项目公司直接获取市场收益，更能发挥应对市场的能动性。因此，政府方鼓励项目公司积极争取实现客票收入归属项目公司，并努力创造条件进行自管自营。
3.5 项目公司自主定价
根据《国家发改委关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》（发改价格〔2015〕3070号），“对在中央管理企业全资及控股铁路上开行的设计时速200公里以上的高铁动车组列车一、二等座旅客票价，由铁路运输企业依据价格法律法规自主制定;商务座、特等座、动卧等票价，以及社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。”本项目作为社会资本投资控股新建高铁客运专线，票价可由项目公司自主制定。如果项目公司采用委托运输管理模式，将客运服务委托给中铁总运营，则其委托经营收益由项目公司自主与中铁总协商确定。
4 建议
首先，加快顶层设计，制定出台国家关于铁路混改及PPP的政策依据和指导说明，进一步健全规范社会资本进入铁路投资的渠道，完善参与方系统化、规范化、标准化的PPP谈判交易流程，对项目的整体运作提供技术、政策指导，从制度上保障项目的顺利实施。
其次，加大扶持力度，建立奖励机制，提高社会资本参与的积极性。铁路是事关群众切身利益的民生工程，项目前期投资金额大、回报周期长、影响收益的因素多，政府可通过税费减免、审批提速、鼓励土地综合开发等方式，给予一定的政策优惠，并利用财政税收政策、国家专项资金、发放企业债券等方式，建立完善的保障制度，给予铁路混改大力支持。
第三，建立有力有效的协调沟通机制。社会资本在市场经营、资本运作、内部管理等方面具有较为先进的理念和方法，但对于铁路行业的专业知识、管理制度、实践经验等方面了解少，要使混改顺利推进并取得实效，必须建立协调沟通机制，畅通铁路管理部门、地方政府、投资企业间的无缝沟通渠道，让相关各方充分交流、深入探讨，只有将借鉴历史经验和吸收先进理念充分结合，才能使混改方案更趋完善，实现引资本和转机制的有效结合。
第四，持续优化营商环境。优化政府服务是构建一流营商环境的关键。营商环境由影响企业生产经营活动全过程的经济要素、政治要素、社会要素和法律要素等一系列社会制度构成，其实质是一种相当稀缺、不可替代的资源要素。优化营商环境，就是释放制度生产力，提升整体生产率，促进经济社会健康发展。所以，政府在服务、配合企业的过程中，要做到不遗余力，提高效能，通过持续优化营商环境，为铁路混改顺利推进保驾护航。
参考文献：
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