我国农村土地流转制度决策中的公共利益取向研究
黄志辉
【摘要】农村土地流转问题是公共部门决策的一大焦点，如何使农村土地流转制度的决策实现公共利益的最大化，也是政府工作一大重点。由于农村土地的流转问题牵涉到诸多利益矛盾，尤其是关系到农村弱势群体的切身利益，其决策也必将影响到公共利益的实现。我国现行的农村土地流转制度仍然存在一定的问题，决策与改革依然任重道远。
【关键词】决策；公共利益；农村；土地流转
一、研究背景
（一）政策背景
土地是民生之本、发展之基。在中国这个人地矛盾尖锐的农业大国中，土地问题始终是关乎经济发展与社会稳定的全局性问题。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的边际效用开始减少，旧的土地流转制度引发了一系列社会问题。特别随着工业化和城镇化进程的加快，城乡利益格局出现了新的景象。在统筹城乡发展的背景下，如何使农村土地流转制度的决策实现公共利益的最大化成为政府工作的重点。
十七届三中全会指出：“要在土地承包经营权“长久不变”的基础上加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”但是，由于农村土地的流转问题牵涉到诸多利益矛盾的制约，尤其是农村土地关系到农村弱势群体的切身利益，会影响公共利益的实现，农村土地流转制度改革依然任重道远。
（二）社会背景
利益关系协调是和谐社会建设不可忽视的内容，构建和谐社会关键在于统筹各方利益和妥善处理社会矛盾。始终代表最广大人民群众的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，社会主义和谐社会追求的是大多数人的利益，即公共利益。虽然我国城市化的发展迅速，但仍需注意到农村人口基数之大，农业制度之不完善。土地，是农村的所在，农民的依托，农业发展必不可少的重要资源。农村土地的流转对和谐社会中公共利益的实现具有具足轻重的作用，它不仅与三农问题密切相关，更与整个经济社会的稳定发展密不可分。
近年来，随着我国农村土地的流转速度加快一些问题也不断出现。主要体现在流转规模不足、流转价格较低、流转过程无序、流转方式单一和行为不规范等方面，直接影响到农民切身利益的实现。同时，由于利益冲突，导致农民上访增多，政策的漏洞也造成了地方管理上的混乱与不变。因此，针对当前的发展现状，对农村土地流转制度的公共利益取向进行研究十分有必要。
二、我国现行农村土地流转制度决策的分析
（一）我国农村土地流转决策的基本内容及其对公共利益的体现
1、决策原则与公共利益：公共利益至上的原则
公共部门决策的原则之一在于公共利益至上。公共部门是以政府为主体，代表公共利益，行使公共权力的部门。公共部门的权利由公众授予，行使公共权力的目标在于充分发展和维护公共利益。
农村土地的流转制度问题是一个公共问题。首先，农村土地流转关系到农村的生产生活，影响“三农问题”。因此研究其制度决策，很重要的一个方面就是要其策对“三农”利益的影响，这是社会整体利益不可忽视的一部分。其次，“无农不稳”，土地流转直接关系到农业的发展，诸如农产品生产、农民收益等等。合理、合时的流转政策不仅关乎三农问题，也会影响到社会发展的各个方面。
坚持公共利益至上的原则，不仅要求政府从自身的建设下手，同时也要注意如何通过公共决策来改善外部的环境。“作为市场秩序的维护者，首先要求地方政府依法行政，以合理的方式、严格的程序、公平的结果维护市场主体间的竞争。”公共利益至上原则，不仅体现在政府的决策过程中，也体现在决策的效果之中。
2、决策调查与信息来源：群众路线与公共利益
群众路线是土地流转决策调查中的重要方法，群众路线首先体现了决策过程的民主性、公共性的要求，因而最能放映基层群众的利益状况。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。从群众中来到群众中去是我国公共部门决策的重要经验之一，这一点也体现在我国对农村土地流转的实际调查中。
在实际调查中，为获取充分准确的数据，很大程度上要求研究者与农户进行面对面交流，田野工作必不可少。许多专家学者在此方面付出努力，如骆东奇对重庆市农村土地流转的调查，通过问卷调查的方式，收集关于户主知识文化水平、家庭人口数量、收入水平等因素进行分析，并通过分析得出农户对于土地流转形式、土地流转的管理方式、期望收益以及流转后的就业改变预期等等。农村调查为政府决策提供了较为翔实的数据，使公共决策更能反映农户的需求，反映农村、农业的发展和方向。
3、决策内容对公共利益的体现：
2005年1月7日，中华人民共和国农业部经农业部第二次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《办法》），并于2005年3月1日起施行。新《办法》较以前的规定更为详细，同时也对土地流转的各个方面做出了更为明确的规定。
利益协调是实现和维护公共利益的要点。农村土地的流转问题之所以是一个公共问题，不仅因为它关系到农民这一庞大的公共主体，在市场经济迅速发展而相应的市场机制尚未完善的今天，其决策也关系到流转各方的深层利益。
决策须考虑到不同利益主体之间、公共利益与经济效益之间的关系。《办法》从农村土地流转的条件、流转的形式、原则、流转双方的权责关系以及政府在流转中的作用都作出了新的规定。如“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。”这体现了流转主体的广泛性，符合政策的受众要求，也有利于流转后土地经营效益的实现。
此外，《办法》规定农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。这就对土地流转后的用途做出了保证，保证土地用于农业生产，有利于稳定农业生产；要求不损害利害关系人和集体利益，也体现了对公共利益的维护和发展。
对于政府在土地流转中的作用，《办法》指出：“县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责是负责本行政区内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。”一定程度上明确了政府的职能定位。
（二）农村土地流转制度决策实现公共利益主要存在的问题
1、公共利益与私人利益：冲突与协调
从社会和谐的角度来看待农村土地制度的决策，利益和谐是社会和谐关键方面，土地流转所涉及的各方主体及其利益如何协调是土地流转制度决策者关注的重要问题。农村土地流转制度的改革，不仅是发展和维护公共利益的要求，私人利益的发展也是不容忽视的问题。私人利益与公共利益存在矛盾的方面，一方面，公共利益的取向要求政府决策必须符合大多数人的利益。农民群体是受影响最为直接、最为深刻的主体，同时，由于农民群体在市场竞争中也处于弱势地位，土地流转的决策考虑到对农民群体的保护，必然产生利益倾斜。另一方面，完善土地流转是为了充分发挥土地资源的利用价值，必须要对私人投资者者进行一定的激励，土地政策必须要使投资者有利可图。当然，两者之间也具有统一性。个人利益的实现增加了社会的总体财富，为公共利益提供了一定的物质基础；同时，个人利益也是公共利益的体现。因此，农村土地流转制度的决策，要兼顾这两种利益关系，并在两者之间找到平衡点。
2、公共利益与经济效益：公平与效率
公共利益与经济效益两者间的取舍，则体现了决策者对公平和效率的权衡。随着农业现代化进程和城市化步伐的加快，分散化经营的土地承包制度越来越显现出发展中资源利用的不足，规模化的农业经营则成为现代化农业的主要发展方向。与此同时，国家将农村发展、土地治理等作为重要指标对地方政府进行考核，但在以GDP为主要指标的政绩考核背景下，土地流转政策常常与公共利益产生冲突。“地方政府追求GDP的增速、增加财政收入频发的利益诉求，往往使这一矛盾更加激烈、更加复杂。”。因此，解决农村土地流转问题的关键在于寻找两种利益的平衡点，实现公平与效率的统一。
3、实际问题与对策探究
在实际的土地流转决策操作中，为实现公共利益的目标，我们需要对土地流转的实际问题进行充分的考虑。土地流转的决策所遇到的问题是多样的，这些问题制约了决策的效果，也制约了公共利益的实现。
（1）政策法规不健全
我国对农业工作的重视程度较高，尤其十一届三中全会以来，我国的改革首先从农村开始，各项关于农村建设的法律也在逐步增加，法律体系也在逐步完善。但是，我国农村土地经营权的流转仍然面临着很大的法治障碍，与公共利益的准则相违背。
首先是不同法律关于同一问题在不同法律文件中有不同表述，甚至有不同规定。如《物权法》和《农村土地承包法》对土地地承包经营权的界定并不一致。对于农村土地经营权界定为“用益物权”还是“债权”，法律制定者对此有不同的立场，学术界和实践操作者也未在此问题上达成共识，因此，对存在矛盾的法律概念进行清晰界定就显得尤为重要。
其次，现行法律对多种性质的土地是否能够进行流转界定模糊。同上一个问题类似，这种模糊体现在不同法律条文对这一问题都有不同表述，例如在已流转土地二次流转、以及经营权是否可以继承的问题上缺乏清晰准确的表述，健全统一的法律法规和政策文件的表达也是亟待完善的一项任务。
最后，现行法律依然强调农村土地的社会保障，限制其正常流转。农村土地作为农民生产的重要资源，成为农民保障其生活条件的重要依托，肩负着社会保障的功能，因此这种制度设计有其合理之处。但这种顾虑阻碍了法律对土地承包经营权限制的冲破，实则限制了n农民生产力的提升，不利于高校利用土地资源。只有改变现行规定，在保障农民基本利益的基础上放宽对农村土地经营权流转的限制，才能真正发挥农村土地的价值，实现公共效益。
（2）流转市场不成熟
首先，流转市场机制不够健全。主要是我国仍然缺乏清晰具体的指导性法规，又缺乏健全的市场规范机制，同时缺乏及时、到位的政府监管，不仅导致土地流转成本高，效率低，还损害了农户的自身利益，降低了农户参与流转行为的积极性。
其次，农村土地流转服务平台缺乏，现有平台建设亟待完善。土地流转平台的建设包括信息平台、交易平台等，农村在这方面的发展与城市还有很大的差距。
此外，健全的价格机制及高效的流转中介服务缺乏也极大制约了土地流转的顺利进行。在许多农村土地流转的实践中，由集体经济组织充当中介组织，既充当‘运动员又充当‘裁判员，很容易损害其他主体的合法权益。
（3）政府职能错位
政府的缺位首先体现在对农村土地流转政策的宣传不足。农民由于社会和自身的原因，难以及时而准确的信息来源，信息的不对称制约了农民积极参与到土地流转之中。因此，为了保证政府对此方面决策做到公共利益至上，必须保证信息的及时畅通，主动向村民宣传新的土地政策和流转程序等等。此外，政府也应当及时监管交易市场，并对双方的利益实现情况进行跟踪检测，以维护交易双方的合法利益。
政府的越位主要体现在职权外的管制。由于官僚主义和不良政绩观的存在，政府时常会做出侵犯农民利益，完成土地交易的行为，如以农村环境为代价招商引资、为提高农业生产率而强制征地等。“通过与企业协商直接决定土地流转的相关事宜，完全忽略了农民的利益诉求，从而引发集体上访、暴力抗法等恶性事件，严重影响了农村的和谐与稳定。”同时，缺位与越位常常相互连接。政府信息提供的缺位，常常剥夺了农民的知情权核谈判权，从而成为一种越位行为。
（4）农村社会保障体系亟待完善
农村社会保障问题是影响农村土地自由流转的重要问题。由于农村与城镇之间发展差距的存在，农村的社会保障水平严重制约了土地流转。
农民社会保障的不足，增加了土地流转的风险。只有完善农村社会保障体系，使农民的生活生存条件得以保障，才能减少农民的顾虑。同时，社会保障的完善，也有利于提升农村整体的生活水平，土地流转的增加也有利于农村人口的可支配收入水平的不断提升。这既符合公共部门决策目标的要求，也是公共利益至上原则的要求。
参考文献
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