新时代城乡低保实施中的问题实证分析
关键词 新时代 低保 城市 农村
基金项目：本文是北京政法职业学院2019年度科研课题《低保问题与对策法治化研究》（编号：KY201908）的阶段性成果。
作者简介：胡俊华，北京政法职业学院副教授，研究方向：经济法、司法制度。
中图分类号：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.210
2017年10月，十九大报告提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”①要解决这个矛盾，政府就要立足实际，制定正确的民生政策并實施下去。而民政工作关系着民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。②在各项民生政策中对社会稳定影响最大，对党在人民群众中的威信影响最大的则是基层群众最低生活保障制度（以下简称“低保”）的实施问题。“没有调查就没有发言权”，为更好改进低保工作，必须先了解分析低保制度实施中的问题，分析总结出这些问题及背后的原因，才能解决问题，更好地促进低保法治化，使这项惠民政策更好地发挥作用。一、低保实施情况调研概述
首先，分别针对城市和农村设计了低保实施中的问题调查问卷，主要围绕低保政策了解情况、对低保政策的认识、低保条件和标准、低保审核程序、动态管理、低保退出意愿、是否存在违法享受低保的情况、对低保工作的看法等方面。农村的调查问卷主要在河北省魏县几个村展开，城市的调查问卷则主要通过网络方式进行，受调查对象主要为北京市、河北省邯郸市、江苏、浙江等全国范围的城市居民，两项调查分别回收到100份有效问卷。
其次，分别到城市和农村基层对低保户和群众进行走访，了解群众对低保政策的看法、生活困难的原因、内心的真实想法以及对低保标准是否满意等。
最后，分别到城市和农村的民政部门，到社区委员会和村委会进行走访，了解低保工作人员对低保实施中的问题的看法，低保工作内容和程序，以及他们对低保实施的改进建议等。
经过调研走访，结合已有研究成果和媒体报道的问题等参考信息，笔者认为，低保制度自实施以来，确实起到了保障困难群众基本生活、改善民生、促进社会稳定等作用。但调研结果也显示，相比城市，农村的低保工作仍然存在较多问题，仍需更好地改进。
虽然我国城镇化建设加快，但在低保制度实施方面，二者依然存在比较明显的区别。综合来看，新时代城乡低保实施情况有了新的变化和特点。二、新时代城乡低保实施情况新变化
（一）低保宣传更加广泛
调查问卷涉及题目主要有三个：一是对低保政策的了解，农村和城市的受访者均约达到75%以上知道低保政策并能说出大概内容;二是对享受低保待遇怎么看，农村和城市的受访者绝大多数都能正确看待;三是低保政策的了解渠道，农村的受访者中约有60%是听村干部说或从村里发的材料或村里宣传栏上了解的，通过媒体了解的仅占不到两成;而城市的受访者通过媒体了解的却占到40%以上。这说明，农村的受访者网络及媒体利用率较低，而城市的受访者利用率远超农村，整体上低保宣传更广泛。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》等法规规定，民政部门及时公开低保相关信息，同时借助于新时代网络和传媒业的发展，多种新兴媒体如微博、微信公众号、自媒体等对国家政策的传播，也对低保实施起到了很好的宣传作用。
（二）城乡差别依然很大
随着我国城镇化建设的推进，城乡之间的差异在逐步缩小。但是二者在生活水平方面依然存在明显差别。在被问及家庭生活是否困难及家庭收入来源时，农村受访者中占到近60%的人认为自己家有人打工，生活还过得去或不困难，同时也有约35%的受访者认为自己家由于只有种地收入或家里有人得了大病而生活困难，其中包含了7%的低保户。城市受访对象中对应的两个数据分别为80%和14%，其中14%的数据包含2%的低保户。对比看出，农村的困难群众更多，原因在于收入来源主要靠种地等单一方式，年长者由于不具备打工能力且没有退休金，加之有些人得了大病，使数据明显高于城市。同时，城市工作机会相对更多，不困难群众的数量也明显高于农村。
在低保工作人员素质方面，城市低保工作人员的文化水平和综合素质明显高于农村。农村低保工作人员一般都是乡镇或村委会工作人员兼任，通常文化水平和知识储备都不高，而城市中低保工作人员有很多大学生，二者差别明显。
在群众尤其是低保户对低保政策理解及心理状态方面，城乡之间差别明显。调查问卷显示，农村受访者中占约10%的群众认为低保是国家白给的，不要白不要，同时也存在另一个极端，约有3%的群众认为吃低保丢人。而城市中这两项均为0。这也反映出群众对低保的认识存在偏差。
另外，在对现代化办公手段的应用上，城市中对电脑及网络的利用率远远高于农村，也是二者之间较为明显的差别。
（三）结合扶贫更加紧密
精准扶贫政策是习近平同志最早在2013年11月提出的③。目前，各地政府正在大力推进精准扶贫工作，各地也都派出政府部门工作人员或以工作队等方式驻村定点扶贫。笔者在河南上蔡县某乡镇调研时就发现，镇政府大部分工作人员包括镇长和书记在内，都到村里进行“点对点”精准扶贫。由于低保户本身就是贫困户，自然也在精准扶贫之列。
（四）低保监督更加有效
主要体现在两方面：一是媒体监督更加有力，通过媒体报道的低保方面的案例有很多都是在落实党的有关政策时发现的。比如中国青年报报道：村支书篡改儿子年龄骗低保：改得比自己还大3岁④。此案就是2018年7月，重庆市綦江区全面推行党员干部涉权事项公开，对享受过低保等民生福利的人员实行系统化管理过程中发现的。二是国家监察委成立。国家监察委成立后，加大了反贪污反腐败力度，查处了低保实施的一些腐败现象，上述重庆市某村支书的案例就是通过监察平台发现的。
另外，随着网络和大数据时代的到来，越来越多的地方开始建立起低保核查信息共享平台，使低保管理更为便利。三、新时代城乡低保实施中的主要问题
（一）基层群众思想观念滞后
调研发现，部分群众存在“占便宜”心理，一些群众“平均主义”思想严重。在农村受访者中，有占8%的群众认为低保是国家白给的，不要白不要。可见老百姓尤其是农村群众在对低保政策的认识和理解上存在很大偏差，思想观念滞后。
调研中还发现，对于政府部门对低保政策的宣传力度，绝大多数人认为一般或根本没见过宣传，只有15%的农村受访者认为宣传力度较大，城市中这个比例更低。同时，在被问及“您知道低保户在医疗、子女学费、上学补助、就业及危房改造等方面还可以享受更多优惠政策吗？”时，农村和城市的受访者中均有约27%的人表示不知道。这也侧面反映出低保宣传工作尤其是思想政治工作不细致不到位，宣传讲解不深入不透彻。
（二）低保對象审核界定困难
1.低保家庭各项收入核定难
城市很多政府部门因网络发达已经实现了信息共享，此问题主要体现在农村。农村现金经济比较发达，农户财产收入申报系统缺失，贫困户及其子女的收入及外地资产核查困难，而城市中各项收入都有相应的信息系统，可以较为便利地进行统计。
农村的低保家庭收入很难精确计算。主要原因在于，一方面，农民收入主要靠种地或养殖等方式，收入很难估算;另一方面，基层政府多数没有专门的低保工作人员，更没有专门的家庭调查人员;基于这两个主要原因，农户少报、瞒报或不报家庭收入的现象难以根除。
2.民主评议机制实施困难
由于低保户收入核定非常困难，实践中评定低保户就出现了各种变通情况，最重要的变通就是直接分配低保指标，由村或社区根据农户困难程度进行排序，按名额从中选拔最贫困家庭给予救助。⑤根据《最低生活保障审核审批办法》，低保对象审批流程主要包括四个机制，申请及受理机制，家庭经济情况调查机制，民主评议机制，审核审批机制。其中起关健作用的正是民主评议机制。
理论上，通过民主评议可公平评选出符合条件的家庭作为低保户，但在农村实施起来却非常困难。因为当地百姓对公平的认识有很大差异，比如有些贫困对象是因懒惰致贫，这类人通常人缘较差，即使走评议程序也未必能评上，但他们又确属贫困，如不能及时纳入低保范围，容易造成工作人员失职，但如果不经评议程序就纳入低保，其他老百姓就会意见很大，又容易造成上访事件，使低保工作人员左右为难。
（三）低保工作动态管理困难
为保障公平公正，必须对低保户进行管理，其中主要是定期进行家庭收入核查。财产核查主要是对户籍、住房、社会保险、养老金、住房公积金、车辆、证券、个体经营等收入和财产信息进行核对，采用的方式包括入户调查、利用信息平台进行核查等。调研发现，低保的动态管理非常困难，这也是基层低保工作人员反映最突出的问题。
大数据时代已经到来，有很多地方建立了跨部门、多层次、信息共享的低保核对信息平台⑥，但有些地方尤其是农村，信息共享机制尚未建立，而低保核查工作虽由乡镇或街道负责，具体工作却通常由社区或村干部承担，他们没有查看所有信息的权限，工作量又巨大，加之受到低保从业人员不足的影响，要全面掌握和核查所有低保对象家庭收入情况很难做到，因此低保家庭动态跟踪很困难。
（四）低保工作执行效率偏低
首先，专职低保工作人员缺失，基层从事低保工作的人员都是身兼数职。调研中走访的社区和村镇均无专职工作人员配备。调查问卷显示，对于社区（村）干部对贫困家庭收入和财产状况是否进行调查走访，农村和城市的受访对象中均有约60-70%的人表示不知道或没见过。
其次，低保核查信息平台尚未全部建立，很多地方还是靠人工入户的方式进行核查。这种方式不仅效率低下且低保户容易隐瞒收入不报，导致低保审核机制存在漏洞，给“人情保”“关系保”留下了可乘之机。
最后，基层低保工作人员素质偏低。这个问题主要体现在农村和偏远地区中小城市。目前城市中低保从业人员有两类，一是招聘的大学生，他们熟悉电脑操作且学习能力较强，能够紧跟技术发展。二是原来从事低保工作的“老人”，他们熟悉流程也有一定经验，但由于思想固化且知识更新能力差，所以也存在素质偏低的问题。农村中低保工作人员一般都是乡镇或村委会的工作人员兼任，他们文化水平和知识储备都不高，因此对低保政策的内涵理解程度有限，更谈不上及时调整和改进工作思路，这就从根本上降低了低保政策的宣传效果和执行效率。
注释：
①十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》内容。
②2019年4月2日，第十四次全国民政工作会议在北京召开。习近平主席对民政工作作出重要指示。他指出，民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。人民网，http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0403/c1003-31010142.html.
③精准扶贫[EB/OL].百度百科网站，https：//baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654？fr=aladdin.
④村支书篡改儿子年龄骗低保，改得比自己还大3岁[N].中国青年报，2019-08-26，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642902695003556148&wfr=spider&for=pc.
⑤刘凤英，徐月宾.谁在享有公共救助资源？[J].公共管理学报，2016（1）.
⑥核对平台“火眼金睛”吃低保先验“家底”[EB/OL].2019年8月5日，http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5d47991f07b4be555f8b456a.html.
